上官丕亮:人民代表大会制度,还是人民代表大会制

选择字号:   本文共阅读 691 次 更新时间:2014-01-09 21:19:10

进入专题: 人民代表大会制度   国家机构   权力关系  

上官丕亮  

    

   摘要:  与“人民代表大会制度”概念相比,“人民代表大会制”更能准确反映政体的本质,使用“人民代表大会制”一词有利于与世界各国的政体类型进行比较,“人民代表大会制”概念在我们新中国的宪法史上有广泛使用的经验,“人民代表大会制”概念的使用有利于促使人们重视我国各国家机关之间权力关系的理顺,完善我国的政体。“人民代表大会制”概念有其存在和广泛使用的合理性和必要性,“人民代表大会制”是我国宪法学应有的一个重要范畴。

   关键词:  人民代表大会制度;人民代表大会制;政体;国家机构;权力关系

    

   现行宪法即1982年宪法公布施行已经超过30周年了,1982年宪法加强了我们国家以人民代表大会为中心的政治体制1。而正式确立这一国家政治体制的1954年宪法至今也快60周年了,初步确立这一国家政治体制的、起临时宪法作用的1949年《共同纲领》更是有60多年的历史了。长期以来,我们通常说,我国的政体或政权组织形式或者国家的根本政治制度是“人民代表大会制度”。我们的党和国家领导人,我们的大中小学课本,以及我们的各种媒体都这样讲,2这几乎成了我国的常识问题。笔者认为,“人民代表大会制度”一词未能准确地概括我国的政体或政权组织形式或根本政治制度,建议使用“人民代表大会制”的概念来称呼我国的政体或政权组织形式或根本政治制度。

    

   一、“人民代表大会制”更能准确反映政体的本质

   大家都知道,关于“政体”问题,长期以来我国宪法学界的绝大多学者们认同毛泽东同志的说法:“所谓‘政体’问题,那是指的政权构成的形式问题,指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关”3,并通常将“政体”与“政权组织形式”两个概念相等同,认为政体即政权组织形式,认为政体是国家的基本或根本政治制度。各位学者对“政体”概念的定义表述基本相同:“一个国家的政权组织形式,即通常据说的政体,也叫做国家的基本政治制度。政权组织形式,是指统治阶级采取何种形式去组织反对敌人、保护自己的政权机关。”4 但是,鲜有学者明确指出政体的本质是什么?

   一般地,各国的国家机构均由元首机关、立法机关、行政机关和司法机关等国家机关组成。在世界上,各国国家机关之间的相互关系不尽相同,由此形成了几种不同的国家机构权力配置模式。这也就是我国宪法学界通常所说的“政体”或“政权组织形式”问题。笔者认为,所谓政体(或政权组织形式)的问题,在实质上就是立法、行政、司法等国家机关之间的权力关系问题,5 政体是反映国家政治组织之间权力关系的政治体制,政体的本质就是国家政治组织之间的权力关系,也就是谁在整个国家的政治权力关系中处于中心地位的问题。在君主专制时代,国家权力一般集中在皇帝、国王等君主一人之手,其他所有国家机关都从属于君主,君主处于整个国家权力关系的中心地位,一切由君主一人说了算,所以我们称此政体为专制君主制。而自近代产生宪法以来,国家权力则由宪法规定的国家元首、议会、政府、法院等几个不同的国家机关分别掌握。由此,政体也发生变化,自近代以来实行法治的国家,其政体所反映的是国家机关之间权力关系,政体的本质表现为国家机关之间的权力关系,表现为哪个国家机关在整个国家的政治权力关系中处于中心地位的问题。国家元首、议会、政府等国家机关之间的权力关系不同,权力中心不同,政体也就不同。当然,处于权力中心的国家机关一般不再是至高无上的,它要受到其他国家机关的制约,其权力中心地位只是相对的,这在西方宪政国家表现得更为明显。

   我国宪法规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”(第3条)、“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会”(第57条)、“全国人民代表大会行使下列职权:……(四)选举中华人民共和国主席、副主席;(五)根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选;(六)选举中央军事委员会主席;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;(七)选举最高人民法院院长;(八)选举最高人民检察院检察长……”(第62条)、“全国人民代表大会有权罢免下列人员:(一)中华人民共和国主席、副主席;(二)国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;(三)中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;(四)最高人民法院院长;(五)最高人民检察院检察长”(第63条)、“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(六)监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令……” (第67条)、“中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举”(第79条)、“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关……”(第85条)、“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”(第92条)、“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”(第94条)、“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”(第128条)、“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”(第133条),等等。

   从这些宪法条文来看,从国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关等国家机关之间的相互关系来看,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,人民代表大会处于国家机构体系中的中心地位,亦即人民代表大会在与人民政府、人民法院、人民检察院乃至国家主席、中央军委等其他国家机关之间的权力关系中处于中心地位。正如郭道晖先生所言:“人大者,有大权之谓也。”6 由此,我们说,我国的政体是人民代表大会制。显然,使用“人民代表大会制”概念,能恰当说明我国人民代表大会与其他国家机关的权力关系,准确地反映我国政体的本质。值得一提的是,与西方国家的政体相比,我国宪法规定的人民代表大会制政体中的人民代表大会的权力中心地位是绝对的,人民代表大会的地位至上,它只制约其他国家机关,而其他国家机关不能制约人民代表大会。

   使用“人民代表大会制度”概念容易让人产生误解。实践已经证明,它往往会让人误解为是指我国人民代表大会本身的制度,如人民代表大会的立法制度、监督制度、代表制度、选举制度、会议制度、组织制度和工作制度等,使人们难以准确地把握我国的政体。甚至,1982年11月26日当时宪法修改委员会副主任彭真同志在第五届全国人民代表大会第五次会议上作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》也将“人民代表大会制度”概念主要当作人民代表大会及其常委会本身的职权、组织和工作来使用。他讲:“加强人民代表大会制度。将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织……为了加强全国人大的工作,还将增设一些专门委员会,在全国人大和它的常委会领导下,研究、审议和拟订有关议案。”“适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”7

    

   二、使用“人民代表大会制”一词有利于与世界各国的政体类型进行比较

   正如前面所述的,政体的本质是国家机构的权力关系问题,由此哪个机关在国家的政治权力关系中处于中心地位,人们就往往用这个机关的名称来命名该国的政体。总统制、议会制、半总统半议会制、委员会制等这些典型的政体类型的概括和区分无不是如此。

   总统制是指总统掌握最高行政权并为国家权力核心的国家机构权力配置模式。美国是第一个实行总统制的国家,是总统制的典型代表。以美国为代表的总统制政体的主要特征是:(1)总统既是国家元首,行使国家元首权,统帅军队,又是政府首脑,行使行政权,直接领导政府(内阁),内阁部长由总统任命,对总统负责;(2)虽然总统不由国会产生,不对国会负责,国会也不能通过不信任案迫使总统辞职,总统也不能解散议会,国会行使立法权,但总统可通过向国会发表国情谘文提出立法建议,并可对国会通过的议案行使否决权,当然如国会两院均三分之二多数再次通过,则该议案即成为法律,无需总统批准,而且国会有权弹劾总统;(3)法院行使司法权,但总统任命最高法院的法官,只是需经国会批准,当然最高法院对国会的立法行为和总统的行政行为行使司法审查权。

   显然,美国这种政体之所以被称为总统制,不仅仅是因为美国有总统,也不是因为美国总统处于至上地位,而主要是总统在整个国家机构的权力关系和结构中处于相对的中心地位。

   议会制,又称内阁制,还有的学者称之为“议会内阁制”,它是指内阁(行政机关,狭义的政府)由议会产生并对议会负责的国家机构权力配置模式。议会制最早是在英国通过惯例逐步形成的,英国是议会制的典型代表。议会制的主要特征是:(1)国家元首与行政首脑由两人分别担任,但国家元首为虚权元首,不掌握实权,不负行政责任,仅在形式上代表国家。(2)内阁(政府)由议会产生,由议会中获得多数席位的政党或政党联盟组成。通常议会与内阁合一,内阁成员一般是议会议员,首相或总理就是议会多数党领袖。例如,日本宪法第67条规定:“内阁总理大臣经国会决议在国会议员中提名。”第68条规定:“内阁总理大臣任命国务大臣。但其中半数以上人员必须在国会议员中选任。”(3)内阁对议会负责,当议会通过不信任案或信任案遭到否决时,内阁必须总辞职,但首相或总理也有权提请国家元首下令解散议会,重新进行议会选举。议会制又可分为议会君主制与议会共和制,议会君主制与议会共和制的主要区别在于二者的国家元首有所不同:议会君主制的国家元首为君主,代表国家有英国、日本等;议会共和制的国家元首为总统,代表国家有德国、意大利等。

   无疑,这种政体之所以被称为议会制,是因为议会在这些国家的权力关系和结构中处于相对的中心地位。由于内阁是由议会中获得多数席位的政党或政党联盟组成,议会处于权力中心地位在实际上也就是内阁处于权力中心地位,所以议会制通常又称为内阁制。

半总统半议会制是指一种兼有总统制和内阁制(议会制)特点的国家机构权力配置模式。它最早出现在戴高乐主持制定的1958年法国宪法之中,戴高乐称它为“半总统半议会制”。学术界还称之为“半总统制”、“混合制”、“双元首脑制”8等。半总统半议会制的主要特征是:(1)具有总统制的特点。总统是国家元首,由选民选举产生,不对议会负责,实际掌握最高行政权,有权任命政府总理和部长等内阁成员,主持内阁会议,并负责公布法律,有权要求议会重新审议已通过的法律,统帅军队等。显然,这些与美国的总统制很相似。但与美国的总统制也有不同之处,法国总统还有权将重要法律草案提交公民投票,有权在征询总理和议会两院议长意见后宣布解散国民议会,并享有采取紧急状态措施的权力等。(2)又有内阁制(议会制)的特点。总理为政府首脑,领导政府的活动,政府决定并指导国家的政策,政府掌管行政部门,政府对议会负责,当国民议会通过不信任案或者表示不赞同政府的施政纲领或者总政策声明的时候,总理必须向总统提出政府辞职。这显然与内阁制(议会制)相同。但也有不同于内阁制(议会制)的地方,政府成员不能兼任议会议员,解散议会的主动权主要在总统而不在总理,而且议会对政府的不信任投票要比内阁制严格,(点击此处阅读下一页)

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