尤陈俊:“案多人少”的应对之道:清代、民国与当代的比较研究

选择字号:   本文共阅读 709 次 更新时间:2014-01-14 21:55:48

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尤陈俊  

    

   【摘要】尽管“案多人少”的问题近年来才越来越为人们所关注,但实际上,“案多人少”并非当代中国的司法才开始出现的新问题。无论是在清代还是在民国时期,不少地方的司法机关都曾面临着“案多人少”的严峻考验。民国以来,官方不再像清代那样主要依靠刻意限制民众提起诉讼时可供使用的“制度资源”来打压其诉讼需求,而是将增加新式法院数量和扩充专业法官队伍作为努力的主要方向。在这个过程中,对有关“调解”的话语资源的有意利用尤其值得我们注意。当代中国若要务实有效地应对“案多人少”的问题,并不能简单地寄希望于大量扩充法官编制和增加法官人数,而是需要对现有的制度资源进行重组优化,以及妥善地利用包括“调解”在内的各种话语资源来弥补可供利用的现有制度资源之不足。

   【关键词】案多人少;制度资源;话语资源;调解

    

   大约从2005年左右开始,关于中国司法系统正在遭遇“案多人少”之困境的论调,开始越来越多地见诸报端。最高人民法院的一位工作人员声称,“近些年来,‘案多人少’已经成为人民法院工作面临的最突出的困难和问题。这一问题,不仅在法院系统尽人皆知,而且在社会上也引起广泛关注,在两会上一再引起热议,中央有关部门更是高度重视,采取增编、加强基层保障等方式予以缓解……‘案多人少’已经放大成为反映法院工作困难、压力、难度和挑战的代名词……是新时期人民法院工作面临的一个重大而又迫切需要解决的‘瓶颈’问题……是经济社会发展的必然结果,是我国一定程度上进入‘诉讼爆炸’、‘诉讼社会’的集中表现”。[1]对于这种所谓“案多人少”状况的讨论,在中国法律实务界早已不绝如缕,在中国法学界也不乏其声。[2]但这些讨论几乎无一例外地均集中于如何在现有的条件下通过哪些方式对“案多人少”的困境予以缓解乃至克服。与那些现实主义的对策性论说不同,笔者将在历史维度中审视这一问题,通过对清代、民国和当代中国应对“案多人少”问题的途径加以比较,从中发现其主要的异同点及其深层成因,拓展我们理解这一问题的广度与深度,进而能从历史的视野中获致某些现实启示。

    

   一、“案多人少”:新现象抑或旧问题

   (一)“厌讼”幻象之下的清代诉讼实况

   在相当长的时间内,绝大部分的中国法律史论著,往往都热衷于强调“无讼”是“中国古代法律文化的价值取向和影响悠久的法律传统”,[3]而《论语·颜渊》中孔子的那句名言“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎”,以及《易经·讼卦》中的“讼,有孚,窒惕,中吉,终凶”一语,则属于最常被使用的历史论据之列长期以来,传统中国实际上几乎被学术界刻画成诉讼稀少的社会景象,进而被认为与西方社会所谓的“好讼”景象构成了鲜明的对比。[4]然而,晚近以来,一些反思性研究已经指出,今人对于前述引自孔子和《易经》的那些历史论据普遍存有误读和错解。[5]不仅如此,日益增多的历史实证性研究成果显示,至少自宋代以降,“好讼”之风在不少地方已经抬头和发展,清朝尤为突出,这不仅在当时的一些地方志记载中得到反映,[6]而且还直观地体现在司法档案之中。以清代巴县衙门为例,从对留存至今的档案所做的统计来看,在同治年间(1862-1874年),每年的新控讼案多达1000件至1400件(年均1098件)。[7]而根据光绪三十三年至宣统元年(1907-1909年)该县知县所呈交的报告,巴县衙门在此期间年均受理民事新案633起,不过“这个平均数很可能要比其实际受理的民事讼案数为低,因为出于考绩的考虑,县官们往往都习惯于向上少报其治下的讼案数量”。[8]

   诉讼案件蜂涌而至的后果之一,便是造成了令地方官员为之头疼不已的“积案”问题。例如,根据各省巡抚在嘉庆十二年(1807年)的奏报,当时积压案件总数超过1000件的省府衙门有四个,分别是湖南(3228件)、福建(2977件)、广东(2107件)和江西(1610件)。[9]而积案的大量存在,并非全因地方官员们懈怠其事所致。对于集司法和行政于一身的清代州县官来说,其平均每月能够审结的讼案数通常只有一二十件。在这种有限的理讼能力面前,即便是像汪辉祖那样的模范官员,往往也无法做到彻底清结所有的讼案,更何况有清一代,县级有权处理讼案的官员人数,就官方制度上的正式编制而言,始终在低水平上维持相对的稳定,而并没有随着词讼规模的不断扩大而相应增加。[10]也正是基于这种不少地区讼案剧增乃至案件大量积压的事实,有学者认为,明末以降便有不少区域进入了“诉讼社会”。[11]

   (二)民国时期新式法院面临的讼案压力

   就司法体制而言,清末变法的一个重要变革,是在“司法独立”的理念倡导之下,司法权与行政权开始正式分离。[12]其中最为引人注意的举措便是在全国推动普设独立于行政机关之外的新式审判机关——各级审判厅。民国肇始,普设新式审判机关的计划被继续推进,其中尤以江苏、湖北两省最为积极。[13]然好景不长,“1914年,袁世凯政府将清末以来陆续设置的地方审判厅裁撤三分之二,初级审判厅全部裁并”。[14]不过在袁世凯统治结束之后,北洋政府从1916年底开始重新推动新式审判机关的设置。1928年之后,南京国民政府又制定了多个法院普设的计划并加以推动,尽管总体落实效果不甚理想。[15]

   民国时期,这些新式法院所处理的案件数量,总体上一直在急剧上升。在1914年时,全国25所高等审判厅和36所地方审判厅所审结的案件总数为86689起,各审判厅年均审结案件1421起,到了1936年,全国各省法院共审结案件381639起。[16]按照当时397所新式法院(最高法院除外)的规模计算,1936年时各法院年均审结961起案件。从1945年9月至1947年10月的26个月之内,全国新式法院共审结案件2083352件,按照1947年时的全国法院规模(包括地方法院748所、高等分院119所和高等法院37所)粗略估算,[17]各法院年均处理案件1064起。

   无论是在北洋政府时期,还是南京国民政府时期,积案都是令司法部门为之头疼并力图加以改变的现实问题。以广东为例,1928年初,不仅在其高等法院和地方法院中专门增设了清理积案庭,还特别就上至庭长下至推事的办案最低数量加以硬性规定,但即便如此,到了新任院长陆嗣曾在1931年底接掌广东高院时,等待他的仍有1200余件未结案件,以至于司法行政部长王用宾在1936年视察广东时,不免有“虽然各省都有积案,而广东积案更多”的感慨。[18]事实上,在南京国民政府时期,不独广东如此,很多省份的法院都在不同程度地受到积案问题的困扰。例如在江苏,清理积案的工作看起来同样是遥遥无期。1934年1月至10月之间,江苏高等法院第一分院所收的民刑事案件便超过2700起,较之于1933年同期增加了44.4%,其中仅1934年4月的积案便多达500起。江苏高等法院见此情景,于是派出4名试用法官帮忙处理。但是,由于新案在不断地涌入法院,尽管这些法官竭尽全力,相较1933年时已经多处理了900起案件,但仍有超过500起的积案未能处理。[19]

   (三)当代中国的“诉讼社会”

   根据最近出版的一份中国法律发展报告,从1978年以来的30多年内,全国各级人民法院所受理的各类案件(包括一审、二审、再审案件)总数增长了11.2倍,即由1978年的61.3万件增至2009年的746.2万件,其中尤以民事案件的增长总量和幅度最为引人注意。在这30年左右的时间内,各级法院受理的民事案件数量,已从31.8万件增至643.6万件,足足增长了19.2倍。以民事一审案件为例,2010年时已经达到609万件,较之1978年的30万件翻了20多倍。在此期间,法官人数虽也有不小的增长(从1981年的6万多人增至2009年的19万人),但其增长幅度远远不及案件增长的总体趋势。而这首先便意味着法官的工作量将有所加重:“法官年均审执案件的数量由1981年的20件增长到2010年的57件。”[20]事实上,这份报告中所提及的2009年法院受案总数,还只是指地方各级人民法院该年的新收案件数。根据最高人民法院发布的《人民法院工作年度报告(2009年)》,地方各级人民法院该年的受理案件便有11378875件(除此之外,还有最高人民法院的受理案件13318件)。这意味着在2009年的746.2万件新收案件之外,尚有近400万件先前遗留下来的未结案件。

   面对这样状况,一些学者认为中国已经进入“诉讼社会”。张文显指出,根据2009年中国的诉讼状况估算,“姑且以每一起案件平均涉及6名当事人及直接利益关联人计算,在1年之内就有将近7千万人(次)涉诉,约占全国人口总数的5.24%”,而如果将“诉讼、准诉讼、类诉讼所涉人数加在一起,则涉诉人口达到1亿2千万,占全国人口的9.2%;如果再把人民群众诉诸民间组织、行业协会等调处的矛盾纠纷加进来,则涉诉人口比例将更高。以总人口和涉诉人口比例不变来计算,10年之内就有十多亿人(次)与诉讼或曾经与诉讼沾边——被别人起诉(告诉),或起诉别人(告诉),主动或被动地充当证人,或者因为与案件当事人有直接利益关联而涉诉”。这个诉讼率比例,已经非常接近他所谓的“诉讼社会”标准:“如果一个社会每年约有10%的人口涉诉,则该社会即可被认定为‘诉讼社会’”。而“诉讼社会”带给法院的挑战,首先便是使得“案多人少”的矛盾愈发加剧,其直接体现则是,2009年,“以全国法院实有法官190216人计算,人均办案54.25件,不少基层法院的法官人均结案数达到300件以上”。[21]

   作为“案多人少”状况之直接反映的人均结案数记录近年来一直在法院系统内部节节攀升。以2008年的情况为例,根据一些相关的报导,在天津市河东区人民法院,人均受理案件数超过120件;江苏省各级人民法院一线审判人员的人均结案数为117.49件,而在南京、宿迁、苏州、南通、连云港等地,人均结案数更是达到200件以上,例如靖江市人民法院一线法官人均办案超200件,昆山市人民法院审判人员的人均结案数为301件,溧水县人民法院的民事审判部门的人均结案数达到319件,个别地方甚至还高达600、700多件。[22]被不断在各地刷新的还有法官个人的最高结案记录。例如,江阴市人民法院滨江人民法庭张勇法官2008年全年共审结案件682件,另外还办理了执行案件85件;2009年,浙江省义乌市人民法院26岁的女法官胡芳芬年度办案798件,将该院前一年的纪录(669件)提高了100余件;2009年,在该年法官人均结案418件的东莞市第一人民法院,刘晓宇法官共审结案件1658件,而该院的卢建文法官则共办执行案件1924宗。[23]

   由上可知,无论是在清代,还是民国时期,抑或当代中国,都不同程度地存在“案多人少”的问题。事实上,“案多人少”的情形始终具有比较典型的区域性:在清代,常被形容为“讼案山积”的区域,主要为湖南、湖北、江西、安徽、浙江、江苏、福建和广东等东南沿海和南方的省份;在民国时期,讼案较多的区域进一步扩大,其中浙江、江苏、广东等省份特别突出;[24]在当代,则主要集中在北京、上海、江苏、浙江、广东、天津等地,其中来自江苏的报导尤其众多。造成这种状况的诸多因素中,商业化程度的影响极为重要,正如民国时期曾身居司法界要职的罗文干在1930年代所言,“我(国)之诉讼区域实随工商业而增减”。[25]

    

   二、应对之道的类型化比较

在这些讼案较多的区域,其应对之道虽然各地存异,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法商研究》2013年第3期

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