刘丽 丁鹏 陈宇:我国民事行政检察监督制度之运行现状

——以某地级市检察院为分析个案
选择字号:   本文共阅读 707 次 更新时间:2014-02-16 19:15

进入专题: 检察院   民事诉讼监督   行政诉讼监督  

刘丽   丁鹏   陈宇  

 

【摘要】本文以中部某省份某地级市检察院为个案,对其近年来民事与行政诉讼的整体监督情况进行了数据分析,具体以诉前的督促与支持起诉、诉中审判监督程序抗诉、诉后的执行监督与执行和解和多阶段都存在的追究相关人员行政与刑事责任、检察建议两种监督方式以切入点,并结合实际案例,以近年来检察院民行案件办理案件数量的变化,检验我国检察监督制度实际运行中存在的问题并提出一定的解决之道。

【关键词】检察院;民事诉讼监督;行政诉讼监督

 

对民事审判和行政诉讼实施法律监督,是我国宪法和法律明确赋予检察机关的一项重要职责。我国《行政诉讼法》、《民事诉讼法》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(以下简称《规则》)中都明确规定检察机关对这两类诉讼拥有监督职权。据此,检察机关的民事行政监督主要体现为三个阶段:诉前的支持与督促起诉,诉中通过审判监督程序提出抗诉,诉后的执行监督。在多个阶段都存在的监督方式有检察建议,追究审判人员行政、刑事责任,另外还有特殊的行政公益诉讼监督方式。

既然法律赋予了检察院此项职责,那么,实际运行中检察院是否较好地运用了此项监督权力呢?为此,笔者通过对中部某地级市(以下简称A市)(该市地处湖南中部,总面积5015平方公里,总人口293万,其中市区人口78万,下辖B县、C市、D市、E区和F区)人民检察院的实地调查展开作如下论述。

 

一、诉前阶段:督促与支持起诉、公益诉讼

数据来源:2003年—2011年该市人民检察院民事行政检察科工作报告(注:“—”为缺数据)

从数据上看,因为督促与起诉工作的性质,从数据上很难对其加以统计。对于公益诉讼来说,2003年到2010年案件数量从无到有,并有逐步增加的趋势,到2010年达到16件,可以说在公益诉讼领域取得了很大的进展。如2007年“11.27”乌石森林火灾案,造成了彭德怀故居附近生态环境破坏和集体财产损失108920元,B县检察院2008年对当事人单独提起刑事附带民事诉讼,胜诉并追偿到位1万元,已发还被害单位,为全市办理公益诉讼工作日常化、制度化提供了借鉴。

严格来讲,公益诉讼并非属于这里所称“诉前”(即民事行政诉讼)阶段的监督方式,之所以将督促支持起诉与公益诉讼归在一起分析,原因在于两者目前在实践中的紧密联系,2010年A市人民检察院民事行政检察科制定的《关于加强人民检察院督促起诉、支持起诉工作的实施方案》(以下简称《方案》)提出,“注重围绕国有资产或社会公共利益遭受损害而监管部门或国有单位不行使或怠于行使监管职责,检察机关以监督者的身份,督促和指导有关监管部门或国有单位履行职责提起诉讼。”可以说,支持与督促起诉与公益诉讼的监督范围有很多相同的地方。如E区易家湾新南化工厂污染村民饮用水井、田地纠纷一案中,E区检察院通过实地调查,调阅资料,并督促有关部门对污染情况进行取样、鉴定,最终以新南化工厂赔偿村民经济损失和将生产厂房搬迁的方式,促使一起因环境污染引起的长达十年之久的纠纷得以解决。虽然这并非严格意义上的诉讼,但在公共利益维护的目的上与公益诉讼是一致的。

一般来说,检察院对应该起诉而未起诉案件的督促起诉工作,上级检察院对下级检察院的公益诉讼指导工作,检察院对民事主体的诉讼的指导工作,都是检察院推行诉前监督工作的重要内容,并且取得了一定的实际作用。另外《方案》同样规定了“对于涉及农民、农民工以及其他相对弱势群体的权益受到严重侵害的事件,以支持起诉等方式,保障人民群众的合法权益”。虽然实践中还未出现对弱势群体的支持起诉案件,但可以肯定的是,加强弱势群体的支持起诉工作将是今后工作的重要方向。对于督促与支持起诉工作,检察院也做了一些积极的探索,比如A市人民检察院制定的《A市人民检察院关于办理民事支持、督促起诉案件的规定(试行)》,就对办理支持、督促案件的受理、立案、审查程序等方面进行了初步的相关规范化的尝试,连同前面提到的《方案》,都为以后的相关立法工作提供了参考。

 

二、诉中阶段:通过审判监督程序提出抗诉

通过审判监督程序提出抗诉是检察院民事行政监督部门行使监督权的最主要的方式,也是重点调查的对象。

(一)2004-2011年以来的民事行政案件抗诉案件数量分析

数据来源:2003年—2011年该市人民检察院民事行政检察科工作报告。

从上表不难看出,从2004年到2010年,全市检察机关受理、立案的案件数量维持在100件左右,到了2011年只有73件,抗诉案件的数量占受理案件数量的比例从2004年的20%逐年下渐,到2011年只有4%,法院再审改判数量也是相应递减的,改判率没有明显变化,抗诉数量的减少同时造成改判数量的下降也是值得重视的问题。笔者认为抗诉案件数量呈现逐年下降态势的原因在于:

1.基层法院受理案件数量逐年减少,案件的审判质量大幅提高。一方面,法院受理案件数在逐年下降,如A市E区人民法院2007年受理民事行政案件934件比2006年的1122件下降了16.7%,而该院2008年受理民事行政案件数,又下降了17.2%[1]。另一方面,检察机关的监督一定程度上促进了民事行政案件审判质量的提高,与此同时,人民法院进一步深化审判制度和审判机制的改革,提高了办案水平和自身素质。如E区人民法院内部设立了复审组,专门聘请了工作经验丰富、审判业务精通的退休法官对办案人员审结的案件全面复查,在归档前查漏补遗,析疑纠错,规范执法,解决了一些影响司法公正和司法效率的问题。再一个方面,大批有专业法学知识背景学生进入法院也有利于法院提高判案质量。

2.大量的案件以调解方式结案,检察院难以进行有效抗诉。调解结案是人民法院在审判活动中的一种结案方式,对于调解结案的案件检察院一般不能进行抗诉。对于调解协议内容违反法律规定和调解违反自愿原则已发生法律效力的调解案件,检察机关有权抗诉,但是,最高人民法院的一些司法解释及案件批复却规定检察机关只能对三种对生效裁定进行抗诉,其他类型的裁定和调解案件等十二种类型的案件均排除在抗诉范围之外,这些做法使检察机关的案源不断缩小。[2]这样,在实践中,对于调解结案的案件,人民检察院很难实现对法院的监督,笔者调查过程中,也没有发现对调解结案的抗诉案件。

3.息讼止争的司法政策对检察院的影响。息讼止争是近年来检察院工作的重点之一,比如2006年息讼是16件,2008年息讼达到28件,2010年达到54件,[3]我国目前司法工作的政策性要求,促使司法机关充分参与社会矛盾的化解工作,追求社会效果,使得检察院不再单纯追求通过抗诉的方式解决纠纷,而是尽可能做到息讼止讼。笔者在调查中也发现检察院的工作人员在争议标的额不大的情况下通常会对争议双方进行调解,而不是只考虑是否可以立案受理问题。矛盾的化解,使得相应可以提起抗诉的案件也就没有了抗诉的必要,因此,由于息讼工作的大量开展,导致提出抗诉案件数量的减少。

4.检察院对抗诉质量的顾虑。检察院对抗诉工作提出的要求就是要保证抗诉有效,即启动抗诉程序后能够使得案件得以改判,因此,检察院势必会严格审查标准,对于没有把握的案件轻易不会启动抗诉程序。

(二)行政抗诉案件数量较少

通过调查,笔者发现从2004年到2009年,A市检察院共提出行政抗诉案件3件,[4]仅占总抗诉案件(246件,见图表2)数量的1.2%。笔者仅对行政抗诉较少的原因作一个初步的分析:

1、进行行政抗诉的法律依据不足。我国《行政诉讼法》第64条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉”,2007年修改后的民事诉讼法对抗诉条件由原来的四项变为十三项,抗诉条件与标准进一步细化,相比之下行政诉讼相关立法却停滞不前,1989年的《行政诉讼法》对抗诉条件的规定明显不足,尽管2000年最高人民法院通过的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释拓宽了检察院对于行政诉讼案件的抗诉范围,但关于检察院的抗诉程序、抗诉标准与细则等方面依然是一片空白。

2.近年来,法院加强了对行政案件的审判协调和解工作,法院审结的行政案件每年呈递减趋势,相应的法院受理的行政案件申诉随之减少,这样能够进入到二审程序的行政案件就会少之又少,相应进入检察院的审判监督程序也就更难。

3.调查中笔者还发现,即使是与行政判决有关的申诉案件数量也比较少,案源就存在很大的问题,这在某种程度上一方面反映了行政案件当事人对检察院处理此类案件的能力的怀疑;另一方面,就是当事人对于检察院的监督能力根本就不了解。虽然近年来检察机关自上而下一再强调和开展民行检察宣传,宣传效果却依然不尽人意,甚至有许多民行诉讼案件当事人是不知道人民检察院具有民行检察监督职权的,这也反映了检察院在处理行政机关和当事人之间的纠纷关系时的尴尬地位。

4.《规则》第5条将抗诉范围严格限定在法院生效判决、裁定上,以及最高人民法院自行作出司法解释限制了人民检察院的监督权范围,造成人民检察院无法有效行使监督权;从另一方面讲,由于行政申诉案件的特殊性与复杂性,检察院一般也不愿意介人。实践中,笔者也发现检察院面对行政申诉案件,一般立案审查的首要条件就是人民法院生效的法律文书,而对于人民法院不予受理的案件,检察院并不会通过支持起诉或其他的形式行使法律监督权。

 

三、诉后执行阶段:执行监督与执行和解

数据来源:2003年—2011年该市人民检察院民事行政检察科工作报告。(注:打“—”为缺数据)

执行过程的监督历来是检察院难以有效行使监督权的领域之一,表格中可以看出,案件数量非常有限。前面已经提到,根据最高人民法院的司法解释,执行裁定不属于抗诉的范围,检察院发现执行中的违法行为的监督措施就是向法院发出纠正违法检察建议,监督措施非常有限。尽管如此,实践中,检察院在诉讼执行阶段发挥了一定的监督作用,比如2008年B县检察院民行科在一起交通事故索赔案中,在保险公司拒赔情况下,联合法院执行局督促保险公司作出赔偿,最终保险公司履行了7万元的赔偿义务。另外,执行监督工作也在进一步探索中,比如A市中级人民法院与A市人民检察院2009年联合发布了《关于切实加强人民法院执行工作的意见(试行)》的文件,积极探索执行监督方法,为今后执行监督工作开展提供了规范性意见,而且B县检察院与B县法院也签订了加强执行监督工作的文件,建立了检察长列席审委会制度,进一步探索执行监督的制度建设。值得注意的是,2010年执行监督案件达到13件,这说明执行监督领域检察院正发挥越来越重要的作用。

对于执行阶段的监督来说,若将执行和解归入其中,似乎偏离了“监督”本来的含义,但这里需从广义上去理解检察院的监督权,目前执行监督难以有效展开的情况下,通过执行和解工作发挥检察院的影响力,应该说可以为以后的制度改革打下一定的基础。从表格中可以看到,从2003年的5件到2010年的36件,执行和解数量呈明显的递增趋势,这至少从一个方面表明检察院监督取得了一定的实效,而且执行和解近年来作为检察院的重点工作,其作用是显而易见的,大量社会矛盾通过执行和解有效解决,这也是司法追求社会效果的体现。

 

四、诉讼过程中多手段的监督

(一)追究行政责任、刑事责任

通过追究相关审判人员的行政责任与刑事责任主要体现在两个阶段,即审判阶段和判决执行阶段。不过目前的现状来看,判决执行阶段追究责任人员责任的监督更难以实现。因为根据相关司法解释,判决执行阶段只能提起检察建议,实践中检察院即使发现法院执行人员有违法行为,也只能和法院协商解决。

相较于判决执行阶段,检察院对审判阶段个人违法情况的监督要更为有效,2004年9月,最高人民检察院下发《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》,规定民事行政检察部门对在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪案件线索,经检察长同意和批准,可以进行初查和直接立案侦查。以下是历年办理案件统计情况。

数据来源:2003年—2011年该市人民检察院民事行政检察科工作报告。

从案件数量上来看是呈逐渐增多的趋势,通过对法院审判人员职务犯罪行为的处理,有效地起到了监督法院审判人员依法审判的作用。但总体而言,对这一领域的监督,很难说能起较大的作用。案件总体数量还是偏少,案源存在问题。相对于每年提出抗诉数量相比(见图表一),最多的案件2007年才4件,涉案人数也只是达到5人,起到的作用有限。甚至2005年、2008以及2010年是没有此类案件的,调查中笔者同时了解到,检察院民行部门办理的此类案件在很大部分源于上级检察院交办的案件,比如2009年审查的案件就是最高人民检察院交办的案件,也就是说,检察院在行使监督权过程中主动发现的案源偏少,这样的话监督就难以起到明显的效果。

笔者以为困难体现在以下几个方面:

第一,检察院民事行政检察部门对于案源的获取主要是通过接到当事人不服法院判决提出申诉后进行审查中获取的,由于其主要是对判决书等案卷材料进行书面审查,若不是通过当事人提出有关证据进行举报,检察院很难发现审判人员在审判中的职务犯罪行为。然而,当事人对于相关证据的获取非常困难,如果当事人举报却无法拿出证据,检察院就无法对审判人员展开有效监督。

第二,从办案力量看,人员配置不齐,侦查资源缺乏。检察机关存在传统的重刑轻民的倾向,加之客观上民事、行政申诉案件的数量远远少于批捕、公诉案件,因此,民行部门在检察机关往往不具有一线办案部门的人员配置,并且侦查工作具有较强的专业性,讲求团队的协作,至少要具有两名以上具有侦查工作经验的人员才能进行。而在大部分基层检察机关的民行部门难以具备这样的人员配备条件。

第三,从检法关系上看,民行侦查处理不当易造成检法关系的矛盾与冲突。在司法实践中,民行部门在办案过程中需要和法院等多个部门发生工作接触,比如民行部门往往与法院有关部门建立联席互动机制,以促进与法院的沟通,争取法院的配合,而且也取得了很大的成效。但如果民行侦查运用不当,就有可能使已经积累的理解和支持功亏一篑,冲突迅速激化,甚至影响抗诉工作的开展。基于上述考虑,为了抗诉工作能顺利进行,民行办案人员不愿意因为对审判人员的查处而影响与法院相关部门间的工作默契。

第四,从职务犯罪的特点来看,法官的自我保护意识增强,查处其职务犯罪的难度更大。法官的学历水平普遍相对较高,对法律条文、法律活动的驾驭能力更强。出于自我保护的意识,职务犯罪者很少在判决中出现一些低级错误,而是善于利用法律的空白灰色地带,以“司法自由裁量权”来掩护枉法裁判行为。

(二)检察建议的运用

检察建议是运用最为广泛的一种监督方式,包括前面提到的诉前的支持与督促起诉,诉后的执行监督,还包括通过检察建议法院提起再审的情况,由此可见,检察建议不仅仅针对的是法院,实践中还有可能运用于公安部门的违法行为。湘潭市检察院每年提出工作目标也是要求抗诉与检察建议并重,检察建议也是目前衡量检察院民行部门工作的重要指标。下面是2003年到2009年的检察建议运用情况。

数据来源:2003年—2011年该市人民检察院民事行政检察科工作报告。(注:“—”为缺数据)

从上表可以看出,从2003年到2009年,检察建议的数量是递减的,相应采纳率则是逐步增加,从2003年的61. 5%到2009年的100%,采纳率的上升明说明检察院检察建议作用的提高,但数量的逐渐下降也是不可忽视的问题。这里反映的问题与前面分析的抗诉量的减少有类似的地方,也就是检察院出于对检察建议采纳率的考虑,逐步减少了检察建议的使用,到了2009年只提出4件,这说明与抗诉相比,检察建议作为一种监督方式,起的作用还很有限,这同时也反映了在只能提出检察建议的诉前、诉后阶段,检察机关能够发挥作用的空间有限。

1.一般来说,检察建议情况的优势体现在:(1)在很多诉前、诉后甚至诉中不能提起抗诉的领域,通过检察建议有效的拓宽了监督范围。(2)采用检察建议,程序简单,不像提起抗诉那样,要通过受理、立案、审查、集体讨论等复杂的阶段,缩短了办案时间,有利于节约诉讼资源。(3)检察建议体现了法院与检察院更多协商与沟通,给法院提供了更多的自我监督的空间,有利于减少检法两家的冲突,法院也易于接受这样一种更为“柔性”方式的监督。

2.但同时暴露出来的问题是:第一,关于民事行政检察建议缺乏具体的、可操作性的统一规定,使得采用和开展检察建议工作困难重重。第二,检察建议的跟踪监督不到位,缺乏必要的保障措施。比如实践中就存在法院面对检察建议既不作出处理,也不答复的情形,而检察院往往对此没有好的办法。

这里似乎有矛盾的地方,检察建议的优势表现更为“柔性”,法院易于接受,但监督缺乏强制性却又使得监督缺乏有效性,而程序方便快捷正是因为缺乏统一明确的规范。检察建议的实际作用以及其体现的制度改革的发展方向还需要实践进一步去检验,但从通过检察建议探索如何更好发挥检察院监督职能这一方面来说,检察机关的检察建议工作同样是不可忽视的。

 

刘丽,单位为湘潭大学法学院;丁鹏,单位为湘潭大学法学院;陈宇,单位为湘潭市人民检察院。

 

【注释】

[1]2006年—2008年该市E区人民法院工作报告,来源见E区人民法院内部网。

[2]最高人民法院关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复(法释[1999]4号)。黑龙江、河南省高级人民法院:黑高法[1998]67号《关于检察院对调解书抗诉应否受理的请示》和豫高法[1998]130号《关于检察机关对民事、经济调解书提出抗诉人民法院应否受理的请示》收悉。经研究,答复如下:《中华人民共和国民事诉讼法》第185条只规定人民检察院可以对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉,没有规定人民检察院可以对调解书提出抗诉。人民检察院对调解书提出抗诉的,人民法院不予受理。

[3]2006年—2011年该市人民检察院民事行政检察科工作报告。

[4]2006年—2011年该市人民检察院民事行政检察科工作报告。

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文章来源:本文转自《西部法学评论》2012年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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