郑功成:让人权事业与福利制度实现良性互动持续发展

选择字号:   本文共阅读 296 次 更新时间:2013-04-29 22:12:53

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郑功成  

  

  人权通常是政治家与学者关注的重大议题,而福利却是广大百姓关切的日常话语,前者标志着不同时代的社会文明与进步程度,后者攸关着人民的生活质量与未来预期。作为社会保障与福利领域的专业研究者,我一直认为,没有人权的确立或者赋予人相应的权利,不可能有维护个人平等、自由与全面发展的福利制度;而没有公正、健全的福利制度安排,人权也会在很大程度上变成异常苍白的纸上谈兵。因此,人权与福利客观上具有不容分割的内在关联性。

  纵观中外,人权与福利制度其实都是历史发展的产物并伴随着历史发展而不断发展的。一方面,人权是崇高的,它是指在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利,其本质特征和要求是自由和平等,实质内容和目标则是人的生存和发展。人类迄今的历史表明,所谓天赋人权不过是资产阶级启蒙思想家借以号召大众的旗帜,因为从弱肉强食的丛林法则走向自由、平等的公正社会,从人的应然权利到法定权利再到实有权利,实在是一个需要持续不断地努力奋斗的漫长历史过程。尽管历史潮流总是向前发展的,但它也不时以自己的波折甚至反复来揭示自身的时代局限。中外各界在人权领域中的争鸣及其对时局与制度安排及社会秩序的影响,深刻地揭示了人权不是意识形态领域的斗争工具,而是人类发展进程与社会现实生活的反映,它需要有法律的严密规范与相应的福利制度来支撑。另一方面,福利是美好的,也是一种能够保障人民生活权益与提升人民生活质量的社会制度,其本质特征和要求是公平、正义与共享,实质内容和目标则是通过一系列的社会保障及相关制度安排,对社会财富进行合理分配与再分配,进而实现人的自由、平等权益。然而,从居高临下的恩赐与怜悯到公平、正义、共享的实现,从雪中送炭的补救式保障到福利权的不断扩张,仍是一个渐进的历史过程。发达国家的实践已经证明,是福利权及相关制度的确立,才使人权不再是一句与个人生活质量无关的政治话语,而是被赋予了丰富内容并确保每一个人都能够享有自由与平等发展的制度体系。因此,现实世界中没有空洞的人权,也不应有超越时代发展的福利制度,只有将两者有机地结合起来并与时俱进,才能实现主权国家范畴内人权与福利的良性互动并持续地向前发展,最终达到世界大同。

  谢琼博士的《福利制度与人权实现》一书,基于历史与文献的视角,在赋予人权以丰富而具体内容的同时,亦揭示了福利制度的真谛。该书阐述了人权演进与福利思想转变的历程,论证了福利制度的发展与人权发展的相互影响与相互促进及其互动规律,强调了在这两者从相互分割走向关联发展的过程中,是人权思想为福利制度的发展指明了方向,因为它要求福利制度建设应以维护和实现人的权利为出发点和归宿,福利制度的设置应由救济性转向权利性,由工具性转向目的性,福利制度的保障范围应由部分群体扩大到拥有福利权的全体成员,这使福利制度的功能和层次得到了提升,也赋予了福利制度设置不能随意碰触的人权底线。同时,该书还用较大篇幅论证了福利制度的不断完善和发展,极大地促进了人的多种权利的实现,进而得出了福利制度是人权实现的根本性保障,其设置的完善程度和由此产生的福利供给程度决定了一国人权实现程度的正确结论。我完全赞同书中的基本观点,这就是不能割裂人权与福利之间的关系,人权主张需要充分关注福利制度的发展,而国家福利应当是国民普遍享有的基本人权。值得指出的是,书中还指出了实践中因福利与权利之间的模糊关系和尚未清晰的理论限制了福利的适用范围,也使福利制度的发展迷失了方向,沦为促进经济发展和维护社会稳定的工具,并由此导致福利制度的项目设置、覆盖范围和待遇水平等内容易随着经济周期和政党偏好而波动,使人们对基本权利保障的未来预期不稳,这种现象无疑不利于实现个人的自由和全面发展以及整个社会的和谐发展。书中还剖析了福利制度的不良设置和福利供给不充分的后遗症,指出它往往构成社会群体权益受损的主要原因,尤其是那些由于性别、年龄和身体状况等原因不能平等参与社会的特殊群体,如残障人士、儿童、老人和妇女等,这显然是对福利制度全面而理性的把握。概括起来,《福利制度与人权实现》的贡献主要有:一是基于历史与文献的视角对人权与福利及其关联性进行了集中梳理,这使得它能够超脱现实中具体政策与观点的分歧。二是从理论与制度实践两个维度对福利制度与人权实现的相互影响进行了宏观、系统、综合性分析,提炼出了两者之间从分割到关联、互动发展的一般性规律。三是从正反两方面揭示了福利制度是促进人权由应有权利、法定权利向实有权利转换的根本性制度保障,但如果福利制度自身不良亦会对人权实现产生扭曲和侵害。四是通过对残障人士、儿童、妇女等特定群体的权利与福利制度的促进的考察,提出了可资中国福利制度建设借鉴的若干启示。因此,这是一部内容丰富并具有创新思维的著作。

  中国是一个欣欣向荣的发展中的大国,经过改革开放以来的持续高速发展,已经由一个发展严重不足的落后农业国转变成了一个跻身中等收入国家行列的新兴工业化国家。与工业文明相适应,人权与福利也正在成为政治家、学者与公众高度关注的焦点话题。然而,长期以来,我们曾经回避对人权问题的讨论,甚至将人权旗帜拱手让给西方国家,人权似乎成了资本主义世界的专利。例如,近30多年来国民经济的持续高速增长,早已将中国共同贫穷的时代送进了历史,越来越多的人进入了小康与富裕阶层,城乡居民的收入水平、财富积累与生活质量得到了跨越式提升,人们的择业自由、迁徙自由与发展空间不断扩张,这显然是中国人权事业发展进步的客观标志,但在许多人的眼中,却只见经济增长的奇迹,与中国的人权状况改善程度并无关系。一些人虽然知道民生持续大幅改善是改革开放带来的无比真实的人权事业发展成就,却又因为忌讳讨论人权问题而不能理直气壮地进行理论解析,以致于在一些国际政治、外交与学术场合显得异常被动,这种对人权问题采取过度意识形态化的取向,既不利于全面把握中国人权事业的客观发展进程,也不利于客观正视中国人权事业的进步与不足。在对待福利问题上,基于计划经济时代平均主义、“大锅饭”造成效率低下的教训,中国一度视福利为滋生懒惰的温床,将福利国家或福利社会看成一种“病”态,福利国家与福利病在一些人的眼中几乎成了同义语,这种无视福利制度的强大正向功能及其维系发达国家长久安定繁荣的客观事实的片面观念,直接或间接地影响到了现实中相关制度安排与政策导向,它不仅导致社会保障体系建设滞后于经济发展的步伐,也构成了中国人权事业进一步发展的桎梏,并对整个国家的健康发展产生了不良的影响。在20世纪90年代,就曾经因传统养老金制度不可持续、医疗保险等多个福利领域改革中的自由主义或市场主义的取向,导致家庭与个人负担畸重,人们的安全感急剧下降,国家福利制度的信誉受到了严重冲击,也在一定程度上给城乡居民特别是下岗职工、退休人员等的基本权益造成了损害。直到1998年,中央政府强力推行“两个确保”与“三条保障线”,才使社会保障制度的公平价值取向逐渐得到回归,特别是2009年以来伴随社会保障体系建设步伐的明显加快,中国的福利制度开始成为维护社会公正、保障基本人权的基本制度保障。因此,在充分肯定以往30多年经济发展成就的同时,还需要吸取一度忽略福利制度的正向功能以及社会保障改革中缺乏对受保障者的权益维护并造成不良后果的深刻教训。

  2004年3月,第十届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国宪法》修正案,在第一章“总纲”中增加了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,在第二章“公民的基本权利与义务”中增加了“国家尊重和保障人权”的原则,它标志着我们对人权与福利制度有了新的认知和共识,进而影响到了此后一系列的相关法律与政策。例如,2012年3月,第十一届全国人大五次会议表决通过了关于修改刑事诉讼法的决定,修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》就将“尊重和保障人权”写入总则。而2010年通过的《中华人民共和国社会保险法》、2012年通过的《中华人民共和国军人保险法》和近几年间对《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》等的大幅修订,以及全民医疗保险、基本养老保险制度的快速推进等等,更表明中国的福利制度建设已经进入到了一个快速发展的全盛时期,迈向中国特色的福利社会已经不可逆转。

  从将人权视为西方世界的专利到将尊重和保障人权确立为宪法原则,从视福利国家与福利社会为“病态”到全面建设中国特色的社会保障体系,中国的人权事业与福利制度开始呈现出良性互动、持续向前发展的态势。人们在谈到人权时不再脱离福利制度,而是很自然地会联系到各项社会保障制度建设,这使得人权不再空洞化;而在讨论福利制度时也开始日益注重公民的平等经济社会权益,进而以公平的标尺来检验现行的制度;这种转变其实是中国社会发展进步的重大飞跃。当然,如何更好地将中国的人权事业与福利制度有机地结合起来并达到相得益彰的效果,还需要立足于尊重中国国情和借鉴国外经验做进一步的探索,当务之急就是尽快将人的基本权益法定化、实有化,而按照公平、正义、共享理念来优化现行各种社会保障与相关福利制度安排,并使之步入法制化轨道,无疑是十分重要且紧迫的任务。

  总之,人权与福利已经成为当今世界关注的焦点,也是向现代化强国阔步迈进的中国各界普遍关注的领域,尽管理论上的争鸣还会持续,但推进人权事业的发展与健全福利制度却应当成为国家走向现代化、走向更为长远的未来的基本共识。期望有更多的有识之士关注中国的人权事业与福利制度,并用客观、理性、多维的视角来探究其相互关系,共同促进其良性互动并持续向前发展。

  在《福利制度与人权实现》即将由人民出版社公开出版之际,特将我今日之思考形成上述文字和大家分享,并以此表达我对该书的祝贺!

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文章来源:《群言》2013年2期

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