庞中英 王瑞平:全球治理:中国的战略应对

选择字号:   本文共阅读 1311 次 更新时间:2013-09-15 15:52

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庞中英 (进入专栏)   王瑞平  

提要:随着中国在全球治理中作用越来越突出,我们需要开展基于中国视角的全球治理研究,尤其是要制定中国的全球治理战略。该战略应在理论上阐述中国解决全球性问题的世界观,在实践上提出中国解决全球性问题的方案,并应具有综合性、着眼于长远、现实可行且能够为其他国际行为体所接受和分享。中国的全球治理理论、中国与国际规则制定、中国与现存国际制度改革、中国与地区问题治理、中国的国际领导等议题应是中国的全球治理战略回答的问题。

当前,国际社会对正在“崛起”的中国在全球治理中发挥更大作用持有较高的期待,“中国在全球治理中的作用”甚至成为一些国家学术和政策研究的突出议题。[1] 日益全球化的中国需要进一步参与全球治理,这不仅是维护中国自身发展和安全利益的需要,也是中国作为大国的责任所在。

中国学术界关于全球治理的研究大多仍限于引进西方学者相关论著,尚未做出真正具有本土意义的全球治理研究,进而对全球治理理论的发展做出贡献。对此,我们要对全球治理进行基于中国视角的认真研究,尤其需要制定中国的全球治理战略。作为新的外交战略中最为重要的一部分,中国的全球治理战略应着眼于长远、现实可行且能够为其它国际行为体所接受和分享,能够在理论上阐述中国对于解决全球性问题的世界观,在实践上提出中国解决全球性问题的方案。中国的全球治理战略是一个系统工程,涉及的议题很多,应包括如下关键内容。

理论优先

中国的全球治理战略应注重理论战略优先。目前,关于全球治理的基本原理主要建立在西方理论基础上,是西方中心主义的。中国不是现存全球治理理论或全球性问题解决方案的主要来源国和生产国,在参与全球治理过程中,首先需要加强对全球治理理论的研究,对现有的西方全球治理理论提出质疑,并贡献一些能在国际学术共同体中站得住脚的权威命题、概念和原理。

例如,全球治理理论诞生的主要背景之一,是美欧在20世纪70年代重新强调市场的重要性,降低政府对经济活动的干预,即以“私有化”、“自由化”、“放松管制”(这三点可概括为“去政府化”)为标志的“新自由主义”运动。在此背景下,欧美学者逐渐把“治理”与“政府”分开,甚至将其对立,同时大大提升私有部门以及各种“非政府组织”和“公民社会”在“治理”中的作用,以适应“新自由主义”的宏观政策环境。“没有政府(统治)的治理”这一全球治理命题因此诞生。[2] 作为国内和外交政策的“全球化”,“民族国家终结”打破了国家的主权壁垒,“世界经济”演变为“全球经济”。在这种情况下,全球治理意指是对全球性问题进行有限、必要的国际管理。但是,2008年西方金融危机爆发后,“新自由主义”的弊端在一些领域充分显露,“政府的作用”再次受到重视,并成为政策辩论的焦点。2009年,强调“大政府”的美国民主党上台。为了应对金融危机,奥巴马政府运用凯恩斯主义,通过政府对市场进行强力干预,尤其是采取“量化宽松”货币政策增加流动性并刺激就业增长。欧盟和日本纷纷效仿这一做法,“没有政府的治理”摇身一变成为“有政府的治理”。“没有政府的治理”和“政府的作用”都植根于20世纪30年代以来西方国家的发展经验。回顾历史,西方国家往往在危机时期强调政府作用,危机过后则再次强调自由化。

再如,关于全球治理变革依据之一的“权力转移”理论也植根于西方历史经验,并据此判断中国、印度的“崛起”与美国、德国、苏联、日本相同,忽略了中国、印度等国的“崛起”实质上是一种西方主导下的全球化现象,与历史上在大西洋和欧亚地区发生的“权力转移”完全不同。尽管中国一再重申这一差别,但西方国际问题研究的主流论调仍然认定世界正在发生从西方到非西方(中国、印度等)的“权力转移”。

形成中国等“非西方”的全球治理理论是完全可能的,关键在于找到正确的认识论和方法论。西方的“权力决定地位”规则未必对我们不利:当前,中国已成为世界第二大经济体,这一地位迟早会在国际金融机构(IFIs)中有所体现;同时,作为发展中国家,中国还能与其他非西方大国一道,争取实现真正的“全球治理民主化”。国际制度改革不能仅仅考虑“权力”和“争权”,而必须考虑人口等其他因素,以使国际机构更加符合民主的本意,更具全球包容性和代表性。中国曾经提倡的“国际关系民主化”与当前的“全球治理民主化”意义相近,但将“国际关系民主化”仅仅理解为落实各国主权平等的原则是不够的,须按照全球治理的原则重新定义“国际关系民主化”。根据民主的本意,“国际关系民主化”应指人口大国在全球治理中发挥更大、更决定性的作用。

规则制定

中国参与全球治理的首要条件是其能否在全球治理的规则制定中发挥应有的作用。

西方国家依靠规则等手段治理世界,在国际规则制定方面的经验值得借鉴。中国是一个新兴的发展中大国,制定国际规则的意志和能力不足,尚未成为真正意义上的国际规则制定者。制定规则的意志取决于中国的对外政策目标,而制定规则的能力则是国家在对外关系领域中“软实力”的主要组成部分。若只是接受别人制定的游戏规则,必然无法在全球治理中发挥积极主动的作用,并通过更加合理的规则去约束他国。

西方国家,尤其是欧洲国家,一直强调“基于规则”的多边主义世界秩序。一些人更是乐此不疲地谈论让中国加入更多的国际规则,以便对中国进行约束。当然,作为现存世界秩序的一部分,中国也需要“基于规则”的世界秩序,这符合中国的利益。而在与西方对话时,我们可以不断强调“中国按照规则办事”,不断树立中国的新形象,这能够缓解世界秩序大变动时期中国与西方的紧张关系。

对中国来说,关注的重点不应是笼统含糊的规则,而是“什么规则”、“为什么制定规则”和“如何制定规则”等问题,在与西方对话时,要通过这些问题找到西方利用规则约束中国的逻辑。

目前,以美欧债务危机、美欧关系重塑和“新兴大国”的崛起与联合这两个并存的进程为标志,世界可能正在迎来全新的国际规则制定期。这一判断的前提是:美欧在短期内难以走出危机,并将通过缔结欧美自由贸易协定等合作方式塑造新的国际规则;“新兴大国”的较快发展仍将持续相当长的时期,但其在联合塑造新的国际规则上动力不足(截止目前,“金砖国家”合作机制尚未具有塑造国际规则的意图)。在此过程中,为了更加全面地参与全球治理,中国必须准备在新的国际规则制定中发挥作用。

规则的形式是平等的,但实质并不平等。西方国家推动“基于规则”的全球治理,除了树立规则制定者自身也受到约束的形象,免除非规则制定者“刑不上大夫”的担心,还通过熟谙规则的制定与操作而尽可能多地为自身利益服务。欧盟在世贸组织(WTO)中利用的规则最多,而单纯加入规则的其他行为体则只能受到规则的约束,鲜有意识和能力对规则加以利用,更难体会到利用规则的益处。

全球治理是对全球化的经济活动、社会活动以及全球性问题进行管理的政治事务,这一新的“国际游戏”背后必然需要一定的规则。

国际制度改革与全球治理转型

从历史上看,全球治理经历了三大发展阶段:

第一阶段是1945年到1975年,即从联合国与布雷顿森林体系诞生到西方集体管理世界经济的七国集团(G7)成立。这一阶段尚不是严格意义的全球治理,而是国际治理,或可称其为“旧的全球治理”。第二阶段是20世纪70年代末中国“改革开放”到2008年美欧先后陷入金融危机。在此期间,全球化在中国实施开放、柏林墙倒塌、苏联解体、印度改革等事件中加速,同时世界历史上前所未有的金融危机、发展危机和生态危机爆发。旧的全球治理无法应对发生深刻复杂变化的全球局势,20世纪90年代开始,联合国改革特别是安理会改革被提上议事日程,亚洲金融危机爆发后,国际金融组织也启动了改革进程。从2008年开始到现在是第三阶段。在西方爆发金融危机的背景下,“全球性问题全球解决”日益成为国际共识,新建立的国际制度全球进程(如联合国主持下的气候变化谈判和针对解决金融危机的二十国集团(G20)越来越多。“金砖国家”建立的不断完善、多层次、宽领域的合作机制,已发展成为新兴市场国家在经济、金融和发展领域交流与对话的重要平台,成为维护世界和平稳定、带动全球经济增长、加强多边主义、促进国际关系民主化的重要力量。这一阶段的特点可以概括为:对旧有国际制度的改革、全球治理的转型以及尝试建立全新的全球治理方式。

1. 国际制度改革。我们可以把国际制度改革理解为一个中性的、最低限度的、不伤及本质的过程,但各国和各种势力对改革却有着各自的解读和立场。在国际制度中占据主导地位的西方国家是否真的有意愿对国际制度进行改革,本身就是一个问题。2008年金融危机爆发后,为了让“新兴经济体”协力解决困难,西方国家前所未有地主张并同意加快国际金融制度改革。通过G20进程,美国带头承诺增加新兴经济体在国际货币基金组织(IMF)中的决策权。“然而,三年过去了,美国国会仍未批准该协议。由于美国在IMF关键事务的决策上拥有否决权,华盛顿实际上正在妨碍全球经济治理的民主化进程。”[3] 欧洲人一直牢牢掌握IMF,不愿意看到该组织的民主化,甚至阻碍亚洲国家在IMF中发挥更大作用。[4]

2. 全球治理的转型。不同于改革,转型的雄心更大、目标更明确,旨在实现全球治理的进一步民主化,让西方国家让出一些权力并放弃一些利益,赋予非西方国家更大的权力。转型不仅涉及到权力的分配,还意味着更加民主化的全球治理以及新的国际制度结构。全球治理的转型举步维艰,从G7发展到包括中国内在的G20,西方国家对国际“领导权”的减少倍感失落,这也是在2008年到2010年“危机管理”阶段结束后,G20就逐步失去发展势头、难以达成真正的协议、开展真正的集体行动的原因。在危机阶段许下的由G20取代G8成为“国际经济合作的主要平台”(2009年匹兹堡峰会的联合声明)的承诺,如今几乎变成一纸空文。

3. 尝试建立全新的全球治理方式。这是更为激进的全球治理转型。在西方世界,因现存国际金融机构作用的有限和失败,从来就不乏“重建布雷顿森林体系”的声音。20世纪70年代以来,发展中国家一直呼吁建立“国际经济新秩序”,这在全球虽并未见实质性成效,在地区层次上却得以开花结果。欧盟框架下形成了局部性欧洲共同货币(欧元)以及欧洲中央银行。亚洲金融危机时,亚洲国家试图建立的“亚洲货币基金组织”(AFM)虽未诞生,却出现了一个准AMF——东亚货币合作(“清迈倡议”及其“多边化”)。目前,“金砖国家”合作虽还不能代表新的国际货币体系(卢布、人民币、卢比、雷亚尔和兰特尚无企图也不大可能组成一个新的替代性国际货币体系),但金砖各国建立了虽不挑战却足以媲美世界银行的金砖银行,还可能组建一个胜过“清迈倡议”的“金砖基金”。[5]

直到今天,上述这些精心设计的全新的全球治理方式尚未成功,如欧元自诞生以来也面临前所未有的危机,但这些寻求替代安排和新安排的治理尝试,无疑具有长远的意义和价值。这也令西方国家意识到现存国际制度在全球治理过程中的不足,给当前全球秩序的主导者以持续的压力,并给世界带来实现真正全球治理的希望。

对中国而言,积极参加国际制度改革旨在令制度更加有效,而不只是对旧秩序的维持。实现国际制度的转型,甚至是另起炉灶建立新制度,与改革现存国际制度一样重要,是中国不能放弃的选项。仅仅通过改革现存国际制度的方式“参与”全球治理对未来中国实质性地参与全球治理的规则制定意义不大。既然如此,中国必须转而考虑“另起炉灶”,但这绝对不意味着“拒绝参加”、“推倒”现存的国际制度,而是在参加现存国际制度改革的同时,提出更有创意和价值的新的全球治理理念和制度。

国内治理与全球治理的相互促进

国内治理与全球治理的关系是全球治理研究的中心课题。全球治理并非取代国家治理,[6] 二者相互作用,在积极的意义上国内治理可以促进全球治理。

当今世界形势的一大特点是主要国家陷入国内治理困境、困难甚至危机:欧美国家面临的是金融危机和社会问题:印度、巴西等新兴大国经济的高速增长一度掩盖了国内错综复杂的问题,但随着经济形势的转变,原本存在的国内治理问题更加突出。[7]中国也面临类似的问题。中国的经济、社会、人口、环境等情况复杂,20世纪80年代以来,经济的高速增长和全球化以及由此带来的深刻的社会变迁,给中国带来了前所未有的国内治理挑战,这在人类经济史和治理史上前所未有。

全球化的背景下,中国经济和社会发展给世界带来巨大影响:一方面带动了非洲、拉美等自然资源相对丰富地区的发展;另一方面,“中国模式”的发展也向世界输出了具有中国特征的全球性问题。因此,中国国内治理本身就具有全球治理的价值和意义,其在全球治理中的角色相当程度上取决于国内治理,中国可以把国内治理的成功做法和经验向世界“输出”,给国际组织与其他面临类似问题的国家提供借鉴与参考。

对“新兴大国”的战略

中国的“新兴大国”战略是新领导层在新形势下外交工作方面的重大战略考虑,其核心应是“金砖合作”。

“金砖五国”囊括了世界上最为重要的非西方国家力量,“金砖合作”成为新兴大国开展合作的主要平台。从长远考虑,为了金砖合作的持续发展,以至未来能够在全球治理中采取集体行动,必须将目前的合作提升为国际集团的合作。

南南合作是金砖合作成立的基本理由之一,其逻辑是“共同发展”或“发展合作”。根据南南合作和共同发展的精神,在开展诸如建立“金砖国家(联合)发展银行”和“金砖基金”这类合作时,要将其提高到战略高度看待和执行。这类合作不仅将成为金砖合作的最重要基础支柱,还将对美欧控制的全球经济治理(如国际货币基金组织和世界银行)构成良性挑战,迫使现存的国际金融组织(IFIs)加快改革,并加强新兴大国在其中的代表性和决策权。

西方国家对全球治理民主化的阻滞,尤其是在危机和衰落年代对新兴大国合作的排斥,是金砖合作成立的另一基本理由。金砖合作在西方爆发金融危机后诞生,这给西方国家带来巨大冲击。此后,西方国家内部开始调整关系,美、欧、日之间的经济关系得到加强。无论是美国主导的“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”(TPP),欧美重启的跨大西洋自贸谈判,还是欧盟与日本即将启动的自贸区谈判,都在相当程度上针对包括中国、巴西、印度等新兴大国。西方国家的布局谋篇已在进行中,对此新兴大国何不主动联合起来与加以应对呢?

不容忽视的是,金砖国家之间在许多全球治理议题上合作有限,甚至存在较大意见分歧。例如,在IMF和世界银行领导人更替之际,金砖国家之间严重缺少协调与合作,没有共同提出或支持来自非西方国家的竞选人,欧洲提出的IMF总裁和美国提出的世行行长候选人无悬念当选,继续把持两大国际金融组织。

对中国来说,俄罗斯在战略上的筹谋与考虑值得借鉴。冷战刚结束时,俄罗斯即加入七国集团。同时,俄罗斯也是二十国集团和金砖合作机制的成员,这反映了当代俄罗斯外交战略的特征。中国自不必照搬俄罗斯外交的机会主义,却可对其外交的战略现实主义加以借鉴。

未来5到10年,如果中国能够推动金砖合作机制发展,使之成为能与八国集团媲美的国际集团,则将在复杂的世界局势中获得重要力量支撑,极大地增强中国与西方国家及其主导的国际组织进行谈判协商的能力。

地区治理

地区治理可以理解为限于地区范围的全球治理。对于全球治理者来说,在全球治理难以取得进展的情况下,地区治理是退而求其次、通向全球治理的途径之一。

从地区的角度看,支持地区治理的是“地区主义”(regionalism),即地理上相近或相邻的国家为了特定的共同目标而推动相互整合的理论和实践,强调地区内国家在共同观念的基础上形成一系列规制,通过共同行动实现一体化。严格来说,地区主义主要在政治方面,其所代表的政治理想和政治逻辑不容忽视,即使遭遇严峻的危机,如目前欧盟面临的债务、经济与社会问题困境,也难以撼动其存在的理由和根基。也就是说,地区治理具有长久的生命力,忽视这一特点可能犯下战略性错误。

目前的地区合作分为两类,以是否具有地区治理目标、意义和效果区分。欧盟、非盟、东盟、南方共同市场等绝大多数地区合作具有地区治理的目标、意义和效果。但是,其他一些地区合作限于在特定议题、领域的务实合作,且以牟利为主,此类地区合作在解决问题的同时也带来新的问题。不同于拥有“共同外交政策”的欧盟和经常发表共同声明、立场的非盟,东亚合作不仅未能使该地区国家在国际事务中团结协调,用一个声音说话,寻求地区问题的地区解决,反而将寻求域外势力介入作为解决地区问题的方法,与地区治理和全球治理的要义背道而驰。

中国全球治理战略的基础战略之一应是地区治理战略。地区治理符合中国的根本利益,中国需要推动亚洲地区形成具有地区治理意义、目标和效果的地区合作,如上海合作组织和东亚合作皆具备此潜力。同时,中国要准备和其他地区治理集团及其所代表的制度打交道,从地区治理的角度调整中国与欧盟、非盟、拉美地区的合作关系。

全球治理领导权问题

领导权的有无决定一个国家在全球治理中居于主动还是被动地位,中国目前尚不拥有与自身综合国力相匹配的国际领导权。

20世纪90年代初,邓小平提出“冷静观察、稳住阵脚、沉着应付、韬光养晦、善于守拙、决不当头”的战略方针,[8] 该方针指导中国外交成功度过苏东剧变、中国因国内政治风波遭到的西方全面制裁,但也给中国在此后的外交实践中回避领导权问题带来一定影响。

国际领导权是国家实力的象征,是一国被称为大国的主要原因。一个缺少国际领导权的国家谈不上是真正意义的大国。国际领导权不是西方强国的专利,它不同于霸权,新西兰、新加坡和一些北欧“小国”与“中等强国”(middle powers)一直在积累和善用其国际领导权。在联合国气候变化谈判中,日本、印度尼西亚、丹麦、南非、墨西哥等承办《联合国气候变化框架公约》缔约方会议(峰会)的国家,都是具有国际领导权的国家。在二十国集团和“金砖合作”这两个对中国最为重要的全球治理论坛中,其轮值主席地位本身代表着国际领导权。中国将在2015年担任二十国集团轮值主席,应把这次机会当作发挥国际领导权的时机,从国际领导的角度看待、组织此次峰会。

欧美国家曾在许多全球治理议题上发挥领导作用,如二战后美国带头建立布雷顿森林体系和联合国体系,欧盟在建立世界贸易组织和发起多哈回合谈判中发挥领导作用。目前,随着西方国家总体影响力的相对下降,加之其在金融危机和经济衰退时期面临的诸多国内问题,欧美国家在全球治理问题上领导意愿下降,各种全球治理进程因缺少国际领导而难以取得进展。这为中国在全球治理中进一步发挥积极作用提供了历史机遇。

如何用发展的主题统率中国的全球治理

中国参与全球治理,与其他国家最大的不同在于其发展中国家身份和状况。自20世纪70年代末以来,发展一直是中国面临的主要问题。目前,中国正在努力实现发展的转型——向“科学发展”转变,许多亚非拉国家也把发展作为中心任务。但值得注意的是,发展在解决问题的同时也会带来新的问题。也就是说,发展带来正反两方面的外部性(externality),一方面使他者和公共领域受益,另一方面则给他者和公共领域带来损失。中国在发展过程中总结的成功经验与失败教训,对包括其他发展中国家在内的整个国际社会都有借鉴价值。

在发展领域,全球治理面临两个急迫的问题:一是世界贸易组织多哈回合谈判,其唯一出路在于回归发展主题,更为合理的全球多边贸易体系必须是以发展为中心,中国可以做出更多的建设性努力。二是发展合作,联合国主导的“千年发展目标”(MDGs)将于2015年底到期,目前各方正在讨论是否用一个新的框架——“后2015年发展协议”(post-2015 development agreement)加以取代,在“后2015年发展协议”的形成过程中,中国应该积极作为、发挥领导作用。在发展合作领域,中国的影响不应仅仅体现在以“新兴大国”的身份承诺提供更多的发展援助,还应体现在对未来全球发展合作原则的影响方面。例如,中国可提出“发展援助并非行善(donation)而是承担应尽责任”的观点,即发达国家和新兴发展中国家可以拿出部分发展的成果解决发展的负面外部性;中国可以积极主张把消除普遍贫困作为基本人权之一。[9] 上述主张和实践有利于世界均衡发展、最终消除贫困,能够赢得大多数发展中国家的支持,从而在真正意义上增加中国在全球发展合作中的发言权。

此外,对于全球治理中发展问题的理解不能狭隘,发展问题不仅仅是贫困问题。土地跨国并购、影响普遍健康和生态系统的国际生产等应被全面纳入全球治理范围。作为“世界工厂”的中国饱受全球性问题之苦,发展所带来的资源枯竭、环境污染等问题,给未来中国的经济发展与社会稳定带来隐患。为此,中国更应积极做出倡议和努力,号召推动和实现“全球发展治理”。

结语

从国际货币基金组织改革到联合国气候谈判,从消除暴力冲突到发展合作,从地区治理到全球治理,国际社会对全球治理的需求巨大而多样。作为当代国际体系的后来者,全球化的中国对待全球治理的态度、政策和实践,在一定程度上影响甚至决定着全球治理的未来。这反映了自第二次世界大战结束以来世界秩序经历的巨大变化,发展和崛起的中国应在全球治理中发挥更大的作用,为基于规则的世界体系贡献更多源于“天下大同”、“天下为公”等中国传统哲学的理念与实践。

注释:

[1] 这方面的论文及报告很多,如:Dirk Messner and John Humphrey, “China and India in Global Governance Arena,” in Rüdiger Schmitt-Beck, Tobias Debiel, Karl R. Korte, Governance and Legitimacy in a Globalized World, Nomos, 2008; Charles Grant, “Russia, China and Global Governance,” Centre for European Reform, 2012; Hongying Wang and Erik French, “China’s Participation in Global Governance from a Comparative Perspective,” Asia Policy, No.15, January 2013, pp.89-114。

[2] James N. Rosenau, Ernst-Otto Czempiel, Johann Wolfgang, eds, Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge University Press, 1992.

[3] “美国不应拖延IMF改革”,金融时报中文网,2013年3月12日。

[4] Barry Desker, “Can Europe Prevent Asia’s Rise,” RSIS COMMENTARIES, No. 197/2012, October 22, 2012

[5] 冯维江:“金砖五国拟建共同基金挑战IMF”,《社会观察》,2012年第12期,第60-61页。

[6] [美]约瑟夫·奈等主编:《全球化世界的治理》,王勇 等译,世界知识出版社,2003年,第13页。

[7] Bob Davis, “BRICS Fade as Engine of Growth,” The Wall Street Journal, January 2, 2013, Page A13.

[8] 参见《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年10月,第302、321页。

[9] 张维为:“消除贫困应该成为普世价值”,观察者网,2013年2月3日。

来源:国际问题研究

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