李涛:中国城乡底层教育公正的政策研究:基于社会分层的视角

选择字号:   本文共阅读 1530 次 更新时间:2013-04-19 15:50:41

进入专题: 城乡底层社会   教育利益   社会分层   统筹城乡教育综合改革   布局结构调整  

李涛 (进入专栏)  

  

  [摘 要]随着中国经济和社会结构的迅速分化,和谐社会关系的建构必须有赖于在社会分层基础上加大底层倾斜。目前城乡教育改革研究没有以严格的社会分层为基点,没有从多元利益诉求角度去展开分类化精密设计。同时,现有研究缺乏多线条式教育公平研究维度的引入,政策设计并不真正反映底层诉求,多项政策可能仅仅有利于社会中上层群体,真正的底层反而是相关受害者或与之无关。因此城乡教育公正研究愈来愈需要实现城乡底层社会教育公正政策设计的精细化、对象化和服务化,而从社会分层视角展开研究则是一条值得尝试的有效进路。

  

  [关键词]城乡底层社会;教育利益;社会分层;统筹城乡教育综合改革;布局结构调整

  

  一、引言

  

  正如马克思在《路易•波拿巴的雾月十八日》中所言,“他们无法表述自己,他们必须被别人表述”[1],底层群体在历史书写和社会嬗迁中作为集体失踪者而被隐匿,他们是精英化人类历史叙事中的无名者[2],他们的话语与诉求无非是被文字精英们所“表达性建构”的,而这种一厢情愿的俯视性底层书写自然难以有效弥合与底层群体本身客观性结构之间存有的天然断裂。

  中国学界对底层研究的引入时间并不长,且主要局限于政治学、社会学和文学学科领域,这主要与中国底层社会形成的结构有密切关系,同时也与中国学者在60多年中国社会变迁中所不断固化的国家意识形态式学术研究特性有关系。中国底层要么被无产阶级的意识形态话语所代言,要么被国家主导的主流社会话语所遮蔽,这个在“断裂”、“失衡”和“博弈”的当代中国社会转型过程中所不断壮大的抽象群体是一大片沉默着的、碎片状的、分散化的同时也是相互冲突着的石墨型个体,这些石墨型个体所组成的底层迫切需要发出主体性的利益诉求,以尽量避免被社会结构体系抛出更远。因此,引入底层研究视角,在确认城乡二元社会单位中真实底层主体的基础上,关注高度分化的底层群体其各自不同的教育利益诉求,实质上是中国教育政策设计进一步走向精细化、对象化和服务化的真正起点,进而有效实现政府在公共政策设计中“主动性服务与回应性服务”、“发展性服务与维持性服务”、“有偿服务与无偿服务”[3] 的法理性统一。

  

  二、实现城乡底层社会教育公正的困难:缺乏精细化社会分层基础上的有效底层表达

  

  笔者认为,忽略城乡不同单元内部高度分化的社会结构而模糊覆盖所有城乡主体的城乡教育政策设计,使得城乡教育政策设计中的诸多措施明显与城乡社会中的真正底层无关,反而让城乡社会中的中上层,特别是上层搭了底层的便车而获益,从而导致城乡空间内部的阶层结构在理想性的教育公正政策实施中进一步断裂,进而拉大城乡阶层内部差距。另外,真正的城乡底层因为缺乏自我真实利益诉求的公开表达,成为了沉默的大多数,政策设计者天然地形成了对真正城乡底层的利益代言,而这种代言显然没有经过真正的底层同意。

  事实上,当前中国教育公正的短板正是因为没有合理实现社会各层利益的整合,特别是缺乏对社会底层利益的主体性关照,而强势的精英话语又遮蔽了中国城乡底层社会的真实声音,在政治主流和社会生活之间制造了一定程度的割裂[4];这种割裂直接体现在一种利益相关者主体缺位的政策设计上。作为精英的政策设计者总是以价值判断先于分析论证的方式代言底层利益,而实质上中国城乡社会内部的各底层群体是庞大且分化的,各自有其独特的阶层属性、形态和诉求,他们对于中国社会的影响是多方面的,有些时候甚至是微妙的。因此,当前实现中国城乡教育公正的政策设计有必要在变化的动态社会分层与分化的利益诉求基础上予以精细化与类属化,在与国家(中央、省、县)城乡教育公正政策的总体思路(目标、原则、程序、内涵、性质、制度边界等等)相互融合的基础上得出具有合理性与可操作性的中国统筹城乡教育综合改革共识性方案,一方面防止精英独断和代言,另一方面则防止民粹武断情绪。可见,对当前中国城乡教育政策设计中真正底层群体的再界定其背后的政治哲学是为了真正实现中国城乡社会中各主体教育利益公正诉求的共识性整合,因为只有保障了最弱势最沉默的真实城乡底层以实现教育政策设计的真正人性化和对象化,才能够有效确保“诉求-反馈”动态政策公共治理的程序合法性和实体合法性。

  

  三、教育公正的传统理论更新:从“规范正义”到“反规范正义”

  

  确定真正的城乡教育政策底层主体的同时,需要引入“反规范教育公正”,即反思性教育公正思路。“教育程序公正与教育实体公正”、“教育起点、过程与结果公正”、“教育权利机会公正与分配结果公正”等虽然能够在一定程度上缓解教育公正本身在不同阶段、不同场域内的教育公正危机,但是它们均属于“规范教育公正”范畴,并没有很好解决公正的另类危机:即没有探讨“谁的教育公正”、“什么内容的教育公正”、“怎么样的教育公正”等问题,而是隐藏了主体、内容和方式。而从法兰克福学派第三代代表人物南茜•弗雷泽和阿克塞尔•霍耐特《再分配,还是承认:一个政治哲学对话》[5]所导源于出的“反规范性正义”[6]思路去综合设计中国城乡底层社会教育政策,对创新当前实践具有理论价值。

  其一,反规范教育公正要追问“谁的教育公正”的问题。即教育公平正义的主体是谁?是个体还是群的共同体公正?如果是个体的公正,那么教育于个体到底是哪方面的公正?如果是共同体的公正,那么在共同体框架下又具体是哪个阶层共同体的正义?规范教育公正隐匿了教育公正的主体追问,但并没有让这个主体缺位,他们都将教育公正主体预定为自己或者巧妙地虚拟了一个作为他者而存在的对象,而这个他者却是集体失语的。

  其二,反规范教育公正要追问“什么内容的教育公正”问题。与规范公正单纯将公正定位为资源分配范式而拒斥其他公正要素相反,反规范的公正就是要在厘清“谁的教育公正”的基础上通过公共平台吸收各种不同的教育公正要素,这不仅仅包括教育资源的公正分配,还包括教育文化选择上的相互承认与理解、个体发展路径中的共同尊敬与鼓励、教育政策参与时的平等与有效等等,这就是为什么要格外强调底层不同视角下教育公共治理参与的根本原因。同时还要认真厘清不同教育类别的公共性情况,分清不同教育其内部不同的三种公共属性:纯公共产品或接近于纯公共产品、中间性准公共产品、接近于市场产品的准公共产品[7],并在此基础上做好不同属性的教育供给区分,灵活选择公共财政供给方法和公共选择的方法来配套分类解决。

  其三,反规范教育公正要追问“怎么样的教育公正”的问题。即让教育公正实现的程序保证与权威认定问题。规范的教育公正默认了民族国家内部政府教育决策是公正实现的唯一程序保证与合法途径,可是,国内目前实现教育政策参与的程序法与实体法实在薄弱,那么诸多非法律法规的各种软法或规则能否成为教育公正实现的另类途径?若这些非正式的软法设计能有效运行,那中央政府的权威政策设计与之又是什么关系?其间,不公正的城乡教育政策申诉如何实现如何可能?等等。

  

  四、一项公共政策体系开发思路设计:以“中国统筹城乡教育综合改革”为例

  

  当前中国城乡底层社会教育公正实现的核心在于加快推进中国统筹城乡教育综合改革试验,以“中国统筹城乡教育综合改革”这一具体公共政策治理设计为例,中国城乡底层教育公正实现的就需要在“城乡真正底层主体确定”与“反规范教育公正”的理论进路中,从中国城乡底层教育公正发展的主体性视角出发,从上下两个动力轨道形成一个有益于教育公共治理实践展开的共识性方案。

  第一,城乡二元单位下中国底层社会各主体确定的标准问题研究。这里要在“职业”、“收入”等阶层分类标准基础上引入“社会评价与声望”、“民权资源(公共政策参与能力)”、“社会资源与社会认同”、“文化区隔”等其他分类标准进行动态的社会分层,鉴别出不同标准下的底层主体,再在不同标准共叠中排除假主体,确立真底层主体。

  第二,“反规范性教育公正”下的中国统筹城乡教育综合改革政策设计研究。这里要首先涉及对“规范性教育公正”政策设计的优缺点研究,具体体现在对中国近三十年以来,特别是2003年实施统筹综合改革试验以来,“规范性教育公正”下统筹城乡教育发展的历史、现状、问题及纠偏,进而明确“反规范性教育公正”视角思考的必要性,深化“反规范性教育公正”下的城乡底层教育公正制度设计的原理性思考。

  第三,城乡不同底层群体视角下的中国统筹城乡教育综合改革研究。从“城乡底层分类”与“反规范性教育公正”的理论进路出发,从不同底层主体本真的去看其受教育的不公正状态、研究其对于统筹城乡教育综合改革这一项涉及城乡教育公正发展核心的政策到底有怎么真实的主体性利益诉求。

  第四,国家视角下的统筹城乡教育综合改革研究。这里主要以中央《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》、各省和典型县中长期教育改革和规划以及当前各典型区域纷纷展开的统筹城乡教育综合改革方案角度出发,提出国家思路下的“中国统筹城乡教育发展的指导思想与战略目标”、“基本分析框架”、“基本内容总体图型”、“宏观治理策略(①布局治理;②人才培育;③资金投入;④管理体制;⑤师资建设;⑥办学治理;⑦帮扶治理;⑧单项发展)”等。这里主要是从中国城乡教育公正政策的国家思路出发,得出总体性的反映国家自上而下城乡教育公正发展的政策思路,形成一个顶层设计分析体系。

  第五,中国城乡底层教育公正实现的共识性方案设计。主要是在综合比较城乡不同真实底层主体诉求报告与国家政策思路的基础上,形成一个共识性的能够融合公共治理与顶层设计二维的合理性改革方案,进而达成底层教育公正实现的政策目的。

  

  五、一个具体公共政策案例分析:中国统筹城乡教育综合改革体系中的“农村学校布局结构调整”

  

  中国城乡底层社会教育公正目标下的统筹城乡教育综合改革政策体系建构是一项复杂的系统工程[8],其内部涉及诸多要素改革,而农村学校布局结构调整无疑是其核心改革要素之一,笔者以这样一个具体的公共政策案例来尝试作一个具体的底层研究。在1979-2009年的三十多年间,全国共撤并小学和初中66.79万所,其中近十年(2000-2009年)减少了27.98万所,占三十年学校减少总量的41.9%,平均每天约有77所学校消失[9]。很明显,伴随着中国农村中小学布局结构调整的纵深推进,其背后深层的调整动因显得愈加复杂,一方面来自于国家视角下的被动政策调试,另一方面来自于地方政府利益驱动下的政策配套,再一方面则是来自于农村社会中产阶级主动的改革诉求。

  (一)国家视角下农村学校布局结构调整

  中央政府推动农村学校布局结构调整可以代表国家视角,而十年来国家视角下对农村中小学进行较大规模调整具有充分的科学性和合理性,因为农村义务教育发展所面向的人口状况和社会环境发生了巨大变化,推动农村教育义务教育资源配置政策确实需要调适。

  其一,计划生育政策降低了社会学龄人口。该社会政策的深入实施改变了中国人口结构,使中国的农村人口出生率明显降低,农村学龄人口急剧减少,这直接导致中国农村中小学面临招生困难,大量的农村“空教室”与“空学校”现象出现。2000年到2010年,我国学龄人口降幅达23.7%,农村小学招生数总共减少338.5万人,减幅达27%;农村初中学生招生数总共减少694.2万人,减幅达54.8%。

  其二,工业化、城镇化等因素导致乡镇与行政村的减少。2000年到2011年间,中国农村行政区划有较大幅度调整,全国乡镇由4.4万个减少到3.3万个,行政村由73.2万个减少到59万个。十年来,中国农村社会进行较大幅度的行政区划调整,一方面源于必要的行政管理体制改革,另一方面,则是被经济社会高速发展中城镇化、工业化的必然进程所推动。2011年,中国农村人口为6.5656亿人,城镇人口为 6.9079亿人,这较之2000年分别降低了18.7%和增加了51.5%(2000年中国农村人口为8.0739亿人,城镇人口为4.5594亿人)。

  其三,人口流动的自主性提升进一步加剧了农村社会学龄人口的减少。中国经济社会发展的不平衡性导致了城乡社会差距显著,重点体现在资源分布层面和社会保障层面,这为农村人口努力摆脱农村社会以进入城市生存与发展提供了必要性依据。而伴随着中国户籍制度改革的深入推进、城市社会劳动力吸纳能力的增强以及农村土地利用政策灵活性的提升,(点击此处阅读下一页)

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