吴琳:城镇化背景下农村社会管理的有益探索

——吉林省农安县基层党建促进社会管理创新模式的调查
选择字号:   本文共阅读 1058 次 更新时间:2013-04-11 22:37

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吴琳  

“1+X+Y”基层党建模式是农安县委基层党组织的社会管理创新成果。农安县委从打造企业家式村党组织书记队伍入手,开辟了构建农村发展富民组织带动新体系的探索性道路。农安县委基层党建促进“1+X+Y”的社会管理创新模式中遇到一系列实践挑战,文章提出了如下实践对策:一是创建培育农村社会资本有序增长的实践机制;二是创建农村社会管理绩效考核主体的多元化机制。三是创建积极培育农村民间自治组织的社会管理机制。

随着经济的发展,农村城市化发展规模不断扩大。据《2012中国新型城市化报告》的数据显示,中国城市化率已经突破50%。这意味着中国城镇人口首次超过农村人口,中国城市化发展进入关键阶段。农村城市化的进程是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。在这个历史变革过程背景下,吉林省农安县委结合农安县的农村政治、经济和社会建设实际发展情况,积极探索,大胆创新,开辟了从打造企业家式村党组织书记队伍入手构建农村发展富民组织带动新体系的探索性道路,创新性地深化与发展“1+X+Y”的基层党建促进社会管理新模式。

[基金项目]本文系中国社会科学基金一般项目“社会主义核心价值体系引领社会主义文化建设路径研究”(12BK098)阶段性成果; 2012-2013年全国行政学院科研合作课题“吉林省农村基层党建促进社会管理创新模式研究”(13HZKT078)的阶段性成果。

一、农安县基层党建促进社会管理创新的五个“1+X+Y”模式

“1+X+Y”党建促进社会管理创新模式的组织架构形式是“村党组织+农村合作经济组

织+村级社会管理与服务组织”。“1”是指村党组织;“X”是指农民合作社、专业协会、龙头企业、企业联合会、产业基地、示范园区等各类农村专业合作经济组织;“Y”指的是村级民生服务站、社区文化活动中心、村级社会管理服务站、综治警务室、村民理事会以及其它村级新型社会服务阵地或服务组织等。“1+X+Y”模式理论表述就是:以推进农村科学发展、富民强村为目标坚持党的宗旨、社会效益和市场运作相统一,统筹整合村级各类党政、经济、文化、社会组织,形成以党建组织为核心,以农村合作经济组织和社会化服务组织为两翼,上下纵横、多层架构、网状联接、功能融合、优势互补,具有推动发展、带民致富、服务民生、管理社会多元功能的新型农村发展富民组织网络体系,农安县在积极尝试推进村级党组织“1+X+Y”新体系建设过程中,主要探索形成了五种代表性模式。

一是陈家店模式。陈家店模式中“X”表现为“合作社+公司”的形式。陈家店模式的发展是以村集体组织领办、村民委宅基地与产业、住宅、股份等相互置换的办法逐渐发展形成,最后建立了一系列股份制专业合作社。在“Y”的发展上,组建了新社区管委会,实行社区化管理,加强了村域社会管理与服务。至此,最终发展形成了“村党组织+合作社+公司+新社区”的“1+2+1”农村社会管理模式。

二是东排木模式。东排木村为了适应全县农牧产业化发展的大潮,以及本村主导产业发展的需要,成立了水稻种植协会,为村民提供种子、化肥、种养技术以及市场销售服务,同时建立了村民生服务站、社会管理服务站以及新农民之家“三位一体”的村民服务中心,为村民提供各种力所能及的日常服务,也就是发展了“Y”的社会管理功能。发挥了党组织的社会管理功能。最终形成了“村党组织+公司+专业协会+村民服务中心”的“1+2+3”的农村社会管理模式,村级党组织具备了经济实体、技术协会和社会服务中心等多种社会管理功能。

三是羊营子模式。羊营子模式是一个新兴的党建促进社会管理创新模式。这个模式完全是在农安县委的支持与关怀下成立的。在羊营子模式中,“X”是膜下滴灌现代化玉米生产基地和绿色无公害稻米生产基地。为解决好村社会管理问题,经群众推选,羊营子村成立了村民理事会,村里的大事都由理事会共同协商处理,发展了羊营子模式“Y”的社会管理功能,最终形成了羊营子村“村党组织+龙头企业+产业基地+村民理事会”的“1+2+1”的农村社会管理模式。

四是苇子沟模式。苇子沟模式中的“X”是苇子沟村党组织书记自家饲料厂和机砖厂。在农村社会管理“Y”的建设方面,以村民宅基地置换的办法流转土地,建设新城镇化新村住宅小区,并自筹资金建立了一所现代化希望小学。依托村民生服务站,建立村民福利中心,每年为70岁以上的村民发放补贴,最终形成了“支部+龙头企业+产业园区+村福利中心+村新社区”的“1+2+2”的农村社会管理模式。

五是东白翎模式。东白翎模式中的“X”就是农工商服务公司,面粉厂、机砖厂等12家村集体企业集团积极利用村集体积累,加强村基础设施建设,改善人居环境,规划建设村新社区,为村民解决了自来水,修建了现代化村部办公楼和村小学校、多功能卫生站、休闲文化广场,成立了社区服务中心,最终形成了“村党组织+农工商服务公司+村集体企业集团+农产品加工产业园+新社区服务中心”的“1+3+1”的农村社会管理模式。

从上面的五种农村社会管理模式中,我们可以看出,“1+X+Y”的党建促进社会管理创新模式产生了积极作用。每一个模式都会有一个经济实力和创业带富能力较强、社会责任感较强的村党组织书记,都会有一个团结和谐、坚强有力、懂经营、会管理、发展意识较强的党组织班子,都会搭建一个把村党组织发展经济、带民致富、管理社会、服务民生的功能紧密结合在一起、相融互动的组织带动体系平台。农安县的“1+X+Y”基层党建促进社会管理创新模式深刻改变了基层党组织和党员干部队伍建设的结构。从内部看,党组织改变了原来的单线管理格局,角色的单一作用的弊端。从外部看,党员村干部的角色由传统管理型向带头致富型转变,形成了多元复合、多层立体的组织体系。

二、农安县基层党建促进社会管理 “1+X+Y”创新模式的理论创新

马克思主义社会空间理论认为,社会空间是人们在生产实践活动中构建起来的一个生活场所,是承载着社会组织、社会交往、社会生活的交往空间。马克思主义社会空间生产理论以政治空间理论视角探索多级主体立体式的空间交往结构,开启了分析当代中国社会结构新的思维方式,为“1+X+Y”农村基层党建促进社会管理创新模式提供了理论原动力。农安县委以马克思主义的唯物史观与社会空间生产理论为指导原则,在明确了基层党建促进社会管理建设原则之后,进一步增强农村基层党建,以当今社会结构的深刻变化为党组织建设的社会背景,经过反复思考与讨论之后走出了一条能够“接地气”的新路,即依托经济的发展和社会的发展来展现基层党组织自身的发展实力。强势推进村级党组织转型升级,以领办创办、创业带富、项目支书活动为载体,实施“构建农村党建发展富民新体系”工程的“1+X+Y”基层党建促进社会管理创新模式。

1.“1+X+Y”模式五个内涵要素。“1+X+Y”模式的内涵是建基于“1+X”的乡村集体经济合作发展的要求,对村党组织书记的素质提出的要求和标准。其主要具体内容如下:企业家式村党组织书记,一是要具有企业家的创业思维和敬业精神;二是要具有基本的闯市场、懂经营、会管理的经验和知识能力;三是要具有相对稳定、效益良好的致富项目;四是要具有创业带富、回报社会、造福桑梓的强烈责任感和使命感;五是要求在相对区域内群众威望较高、有统揽全局能力、作风严谨的本乡、村籍优秀党员。

2.“1+X+Y”模式五个外延要素。“1+X+Y”模式的外延是建基于乡村社会生活共同体发展的实际需要,满足乡村集体合作经济发展需要一个经济载体的实践诉求。其主要具体内容如下:农村基层党组织体系、市场经济组织体系、产业组织体系、村民自治组织和各种社会化群众自组织体系网状联接。

3.“1+X+Y”模式五个本质特征。“1+X+Y”模式的本质特征体现出党组织建设所需的结构要素之间的立体交叉共生原则。其主要具体内容如下:架构多层复合与成分多元参与;功能特色互补与职责衔接融合;人员专兼交叉与角色多样统一;工作纵横联动与机制灵活创新;发展富民先导与群众广泛支持。

4.“1+X+Y”模式五个层级构序。“1+X+Y”模式体现出了实现乡村社会生活共同体发展的梯级层级发展逻辑原则。其主要具体内容如下:一个带头人同时又是创业人、一个利益联合体、一个命运联合体、一个党群共建体、一个社会生活共同体。

三、农安县基层党建促进社会管理“1+X+Y”创新模式的实践挑战

“1+X+Y”农村基层组织建设新模式有效增强了党组织在改革发展大局中的领导地位和作用。但是,乡村社会出现的“三个增强,三个下降”新特征值得我们考虑。

1.农民对经济带头人的认同感增强,而对党的政治归属感下降。

在调研中发现,人们对以前党组织没有办公场所,没有活动阵地,乡书记把村里的各种公章放在口袋里进行左右口袋办公、田间地头办公、房屋庭院办公、土路树下的办公模式感到不满,但是仍然对党组织具有极大的信任。在农安县实行“1+X+Y”基层党组织领导模式以后,人们普遍对这种模式的普遍认同,农民对经济带头人的认同感增强。

在“1+X+Y”基层党组织模式中,“X”是以经济带头人,或项目带头人为主体的乡村集体经济合作共同体,是一个农民自我管理的经济合作共同体组织。乡村集体经济合作共同体的本质已经不是原来农村所秉承的传统文化所塑造的文化生活共同体,也不是秉承于传统习惯而自然形成的地域共同体,而是以集体经济组织为核心的契约组织关系的共同体。这就不可避免地出现了人们对经济带头人的认同感逐渐增强,而对党的政治归属感下降的现象。这种现象的出现需要我们思考:政府在农村基层组织建设新模式中的行政职能与行政价值,即政府在市场的资本逻辑与乡村经济共同体的社会发展逻辑之间,处于什么样的位置?是保护农民的劳动权益,发展农村社会资本,赢得政府权威,增进党的执政能力,还是与资本合谋,放任资本生产逻辑侵蚀农村社会资本的发展逻辑,从而削弱中国整个社会资本的再生产?

2.农民对维护自己的权利意识增强,而公共责任意识感下降。

在调研中发现,人们反映最多的是农民素质不高的问题。例如,农民在抗水灾的过程中没有积极履行一个公民应尽的义务。农村卫生维护与发展建设也得不到积极支持。人们往往把产生这种现象的原因归结于农民素质较低,只要权利,不尽义务。

分析农村社会生活中出现的道德滑坡现象,决不能简单地用农民文化素质低来解释。这还是处于经验层次上分析得出的结论。农村出现的道德滑坡现象原因还在于村落组织衰败。这是联产承包责任制实施之后逐渐产生的后果。联产承包责任制实施之后,原有的村庄共同体逐渐弱化,国家行政力量逐渐弱化,村民与集体间的行政关系逐渐弱化,乡村集体组织的管理功能逐渐弱化,这就使得村民之间的联系逐渐减少,村民处于原子化状态。处于原子化的个人往往对自己的利益关注更多,公共意识淡漠,导致农民重视权利,轻视义务。因此,针对农民对自己的权利维护意识增强,而公共责任意识感下降的现象,我们应转变关注方向,不仅注重经济基础的“X”建设,更应重视党组织对社会管理的创新机制研究。这个社会管理的平台就是如何展开对“Y”的管理创新,这就涉及到党组织如何引导社会组织的发展,如何打造社会服务平台。

3.企业家带头人经济致富能力增强,而社会管理责任感下降。

在调研中发现,有的基层组织的村书记自己的带头致富的能力很强,但是在村书记岗位的工作时间却不是很多。企业家的发展是以资本为核心的,是以追求经济利益为最终价值指向的。因此,这种以经济利益最大化为价值指导原则导致的结果很可能是农村经济得到了增长,企业家的社会管理责任感下降。在岗位时间工作不多的话,就会弱化基层党组织班子的领导力和凝聚力,影响党在农村执政基础的稳固执行力。

在“1+X+Y”基层党组织创新社会管理模式中,企业家带头人的地位和威信日益突出,其所掌控的社会资源和公共资源日益扩张。有关研究认为,进入高速城市化阶段的中国空间生产与空间资源的垄断性占有已经成为资本逐利、公民空间权益、政府制度设计三方博弈的主要战场。[1]因此,在城市化发展的背景之下,如果地方政府对农村发展衡量也要追求GDP,没有对农村城镇化趋势到来给予战略性的责任意识,企业家带头人没有社会管理责任感,那么如何培育公共责任意识的土壤?何以增加乡村的公共财产积累?最后的结果很可能就是农村集体经济合作社最终成为村书记带头致富人的家族式企业并进行垄断式的经营,农村社会管理就会缺失以制度公正为条件的空间生产机制,最后破坏整个社会权力系统的平衡。

四、农安县基层党组织社会管理“1+X+Y”模式的实践对策

1.创建农村社会资本有序增长机制。

随着农村城市化的高速发展,一些拥有雄厚财力与资本的社会小集团垄断农村土地出售与配置,对农村空间生产进行开发与规划。因此,在基层党建促进农村社会管理改革的过程中,政府必须摆正农村的社会管理创新的价值理性与企业带头人致富的市场化的工具理性之间的关系,既不能将农村的社会管理发展完全推向市场,也不能任由企业带头人完全垄断农村社会管理的发展空间,侵害农民群众的根本利益。政府既要保证农村经济的平稳发展,农民物质生活水平的提高,又要建立以公正为核心的农村社会资本有序增长机制,优化农村社会发展空间结构,提升农村社会发展的整体实力,维护农民在社会管理中的主体地位。

由于以前的农村社会管理没有制度化设计,村民基本上没有机会参与村务管理。通过农村社会资本的积累和农村社会资本的支持,可以使村民有机会参与到农村社会管理中,这为农村乡村精英参与村务管理,提供了非制度性途径。“农村社会资本是农村社会中由于社会成员的长期交往、互利合作以及历史传统、习俗等原因而形成的人际及组织关系网络,这种参与网络将产生某一共同体内部成员之间的信任、互惠、合作,并通过信任和互惠最终促进该共同体成员之间以共同收益为目的的集体行动的达成。”[2]因此,创建农村社会资本有序增长机制就是要创建以包括信任、善意、参与、共享、规范等内容为农村社会资本的指标体系,设计社会管理制度框架,制定框架目标,并通过一些可操作的制度设计,发展人与人之间的社会互动关系,提升村民对公共事物的参与度与关系度,提升社会资本存量。这样可以促进一种农村社会生活共同体不断发展,提高党的执政能力。

2.创建农村社会管理绩效考核主体多元化机制。

农村社会管理创新的工作重点应放在能够协调农村社会利益、维护农村社会安全稳定之上,探索解决农民组织化程度的社会管理体制。“1+X+Y”模式在培养乡镇党政干部方面做出了有益探索和尝试。但这种模式存在着以经济效益为核心的价值取向,因此会出现企业家带头人社会管理责任感下降的现象。“Y”的发展对于促进农村社会发展,增强社会资本,提升村民的凝聚力具有不可估量的作用。这就要求政府改革那种单纯由上级制定的数字化指标考核乡镇领导的做法。“强大的自上而下的干部考核体系和羸弱的自下而上的监督体系,使得农村社会管理中的行政主导色彩不断强化,基层政府往往将注意力聚集于上级政府的评价,而不是当地民众的感受。”[3]因此,政府在制定乡镇发展指标时,既要符合中央政策精神,又要真正做到从乡镇实际出发,充分考虑乡镇意见和要求。制定的考核指标事先应与村民委员会进行协商,广泛征求村民意见,注重村民的心理感受,回应村民的合理诉求,这样的考核指标才容易赢得村委会和村民的理解和支持,也才能增强企业带头人社会管理意识。

3.创建积极培育农村民间自治组织的社会管理机制。

党的十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局,但事实上在农村基层社会管理中,政府对农村事务的管理具有强大的行政能力,村党支部是村级事务管理的一级机构与权力核心,只见“党委领导、政府负责”,少见“社会协同、公众参与”。农村虽然存在一定数量的民间社会组织,但由于民间组织登记审批程序繁琐,组织运转资金缺乏,以致农村民间自治组织发展缓慢。但在“1+X+Y”的基层党建促进社会管理创新模式中,政府一方面非常重视村支部书记的经济发展能力,另一方面也积极重视村党支部的社会管理功能的发展。其基本发展方向就是“坚持党组织功能政党化,变纵向控制为主要特征的行政化领导方式为更加注重横向联合互动的社会化领导方式。”[4]这是农村基层党建如何促进社会管理创新的关键环节。

在“1+X+Y”的基层党建促进社会管理创新模式中,为了加强基层党组织对农村社会管理,村级干部很可能是社会管理站、农村新型社区管理委员会、或村民服务中心的负责人、以及秧歌队,小剧团等村级社团组织的带头人。农村的村级干部通过社会服务组织的情感纽带,用民间社团组织建立其相同的兴趣和爱好,使人们之间的交往有了平台,能够和群众打成一片。通过参与各种民间社区组织的活动,村干部和村民之间的感情得到了加深,村干部的凝聚力和领导力得到了增强。通过村级干部与民间组织的交往能够相互融洽,许多难做的思想工作能够被做通,村级事务的发展逐渐稳步推进,农村面貌、村民素质也逐步得到提升。农安巴吉垒镇双榆村党组织书记李贵全就是这方面的典型,他作为村书记,不仅带领大家致富,而且为了活跃群众精神文化生活,带头办起了能够进行文艺活动与演出的民间社区小乐队。小乐队的演出足迹遍布整个农安县,这使村级事务和村干部的管理行为更加顺利,工作劲头不断增强。上面这个事例可以表明,政府应创建积极培育农村民间自治组织的社会管理机制,从体制上消除对民间组织的不合理限制,使各种形式、各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如教育培训机构、医疗保健机构、青年组织、民间自助组织、各种农民协会、养殖协会等。政府应不断探索对民间组织的规范管理新体制,建立政府与民间组织的良性互动关系。

参考文献

[1]任平.空间的正义—当代中国可持续城市化的基本走向[J].城市发展研究, 2006(5): 1.

[2]马红梅陈柳钦.农村社会资本理论及其分析框架[J]河北经贸大学学报,2012(3):12.

[3]汪锦军.论行政主导模式下农村社会管理创新中的政府角色[J].行政管理改革,2012(1):633.

[4]甘信奎.城乡一体化进程中的农村基层党组织建设[J]湖北社会科学,2010(11):43.

来源:《行政管理改革》

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