袁刚:中央巡视组反腐的古今利弊忧思

选择字号:   本文共阅读 3896 次 更新时间:2013-09-23 13:21

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袁刚 (进入专栏)  

中共“十八大”后,中央明显地加大了反腐力度,其中一项重要措施,即是派出十个“中央巡视组”,到地方省市及部委现场办公,公开听取举报。为了对付越演越烈的党政官员特别是高官的贪腐渎职,早在1996年中央即部署“选派部级干部到地方和部门巡视”,十多年下来取得了很大成绩,一些大案如上海市委书记陈良宇案的线索,都是通过巡视发现。此次派出的巡视组乃历年来规模最大,覆盖面更宽,显示了中央新任最高领导层对反腐败的高度重视和举重拳出击的决心。

社会各界对“中央巡视组”高度期待,学界对巡视制度也予以高度评价,并希望将此制常规化。有人称此制为“重要制度创新”,“填补了我国监督制度的一个空白”。然而,中央政府派专员巡视反腐,乃古已有之,并非新制度,其中的利弊优劣、经验教训,对我们现今反腐制度建设,亦不无借鉴意义。

上古时代有所谓“巡狩”制度,最高统治者“天子”名义上说到地方上去打猎,实际上是亲自出马监督地方诸侯“不修职贡”。但更多则是派遣使者,代表自己到地方上“采听风俗”。《汉书•艺文志》记:“古有采诗之官,王者所以观风俗,知得失,有考正也”。《诗经•硕鼠》即是采风使者向周天子汇报地方贪官情状:“硕鼠硕鼠,无食我黍,三岁贯女,莫我肯顾”。后人注:“硕鼠,刺重敛也,刺其君重敛蚕食于民,不修其政,贪而畏人,若大鼠也”。西汉时,中央政府派专使巡行地方反腐形成制度。武帝元封五年(前106),为从严打击贪官豪强,乃分派十三部州刺史刺察地方,刺史品秩不高,却是代表皇帝“巡狩”,汉武帝专门制定了“六条诏书”,即监察章程,在天高皇帝远的地方,无论遇到多大的官,只要“露章”,即可按劾。“巡行六条”等于为刺史佩上了“上方宝剑”,使之具有无上威权,对于惩治“侵渔百姓,聚敛为奸”的大贪官,时效显著。以后历朝都有类似制度安排,如唐朝将全国分为十道监察区,由中央派遣巡按御史出巡,时人有云:“巡按御史出使,若不动山岳,震慴州县,诚为旷职耳”。明朝巡按“考察举劾尤专,大事奏裁,小事立断”,对反贪维稳作用巨大。

但遣使巡视反腐却是非常规的监察制度。常规制度汉唐有御史台,一直拥有相当独立的监察事权,明清改称都察院,则更加规范。常规监察之外临时加派特使,从重专责办案,往往出在吏治特别腐败之时,汉武帝外派刺史即如是也。此前汉惠帝曾派遣“丞相使”监察诸郡,为加强京畿地区的反腐,汉武帝还专设司隶校尉,比刺史权位更重。这些御史之外临时派遣的专使,一时虽都取得显著反腐成效,却也使政出多门,增加了行政成本。后临时性非常规的专使逐渐常规化,权力扩张,由监察官变成行政官,如东汉刺史改称州牧,自身却不受监督,终于引发动乱。明清巡按演变为巡抚、总督,也成为令中央头痛的“封疆大吏”。

现今中央巡视组由中纪委和中组部联合派出,直辖于政治局,主要稽查省部级干部违法乱纪问题,为期两个月,属临时性差遣。既属临时,则非常规,常规制度我国有中纪委和监察部,将巡视组常规化,显然是叠床架屋。临时加派巡视组只是有鉴于严峻的反腐形势,是常规制度的补充,原有监察机构的正常职能,实不可取代,古时监督官异化为行政官的弊端应尽力避免,否则,巡视组常驻就有可能异化为凌驾于行省之上的新总督、巡抚。要防止监察官拥有行政权力,对巡视组的职责时限要规范,对握有“上方宝剑”的巡按也要加强监督。

中央巡视组到地方现场办公,虽成效显著,但钦差权重通天,能拿办大官,副作用却也很大,民众由比会产生“清官情结”,期待钦差常驻,或越级上访,企盼能遇到“当代海瑞”,使常规法制陷于弛解,人治重于法治。在惩治腐败的重要关口派特使重拳出击,的确能收一时之效,但这只能治标不能治本,解决不了体制机制根本问题,是没有办法的办法。我国自古至今的反腐监察体制,包括遣使巡视等方式,都是自上而下的层层监督,虽独具特色,却是一个单向度封闭的体制,是体制内的官治官,上级治下级,而非民治官,体制外民众自下而上的监督不够彰显。反腐败的治本之策,就在于民治官,要发扬民主,放开社会监督。如何加强人民监督呢?最好的方式就是放开舆论监督,给人民更多说话的空间,监督的空间,政府施政公开透明,财务公开,官员财产公示。民众的眼睛是雪亮的,在资讯发达的当今社会,聚光灯下贪官硕鼠很难藏身!也就用不着层层加码监察官外又设监察官了。(作者系北京大学政府管理学院教授)(刊于《同舟共进》2013年第10期)

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