周其仁:逼出来的“增减挂钩”

选择字号:   本文共阅读 696 次 更新时间:2013-09-25 12:44

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周其仁  

不论意图如何,实施土地用途管制的结果,是强有力地刺激了社会对建设用地的需求。讲过了,背景是经济自由增加,工业化、城市化提速,于是用来搞建设的土地,市场的相对价格急升。在此背景下,用行政权力对农地转用加上环环相扣的审批,好比筑坝挡水,蓄起了巨大的势能。

“水势”将向哪个方向寻求突破?2004年,一项新的土地政策经国务院转发出台,为各地争要那似乎永远也不够用的建设用地指标,开出一道新口子。这项新政策内容也简单,无非就是一句话,“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

文字上没有任何费解的地方。“建设用地”者,指可以加盖建筑或设施、地面完成了“硬化”(铺设了水泥之类)的土地也。城镇有大量这类用地,农村也有,诸如农家宅基地、场院、公共设施占地,以及砖瓦厂和各类乡镇企业用地,总之硬化了路面、加盖了建筑,不能农用的土地。新政策的关节在“挂钩”——倘若一个地方减少了农村建设用地,就可以相应增加城镇建设用地。

问题是,都是建设用地,城乡之间一增一减挂钩互换,岂不是很像萝卜换萝卜、白菜换白菜,有什么好换的呢?这就问到了要害。在物理属性上,城乡建设用地定义一致,是同样的经济资源。但从经济属性看,农村的建设用地截然不同于城镇建设用地。这两者的差别,不在土壤成分或其他物理化学属性,而在它们的空间位置不同。一般而言,城镇的人口经济集聚程度高,争用土地的竞争更为激烈,所以地价贵。农村呢?地广人稀,经济密度低,土地的价值也低。近年大量农民工进城,农村用地竞争的强度趋缓,乡下建设用地的价值趋降。

但这也不是挂钩成立的理由。试想城乡土地各处一隅,即便相对价值有天大的差别,地理位置互不搭界。土地又是所谓“不动产”,在空间上不能移动。老乡背一口袋粮食或水果,进城叫卖,我们或不难理解。但怎么可以想象,让老乡背上一幅土地——尽管乡下的土地极其便宜——进城出让,居然还真有城里人与之成交了呢?

“奇迹”是管制逼出来的。这些年我们耳闻目睹,全球产业转移浪潮迭起,中国招商引资如火如荼,再加城镇扩张,房地产不断“井喷”——所有这些热闹事,有哪样离得开建设用地?可是中国总理划下的耕地红线,又岂容突破!国家的土地管制从口号升为政策,再升为法律,更升为国策。越要地越要不到地,还不把方方面面的局中人憋得难受无比?重压之下,各出奇招,数来数去也不过两个字而已:拿地!

国土主管部门夹在中间,多头受压。地方、企业和市场埋怨供地不足,领导则认定远远达不到“实施最严格土地管理”之水准。憋来憋去,旁门左道的不论——感兴趣的读者可从近来大戏开锣般的反腐案中一窥究竟——也逼出若干制度化的解决办法。其中的佼佼者,当数“城乡建设用地增减挂钩”。

话说有国土官员到地方巡查,上下照例博弈斗法。地方(“块块”)当然抱怨供地太少,影响经济发展,要求网开一面,对本地的土地需求高抬贵手。部属官员则凭专业信息优势(“条条”),反问现存的建设用地用得怎么样了?含义是,倘若存量没用好,再批增量,不合理吧?一来二去,大家居然在一些实例中找到妥协点,如果地方加紧扩大农村土地整理,特别是建设用地的整理,把其中一部分没有好好利用的农村建设用地复垦为耕地,那上峰考虑增加本地城镇建设用地的指标,是不是可以两全其美?

这就是类似笔者于2007年在成都邛崃县仁和社区看到的故事。本系列(35)向读者交代过的,本来那是一个农地整理项目,就是将农地里的田埂、路、沟、渠重新整理一番,增加了的耕地面积,可充作城镇建设用地的“占补平衡”。不巧搞来搞去搞大了,报上去的可增耕地面积大,但实际整理出来的小。于是开启“村庄整理”,把多年占而不用的村庄建设用地整出来一部分,也复垦为耕地,以冲抵平衡指标。

不过在那篇专栏里,我还没来得及交代后话。村庄的整理成本很高,因为不只是平平田坎、沟渠之类,还要拆除老建筑,以及一些已“硬化”了的路面,比农地整理费劲多了。同时,国土专家和村里人也发现,通过整理村庄腾出来的土地,原本就是“建设用地”,如有一个政策可把这部分在农村减少了的建设用地,用于稀缺程度颇高、各地饥渴非常的城镇建设用途,岂不是雪中送炭,更受欢迎?

我相信,“增减挂钩”政策就是在这些实例的启发下诞生的。当然,用政策语言来表述,一定是“条条”官员和专家的功劳。但经验基础,或启发了政策构想的实例,却来自“块块”底部的实践。不一定是目标明确的“改革设计”,也可能是误打误撞,被某些局限逼入死角的绝地反弹,甚至可能是歪打正着。在下的理解,改革像很多事情一样,结果优于意图。

反正2004年在各种力量的凑合下,“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”出台了。读者或可以反过来问,为什么不是城镇建设用地的减少与农村建设用地的增加挂钩?那是挂不上的,因为城镇地价高,农村地价低。从经济逻辑看,只要两价之差大到罩得住为增减挂钩所支付的全部成本,这件事就干得成。这样看,政策总要顺经济规律,才或可有为。

当然,“增减挂钩”仅是一个政策方向。国家允许挂钩是一回事,具体如何挂,谁来充当挂钩之主体,以及究竟怎样挂,还有待完善。好在中国很大,一切经由试点和试验,先在经验上做得通,再在政策、法律上写得通,最后在道理上说得通,也算一套蛮成熟的打法。

我了解到的情况,该文件发出两年,到2006年4月,国土部确认了山东、天津、江苏、湖北、四川五省市为城乡建设用地增减挂钩的第一批试点。再过两年,2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》。此后,挂钩试点进一步扩大,全国共有24个省级地方试行此策。

更多地方的试验,也丰富了增减挂钩的内容。现在读者可以从网上查到,大体是以下“经典表述”:“城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩(简称挂钩)是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,城乡用地布局更合理的目标。也就是,将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩,若农村整理复垦建设用地增加了耕地,城镇可对应增加相应面积建设用地”。

我想告诉读者的,如果没有机会多看几个实例,上面这段文字怕也是天书般地难懂,更无从知晓当事人实施“挂钩”中的种种酸甜苦辣。机缘巧合,我和我的同事同学看过一批案例,很愿意把纪录下的点滴心得,从下周起与各位分享。

来源: 经济观察网

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本文责编:frank
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