宝成关 胡锐军:基层权力“家族化”危机及其现实根源

选择字号:   本文共阅读 2095 次 更新时间:2013-08-08 19:46

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宝成关   胡锐军  

近年来,随着社会转型“曲度”的加大和舆论监督力度的增强,基层政权中权力私人化或“家族化”现象正爆发性、多发性地出现在公众面前,从湖南湘潭的“火箭提拔”到山西的“房媳”事件再到广东揭阳的“替父接任”,等等,都是名副其实的“官员家族化”现象,更为严重的是,诸如此类的事情已不再是仅限于某个区域的个案而是出现了层层寄生的格局和多发局面,“世袭”的方式也从一般的父子、母女间的单线“传承”转变为“一人得道,鸡犬升天”态势,如山西“房媳”事件中,其家族成员就至少有15人在运城市担任官员。这些事实展现了“官场生态”畸形化的危险倾向和基层政治生态的毒瘤性突变,既刺激着公众脆弱的神经,又侵蚀着人民的利益和民主政治建设来之不易的成果,如果这种现象蔓延开来,中国势必会形成一种权力家族化和地方权力黑社会化的状况。从根源上看,这种现象的产生,既与传统政治文化的负面影响息息相关又与我们国家既有的体制性障碍密不可分,厘清这些因素对于给出相关的消解策略具有重要意义。

传统政治文化的影响

中国传统政治文化的重要特征是以家国同构、血缘认同为基础的伦理政治,这种文化特性对维系中国社会历史发展的稳定、和谐、一统等起到了积极作用,同时,也带来诸多的负面效应,新中国成立后虽几经革弊,却依然留存,是导致时下“家族政治”现象抬头的一个重要原因。

家族主义导致的圈子效应。在封建社会,由于自给自足的小农经济主导,中国形成了以“家国同构”为特征的社会结构和关系模式,其显著特征是以家庭作为国家的基本单元,不论政治、经济、文化、宗教、社会等功能都可以利用家族来担负,家构成了中国传统政治结构的模本和社会政治发展的基点,并伴随着封建社会的更替在中国沿袭了几千年,而其产生的负面影响,尤以圈子效应最为凸显。

一是家族圈。家的亲缘性自然特征,使得其对于血缘之外的“圈外人”存在着天然的排他性和偏见性,虽然家庭是组织人类的一种有效方式,但它又天然地具有排他特性,并不可避免地会产生狭隘的偏见,所谓“物以类聚,人以群分”,家族就更是认亲疏内外。

二是准家族圈、哥们圈、利益联盟等。按照费孝通先生的观点,中国传统社会的基本结构和政治生活过程称为差序结构,其政治活动是由己开始在差序圈子中不断往外推的过程,是像水的波纹一般,一圈圈推出去,愈推愈远,也愈推愈薄。沿着这样的差序格局,与之相连的利益相关者,就会逐个形成一定的圈子,只要有一点点的相关性都可以按照家族的关系来结盟。圈子效应最大的特点就在于按照亲疏辈分、圈内圈外的关系格局来把控和运转权力,“德必称位,位必称禄,禄必称用,由士以上则必礼乐节之,众庶百姓则必以法数制之。”(《荀子·国富》)对于圈内人多加照料,如是家人、亲信则提的快、拔的高或身居要职,而处于圈外或远离这个圈子的人则很难有所作为,纵使提拔也是处于“虚位”或最苦最累的“一线”,不仅如此,在政治问责和法律惩处上还对圈子内成员多加庇护,对圈外的人则多加“推手”甚至“栽赃陷害”,形成官官相护、亲亲相保的联盟,这也就不难理解,为何我国基层政权治理中“异地为官”制度虽实行了多年,但“强龙斗不过地头蛇”或“被拉下水”的现象却依然频频发生。所以说,“家族是中国传统文化的堡垒。中国文化之所以这样富于韧性和绵延力,原因之一,就是由于有这么多攻不尽的文化堡垒。”①

血缘认同导致的利益均沾效应。血缘是身份社会的基础。尊重血缘亲情,自古以来就是中国人的传统,也是“家国同构”政治模式的一个重要特质。从发生学的角度来看,血缘具有不可选择性、不可逆性和沿袭性的特定性质,不可选择性要求的是“亲亲”,以家人为先;不可逆性要求的是“尊尊”,以长辈为大;而沿袭性要求的则是“同源”,以族谱为根。血缘认同的这种特性为封建社会的君主专制及其一统天下提供了重要的政治心理条件和合法性支撑,同时也对政治生活形成了诸多阻滞,最为典型的是利益均沾效应的形成。

一是人与人的权利和义务根据亲属关系来决定。处在权力场域中的人很容易因为血缘的亲疏有无而被固定在某个位置上,自由流动或升迁难以实现,纵使有法律的牵制和干预,拥有家族或血缘利益优势的人也会想方设法采取各种迂回策略“寻租”或“牟利”,即用血缘的坐标来划分空间的方向和位置,尊卑贵贱、亲疏密间皆定格妥当。尤为特别的是,血缘所决定的社会地位不容个人选择,在很大程度上,有什么样的父母、出身和门第,就决定了你未来的生存发展状况,并且是天然合理的,所以有权势的人会利用这个无法竞争,又不易藏没、歪曲的事实来做分配各人职业、身份、财产的标准,这就是我们常言的“拼爹”或“联姻”。

二是形成“老子当官儿当官”的“隐性腐败”。因为有血缘的特殊关系,处于血缘网织中的人可以在权力场域或格局中轻而易举地获得一席之地,质而言之,“血缘社会就是想用生物上的新陈代谢作用、生育,去维持社会结构的稳定。父死子继:农人之子恒为农,商人之子恒为商—那是职业的血缘继替;贵人之子依旧贵—那是身份的血缘继替;富人之子依旧富—那是财富的血缘继替。”②

三是形成“一人得道,鸡犬升天”的规模效应。权力“血缘化”的惯势一旦形成,不光是家庭内部,所有与之有粘连或私人化的东西都有可能沾上腐败的光,正如冯友兰先生说的:“家族制度过去是中国的社会制度。传统的五种社会关系:君臣、父子、兄弟、夫妇、朋友,其中有三种是家族关系。其余两种,虽然不是家族关系,也可以按照家族来理解。君臣关系可以按照父子关系来理解,朋友关系可以按兄弟关系来理解。”③因此,在权力的家族化过程中常常伴随的是诸如权力“秘书化”、“二奶化”、“情妇化”、“司机化”等现象,这也正是一位贪官落马,其妻儿老小、七大姑八大姨、秘书、司机、二奶等都难以摆脱干系的原因所在。

伦理政治导致的人治主义效应。中国传统政治文化实行德治和礼治的治理模式,仁为价值理性,礼为工具理性,毋庸置疑,二者在中国封建社会几千年的发展治变中起到了重要的作用,同时也导致了政治的伦常化和政治统治过程中人治主义的泛滥和盛行,并遗留至今。众所周知,对国家的治理应该是德、法并举的过程,对于任何一方的偏废都将使政治发展偏离正常的轨道。由于传统政治文化过于倚重道德理性的政治优先性,所以在社会治理上,总是希冀于由贵人、贤人和智者来统治,而对为政者个人德行的过分倚重,却最容易导致人治主义,所谓“文武之政,布在方策。其人存,则其政举;其人亡,则其政息”(《中庸》),讲的就是这种道理。质而言之,人治主义的根本就是所有的政治问题都系于君主和大小官吏的德性修养、个人意志及其忠奸智愚之上。在这种规律之下,必然体现以人情治国为弊端的人治主义效应:

一是官员法律意识淡薄,以人情干预或替代法律。由于重人治,而人治的毛病,往往变成我就是法律,生杀予夺完全由我,最后就变成没有制度,以人情干预或替代法律的事也就变成了一种常态,所谓“凡有狱讼,必先论其尊卑上下、长幼亲疏之分,而后听其曲直之辞。”(《朱文公文集·卷四十》)

二是民主意识淡薄,以人情干预或处理政务。人治的另一重要特点就是讲究“关系主义”,任人唯亲,即根据关系的好坏、亲疏程度及对方是否有背景、资源来决定事情的办理方式,最终形成一张张私人联系所构成的网络。

现实的体制性障碍

近年来,我国一直正处于社会改革发展的转型期,遭遇和面临着各种各样的挑战和问题,加之一些历史遗留问题的影响,也给基层权力家族化现象的滋生提供了温床。

接班观念的异化。20世纪50年代末至80年中期,为关心职工生活,缓解劳动就业压力,推动企业和社会的改革发展,我国逐步确立了子女顶接班制度,即父母退休、退职后,由其子女办理手续,顶替空下来的名额,进入父母原工作单位上班,是我国劳动制度的一项基本内容。这种方式是中华人民共和国历史上,尤其是20世纪七八十年代全民所有制和集体所有制单位招工的一种重要方式,也是很多职工子女和知识青年返城就业的重要出路,是当时几乎人人耳熟能详的社会现象,对我国的经济社会发展作出了应有的贡献。到80年代中期,随着劳动就业体制改革的深化和公平、竞争、择优就业观念的深入人心,加之顶替的消极作用日益增加,这种就业制度越来越不适应经济社会的发展,至1986年10月1日,国务院关于暂时停止办理子女顶替补员工作的一系列要求开始执行,这项实行了20多年,被俗称“接班”的就业制度正式退出历史舞台。其弊端主要有三点:一是不少地区自行扩大顶替的范围。二是出现了大量徇私舞弊、弄虚作假、违纪违规的情况。三是对教育、价值观念和社会风气产生了一定的消极影响,部分年轻人接受教育的积极性不高,进取心不强,等靠要观念浓厚。

时下,接班制度虽然已经终止多年,但是接班的思维定势及其弊病带来的后遗症依然未完全清除,并在一些领导干部的心中以一种更加异化的形式出现,从目前基层频频出现的“权力家族化”现象,我们也能看到其影子:一是将“接班”作合法化的解释,即通过制度的漏洞,让自己的亲人获得权力,并策划出合理的解释,如“萝卜招聘”、“定向选拨”等。二是官员之间进行私下权力交易,即通过相互培养和提拔各自亲人的方式,实现权力的合理“接任”,这是时下出现的新型“隐性腐败”。三是将接班与“世袭”相结合,即从儿时阶段开始就有意识地培养,并为之进行造势、营造关系圈子。四是将接班的范围进一步扩大化,任人唯亲,不光是儿子、女儿,只要有亲缘关系的人也纳入其中之列。

民主建设的滞后。民主是社会主义的本质要求,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化,中国特色的社会主义政治发展道路是“党的领导、人民当家作主和依法治国”三者的有机统一,核心是人民当家作主。十六大强调党内民主是党的生命,十七大强调人民民主是社会主义的生命,十八大报告特别强调必须坚持人民的主体地位。时下,我们提出的中国梦,也是政治文明的梦。毫无疑问,民主对保障人民群众的主人翁地位,提高政治运行的行政效率,维护国家的长治久安及社会和谐具有重要的作用。新中国成立后,我们确立了中国特色社会主义民主这一新型的民主模式,在民主政治体制改革和建设方面取得了巨大成就,但与经济建设发展进程和人民的期盼相比,仍存在滞后和不完善的地方,带来了诸多问题,而目前基层政权出现的权力家族化现象,就是其中之一。

一是协商民主有余,选举民主不足。新中国成立后,我们确立了人民代表大会制度,并将民主集中制作为组织活动原则,在权力的分配、授予等方面也相应采取了任命与选举相结合的方式。由于历史传统和实情不同,我们国家的民主在很大程度上其实是协商性的,即对官员的任用,通常是小范围讨论或谈话后,以党组或党委任命的形式出现,而通过选举选拔任用的范围和比例较小,即使有,也常常是仅限于副职而正职却通过任命产生,直选更是只停留在代表选举的层面。显然,这种选举民主与协商民主不平衡的局面,给基层权力的私有化、家族化提供了巨大寻租或腐败的空间,通过任命的方式,很多亲信都能堂而皇之地获得权力。而从民主的理想状态看,既然是民主,就离不开选举,二者需要结合起来。

二是高层民主丰实,基层民主不足。中国存在着从中央到县乡的各级政权,每一层级都有相应的民主形式,从这个角度看,中国的民主有基层民主与高层民主之分。随着中国政治体制改革的深入和政治文明的发展,我国高层民主的形式日益丰富多样,从党内民主到人民民主,中央高层在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面都做出了表率。民主选举方面,近年来,从每一年一次的两会到五年一次的党代会,代表和官员选举的差额率在逐年加大。据统计,十八大代表选举的差额率高于15%,超过了十七大的10%,而中央委员选举的差额率也高于9%,超过了十七大的8.34%;而民主决策、民主管理的形式则日益多样和透明;民主监督方面,新一届中央领导集体提出的八项规定更是深受社会的好评;正是因为这些善政,中央政府赢得了人民的高度信任。相反,在我们基层政权中,民主的效率和效果却大打折扣,从网络和社会的反映度来看,民众对基层官员的不信任度日益偏低有的甚至降低到了冰点,基层官员的腐败也呈高发态势。一方面,受传统政治文化中“郡县制”思维模式的影响,部分地方官仍抱有天高皇帝远的观念,以“小王国”首领的姿态掌控并随意运用手中的权力;另一方面,由于基层民主实践的不深入或不彻底,权力特权化、私有化的现象也随之不断出现,有的甚至违背歪曲中央政策;在这样的情况下出现基层权力家族化现象不足为奇,而如果这种现象日益弥散,将对我国的社会政治稳定产生极大的威胁,“基层不牢,地动山摇”指就是这种问题。从实践看,在政治生活中,理想的状态是公民对各级政府都信任,唯有实现基层民主与高层民主的上下联动和一致,才能降低人民权利遭受挤占、损害甚至剥削的程度。

三是民主愿景怡人,法律突破不足。民主和法治相辅相成、不可分割,民主是法治的基础,法治是民主的保障,无论哪个国家、哪个阶段、哪种民主政治模式都离不开法治。新中国成立后,我们坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,为中国特色社会主义民主描绘了美好图景,催人奋进,但作为民主保障的法律建设却略显滞后和动力不足。新中国成立60多年来,特别是改革开放30年来,我们党坚持以人为本,弘扬法治精神,树立富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善等理念,建立和完善了中国特色社会主义法律体系,在建设中国特色社会主义的伟大实践中,中国的法治建设取得了巨大成就。可以说,我们已经具有了多样而充实的法律法规,但在某些关键领域的突破还不够,尤其是涉及到利益集团的法律修订推进缓慢,如加大死刑力度,提高腐败的成本等,这就给权力的私有化或家族化留下了很多漏洞、回旋余地甚至盲点。

制约体系的欠缺。毋庸置疑,基层权力的家族化与我们国家权力制约体系的不完善是分不开的。

首先,人大制约方面。全国人民代表大会和地方人民代表大会,是国家和地方的最高权力机关,也是最高监督制约机关,其薄弱环节主要体现在两个方面:一是制约手段不足。人大现有制约手段主要限于视察、处理申诉、审议报告、一般性执法检查及督促对违宪、违法行为做出处理等,对公共权力的运行过程并不能形成完整和经常性的有效影响。二是制约权限不足。由于我们国家实行的是党领导和决策制,坚持党管干部的原则,这就使得同级人大还不能取得与同级党委的平行地位,也就使得其尚不能充分行使选举权和罢免权,人大的权力被“橡皮图章化”,从已经揭露的权力家族化现象也可以看出,大部分都来自媒体的曝光和民众的举报,而来自人大及其常委会的主动督责甚少,其制约力度可想而知。

其次,社会制约方面。社会制约是一种来自人民群众的自下而上的制约,包括信访、参政党制约、舆论监督、网络监督等等,对于维护公共权力的正当性具有重要的作用,但由于对制约对象不具有强制性的法律条件,所以在制约上还存在着一定的困境和缺陷:一是举报人保护制度也还未完全建立起来,举报者常常面临打击报复的风险,严重挫伤了人民群众举报的积极性。二是各民主党派对共产党的监督更多地还限于“政治协商,民主监督,参政议政”等政策层面,实际监督效果和效率并不明显。三是舆论制约还不自由充分。由于我国现行的意识形态管理体制规定舆论工具归属于各级党委和政府部门,媒体除对公民个人身份的批评、呼吁具有自主权之外,较为重大的批评、揭露都必须经过主管部门审批,制约的先导性、及时性和主动性不够,加之我国还没有一部完整的《新闻法》,许多问题仍处于无法可依的状态,舆论监督常常处于心有余而力不足的尴尬局面。四是网络监督有序化不足。与传统媒介相比,网络监督显示了巨大的能量和优势,很多贪腐事件都是由于网络的曝光而大白于天下,最近,权力家族化问题的频频曝光就得益于网络的力量,但网络的虚拟性,也给网络监督的有序化、透明化带来了挑战,加之我国互联网法律的不完备,网络监督存在着诸多需要规范的地方。

再次,法律制约方面。如上所述,新中国成立以来,我国的法制建设取得了辉煌成就,法律体系已初具规模,但有法不依、有令不行的现象依然严重,而这恰恰是权力家族化现象滋生的一个重要根源:一是司法机关缺乏应有的独立性。虽然我国法律明确规定:“人民法院独立进行审判,只服从法律”,“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”。但在实际司法实践中,由于“两院”在组织人事上及至机构设置上直接受制于同级或上一级党委,司法的独立性并不充分,突出表现在案件的受理要受到同级党委、政法委的“统筹”、“协调”或“通盘考虑”,重大的、有争议的案件更是由其先行商定或施加影响。二是执法受到干扰,执法效果大打折扣。受传统人治思想的影响,某些领导干部甚至执法者对法律置若罔闻,一方面,个别领导的讲话、批示有时比法律更具权威性,条子、批示干扰办案的现象依然存在;另一方面,部分执法者有法不依、执法不严、违法不究甚至知法犯法等问题还不同程度地存在。

最后,党内制约方面。党内制约是我们党体系内的自身制约,主要包括党委会内部制约、纪检机关制约、上下级制约以及党员之间的制约等,近年来,虽然党内民主建设取得了可喜成绩,但从实践过程看,仍然暴露出一定的问题:一是对“一把手”制约不够。部分“一把手”特权意识浓烈,不愿接受组织和群众监督,甚至凌驾于组织之上,不仅如此,一些领导甚至充当起了腐败分子的保护伞。二是上级对下级的制约不力。这种制约一直存在随机性、疏漏性和片面性等缺陷。三是纪检机关缺乏应有的权威性和独立性。由于同级党委对纪委的人事任免、人员编制、活动经费等实行全面领导,纪委实际上的制约效果如何可想而知。不仅如此,有的纪委甚至沦为保护贪腐官员的工具。四是党内执法不严。主要表现在以党纪处分代替刑罚、对违纪者进行袒护和包庇等。

总之,冰冻三尺非一日之寒,基层权力“家族化”现象的出现是多重因素长期累积的结果,面对上述这些根源,我们要进行科学理性的审视,给出相应的消解策略,于传统根源要突出政治文化的创新和公民文化的培育,于现实根源则要进行深化政治体制改革,同时又要做好打长久战的准备。

【注释】

①殷海光:《中国文化的展望》,上海三联书店,2002年,第98页。

②费孝通:《乡土中国》,北京:生活·读书·新知三联出版社,1985年,第71页。

③冯友兰:《中国哲学简史》,北京大学出版社,1996年,第19页。

来源: 人民论坛(总第410期)

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