郑永年:城市的政治化与城市体制改革

选择字号:   本文共阅读 1663 次 更新时间:2013-05-12 11:37:09

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郑永年 (进入专栏)  

  

  城市化面临的挑战

  

  近年来,城市化已经成为中国政府的最高议事日程之一。无论是通过建设消费主导的经济转型而实现可持续的经济发展,还是通过解决城乡二元结构而达到社会的稳定,都离不开城市化。不过,从目前的讨论看,大多聚焦于城市化对GDP增长的贡献,而少谈城市体制改革问题。城市化对经济增长的贡献当然不容怀疑,但如果仅仅强调城市化,而不谈城市体制改革问题,城市化就会带来无穷的问题。

  1980年代,随着改革开放政策的实施,城市化开始,但问题并不突出。当时提倡“小城镇”建设比较适合当时的环境,尤其是为了适应乡镇企业发展的需要。直到邓小平1992年南方谈话之后,高速的经济发展尤其是加工业的发展吸收了大量的农村劳动力,中国的城市化有了快速的发展。最近10多年来,城市化一直处于提速状态。从前,我们抱怨中国城市化过慢,现在则相反。很多人开始抱怨城市太大,城市生活太紧张。可以相信,在今后相当长的一段历史时间内,随着城市化成为中国经济增长的一个重要资源,随着城乡统筹等新政策的实施,城市化的速度只会加快,而不会放慢。

  城市化不可避免,但城市化的模式非常重要。从世界历史看,在很多国家,城市化不仅促进了社会经济的发展,大大提升了城市生活的品质,增加了幸福指数,而且也有效提升了一个国家的文明程度。但也有很多国家,尤其是发展中社会,高速的城市化不仅不能提升城市文明的品质,反而导致了越来越多的问题。今天,很多地方都在通过以行政手段消灭农村的办法来加快城市化,这已经导致了城市的农村化和与之相关的一系列的社会问题。单纯追求城市化和单纯追求农村建设,都会适得其反。

  的确,中国城市化在高速进行,但是很多官员和学者对城市化的概念并不清楚,对“城乡统筹”的概念也不清楚。什么叫城市化呢?到现在为止,大概把城市“做大”是很多人的共识。除此之外,还有什么呢?而在“城乡统筹”方面,问题更多。在一些地方,对地方官员来说,城市化仅仅意味着土地的城市化,而不是人的城市化。地方官员所关心的只是通过各种途径把农村的土地转变成为城市用地,而对如何把农村人口有效整合进城市并不感兴趣。

  从理论上说,城市应当让生活更美好,更方便。但现实并非是这样。高楼大厦有了,立体桥梁有了,在西方大城市所能见到的东西,我们都有了。但是,方方面面硬件的发展并没有带来软件方面的进步。高速城市化所带来的建设成就在很多方面只是表面上的光彩。因为没有城市化的明确目标和意识,硬件方面的建设往往是误入歧途。例如,到处盖房,但忘记了“水”的权利。大雨一来,水就没有地方去了,又如,为了经济指标就大力发展私人交通工具,但供汽车使用的公路不见增长,使得城市犹如一个个大停车场。城市空间越来越难以消化私人交通工具所排放出来的废气,造成大面积的雾霾污染。所有这些都和我们日常的生活息息相关,造就了我们的不幸福,甚至对城市生活的怨恨。

  城市化的目标是什么?仅仅是城乡整合?仅仅是GDP和其他经济目标?还是城市人的生活?如何在城市化过程中实现经济增长和提高生活质量统一起来?如何在这一过程中为社会管理打下一个坚实的制度基础?如何在提高城市物质生活水平的同时也改善城市的文化?简言之,如何在推进城市化的过程中,通过城市体制改革来达到我们所设定的目标?

  

  以人为本与全球化

  

  从历史经验和城市化现实来看,我们必须至少考量两个相关的因素,即以人为本和全球化。

  从国际经验来看,凡是城市化的目标都是以人为本。在中国传统的概念中,城市实际上是军事要地,核心是国防,是政治,而不是人。中国的城市的关键词是“城”,城市也被称为“城池”。近现代大多西方城市起源于商贸要地,关键词是“市”,主要是为了解决人的居住问题。18世纪的工业化带来了城市化,也带来了城乡整合的问题。这并不是说,西方的城市化就没有问题,但城市化以人为本这一目标是明确的。西方很多城市的基础设施使用了数百年都没有问题,主要是在设计时考量到了人的需要问题。城市建筑是为了人的需要而建筑,而不是为了建筑本身。在中国,这一点到现在为止,并不明确。尽管从政策口号上,我们的目标已经是以人为本,但实际层面可能不是,还是围绕GDP等经济数据。

  新型城市化至少可以在两个方面加以讨论,一是城市的升级,二是探索新型城市化。对城市化已经到达一定程度的城市来说,城市化的目标是城市如何升级的问题,就是如何在现有的基础上再发展的问题。而对正在进行城市化或者刚刚开始城市化的地方来说,就是如何避免早先城市化所产生的弊端,探索另一种城市化道路的问题。尽管中国的新型城市还会不断出现,但对今天的大多数城市来说,城市升级的任务显得尤其重要和迫切。

  我们这里把讨论重点放在通过城市体制改革来推进城市升级的问题,主要是要突出城市化和城市升级过程中的软件问题,包括城市规划、设计和管理等方面。但是,不强调硬件建设并不等于这方面没有问题。有人说,在硬件方面,中国城市建设已经超过了其他国家,甚至是西方国家。官员们到欧洲考察就觉得欧洲的城市建设已经落后了。但这并不符合事实。为什么欧洲那么多城市没有经常发生水害?欧洲城市的地下设施已经用了上百年,甚至几个世纪了,都还好好的。我们的地下通道、地面道路、地上桥梁为什么没有几年就出大问题?

  现存城市管理体制侧重于“上级管理下级”,就是“上级官员管理下级官员”,而不强调如何管理城市人。管理官员的官员太多,而管理城市人的官员太少。前者造成官僚体制内部的巨大摩擦,后者造成官僚体制和城市居民的对立。

  第二个要考量的因素是全球化。在世界范围内,全球化从来就是城市化的一个主要动力来源。在西方,城市往往发生在一个地区间或者不同国家间、文明间的商贸要地。今天,城市化和城市升级更是离不开全球化这个大背景。在全球化时代,国家之间的竞争越来越激烈。我们现在所面临的这一波全球化始于1980年代。全球化表明包括人、财、物在内的各种生产要素在全球范围内的流动。各国都在加紧竞争最优的人、财、物,提升国家的发展水平。今天,如果我们把城市体制改革置于全球化的背景下,更应当领会到城市体制改革的意义和动力。

  在很大程度上,国家间的竞争就是城市之间的竞争。首先,没有一个国家不想拥有具有强大国际竞争力的城市。提升城市的国际竞争力几乎是所有国家的国际竞争战略。其次,在城市层面,城市当局也有巨大的动力来提升自己的城市。现在的城市居民对城市具有高度的认同,对外在的发展极为敏感,对城市的发展具有超前的视角。这些都必然转化成为他们对城市当局的压力。在亚洲,从香港地区和新加坡城市当局所面临的压力,我们就可观察到。第三,较之主权国家,城市本身具有很大的优势来进行自我改革。一般而言,城市都具有一定的自治程度。即使在中国这样的单一制国家,很多城市例如地区级以上的政府就拥有立法权。立法权对改革很重要,这是制度优势。没有立法权,城市体制改革会变得非常困难。此外,城市体制的改革还有其文化优势,表现在城市居民的城市认同和城市文化认同。较之整体主权国家,城市更有条件来创造一种结合地方认同和国际认同的城市文化,从而成为城市国际竞争力的软力量。

  

  以人为本、全球化和城市认同问题

  

  城市认同是城市最重要的软力量。城市化成功不成功,主要看居民对这一城市的认同。在今天的全球化时代,城市认同又有了新的维度,那就是外来人口或者移民尤其是国际移民的城市认同度。一个城市的人才素质决定了这个城市其他所有的方面。如何吸引和留住人才?在很多发展中国家,不但吸收不到外来的人才,而且连自己的人才都往外跑。中国的很多城市现在面临的就是这种情况。各个人之间、各社会群体之间都在城市内部竞争,竞争包括职位在内的各种资源。竞争很激烈,但一方面因为没有明文规定的竞争机制,另一方面因为过分的地方化,竞争不仅产生不了人才,反而扼杀人才,淘汰精英。

  在吸引人才方面,城市的认同非常重要。全球化不仅没有减低国家认同,反而在增加和强化国家认同。尽管在主权国家时代,政治人物避免不了强调民族主义,但对城市当局来说,更应当强调城市认同。实际上,因为城市认同往往强调的是文化、宜居等方面,城市认同的强化也有利于国家认同的增强,并且这种认同往往比民族主义式的政治认同更具有生命力。

  如果说国家认同的强化不可避免,那么在吸引国际人才方面,城市认同就变得非常重要。对国际人才来说,发展出一种强烈的城市认同比国家认同来得容易,因为国家认同强调的往往是政治性和意识形态性,而城市认同强调的是文化传统和现代性。所以,一个人可以不喜欢法国,但非常喜欢巴黎;可以不喜欢美国,但可以非常喜欢纽约和洛杉矶;可以不喜欢日本,但可以非常喜欢东京和京都,等等。这就是城市认同。城市可以代表一个国家的文化和传统,但城市较少政治性,更能适合人的需要。任何国家,如果没有几个非常包容开放的城市,就吸引不了国际人才。在世界历史上,没有一个城市可以完全通过政治方法而生存和发展。

  城市在一个国家的国际化过程中扮演最为重要的作用。很多学者的研究发现,国家间的经济、金融、知识、社会等关系都是通过城市来维系的,例如脱离了纽约、东京和伦敦三大城市之间的关系,就很难理解美国、日本和英国的经济和金融关系。如果一个城市不能造就具有全球化性质的认同,就很难具有竞争力。但应当强调的是,城市的全球化性质并不是说城市文化的全球同质性。恰恰相反,如果一个城市失去了与其他城市不同的地方,这个城市也就失去了生命力。

  

  城市的附加值问题

  

  城市升级的核心问题是增加城市附加值。中国在讲产业升级问题,但城市升级问题也同样重要。这两个方面的升级并不矛盾,而是相辅相成的。亚洲很多城市现在都在这样做,通过产业升级促成城市升级,通过城市升级来吸引更高的产业。在这方面,新加坡做得尤为显著,成就也巨大。以往,新加坡总是强调产业升级,但现在则强调城市的整体升级。把新加坡作为一个品牌来打造是新加坡的核心发展战略。韩国的城市升级,近年基本上也在朝这个方面发展。

  如果在欧洲生活和旅游,人们就不难发现欧洲城市的附加值远比中国城市高。欧洲一些很不起眼的城市,城市规模和人口规模都很小,但附加值很高。城市居民每人每年所产生或者所拥有的价值远较中国城市多。一个城市的附加值来自何处?我们这里要强调的是城市的传统性和现代性、地方性和国际性、秩序和无序等应当如何统一起来。

  在产业领域,升级有两种方式。一种是同一产品的升值,今天生产鞋帽,明天还是继续生产鞋帽,只不过是鞋帽的附加值在增加。另一种是不同产品的升值,今天生产鞋帽,明天转而生产电子产品,从而提高附加值。但很显然,城市的升级必须是前一种,即“同一产品的升值”。我们不能拆掉一个旧城市来重建一个全新的城市。城市的一砖一瓦都承载着一代又一代人的记忆。城市文明不仅仅是物理意义上的城市建筑物,而且更是文化意义上的城市建筑物。在欧洲,城市建筑越古老,其价值就越高,越是受到保护。很难想象一个没有古老建筑的欧洲城市。欧洲很多城市创意十足,培养了一代又一代的哲学家、人文学者和科学家等顶尖人才,但这并不妨碍它们对传统的钟爱和保护。所有欧洲的巨人是站在它们传统文化上的巨人。

  相比之下,政府官僚主导下的中国城市化经常出现两个大问题。第一,很多官员把城市化或者城市升级理解成为现代化。他们往往对城市进行“破旧立新”式的改造和重建。很多城市,尽管古老,但已经看不到城市的年龄。尽管很现代,甚至是后现代,但完全看不到中国的特色。从上到下,官员们往往以现代化为荣。现代化导致了中国城市的趋同化。中国是一个具有数千年历史的文明古国,但作为文明主要载体的城市已经看不到文明的特征了。第二,有很多官员把城市化或者城市升级理解成为西方化。因此,在中国传统消失的同时,西方特色则越来越明显了。实际上,中国的很多城市现在已经成为西方各种后现代主义文化的实验场所。各种后现代主义的新型建筑物不是不可以,但没有和中国的传统融合和统一起来。

  在发达国家,城市的产生往往是自下而上,具有高度的自治性。但在中国,传统上,城市往往是政治和军事重心。1949年之后,城市往往是自上而下建设而成,城市秩序也是自上而下所施加,造成“有城无市”的局面。中国城市的许多制度例如“城管”和“协警”都是城市官僚化的象征。为了所谓的“市容”,(点击此处阅读下一页)

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