吴琳:东亚安全秩序变迁与中国的地区战略选择

选择字号:   本文共阅读 4696 次 更新时间:2024-01-16 23:56

进入专题: 东亚安全秩序  

吴琳  

【内容摘要】  冷战结束后,东亚安全秩序经历了一个不断变迁的过程。从美国强化日美同盟,牢牢掌握地区安全主导权的霸权秩序;转变为美国联盟体系依然占主导地位,但同时允许东亚地区合作兼容发展的复合秩序;再到2017年以来美国联盟体系转型且不断冲击东亚地区安全合作,从而形成竞争秩序。中国是东亚安全秩序变迁的直接推动者,通过管理中美关系,推动国际权力和平转移,重建地区国家政治信任,以新经济关系促进新安全关系,以及和平解决争端,塑造地区安全的多边治理框架,中国逐渐从权力、关系和治理三个维度建构自身的地区角色和地区战略。为了防止竞争性安全秩序进一步向对抗和冲突方向演变,中国应以维护地区秩序稳定为首要目标,在保持自身战略可持续发展的基础上,推动新安全格局的构建,并聚焦全球安全倡议的重点合作领域,拓展地区公共产品供给的方式和路径,为推动东亚地区从竞争性秩序向包容性秩序的变迁而创造条件、积蓄能量。

【关键词】  东亚安全秩序 美国联盟体系 东亚地区合作 全球安全倡议

当前,世界正经历百年未有之大变局,东亚作为中美战略博弈最为激烈和集中的地缘战略板块,面临地区安全秩序的深刻调整,而调整的根本原因是中美关系发生了结构性变化。美国推出“印太战略”,积极构建盟伴体系,企图重塑中国周边安全环境,实现对中国的战略围堵。受此影响,冷战后形成的以美国为主导的联盟体系与以东盟为中心的东亚地区合作兼容发展的复合结构出现松动,维持东亚“长和平”的难度骤然上升。面对新形势,中国提出全球安全倡议,强调和平、合作、包容、融合的亚洲价值观,致力于打造全球安全倡议实验区,建设和平、发展、合作、融通的东亚未来。[1] 这表明,中国的地区战略重点正从发展向安全与发展并重转移,如何落实全球安全倡议、推动地区安全秩序实现新的稳定,将是新时期中国周边外交的重要课题。

展望未来需要以历史作为基础,因此有必要从学理上厘清中国在东亚安全秩序形成和变迁过程中的角色和作用,进而才能明确中国未来要在何种基础上进行继承和发展。目前,学术界对该问题的研究主要有以下三种视角。一是单元视角,聚焦中国崛起这一划时代进程,认为中国实力变化导致战略转型,进而触发了东亚安全秩序的变动。[2] 二是结构视角,相关研究认为中国的地区战略受制于结构,中国的战略转型是在国际和地区环境深刻变化的背景下进行的。相关学者主要从“经济—安全”互动、准无政府体系、美国联盟体系、局部等级体系等角度分析中国面临的结构性约束和战略选择。[3] 三是互动视角,相关研究认为中国的地区战略是在与结构的互动中形成和变化的,相关学者或关注中国在东亚合作机制中被社会化的问题,或强调东亚独特的地区特点对东亚秩序的影响,或强调中国与东南亚国家的信任关系变化,或从关系建构、区域观重构等视角探讨中国与东亚安全结构的互动。[4] 总体而言,中外学术界从不同视角分析了中国地区战略与东亚安全秩序变迁的关系,为本研究提供了丰富的养分。

本文综合了结构和互动两种研究视角。从结构入手,梳理后冷战时期东亚安全秩序的历史变迁;继而探讨中国如何在与东亚安全秩序的互动中实现地区战略的更新,以此来揭示中国地区战略的演化逻辑;最后探讨中国在面对新一轮的秩序调整时,应如何在适应和创新中推进全球安全倡议的实践,并推动地区安全秩序重回稳定。

一、后冷战时期东亚安全秩序的历史变迁

冷战结束后的三十多年,东亚维持了所谓的“长和平”。但随着中美关系发生改变,东亚各种悬而未决的安全问题逐渐凸显并与其他问题叠加,导致东亚安全秩序进入新的动荡调整期。秩序变迁是一个自然发展的连续过程,本文将后冷战时期东亚安全秩序的变迁分为三个阶段。

(一)以日美同盟为基石的霸权秩序(1991—1996年)

冷战期间,东亚地区的两对大国关系发挥了稳定秩序的作用。一是日美同盟。通过与日本结盟,美国获得了日本在裁军以及与“自由世界”结盟方面的合作,日本则获得了美国的安全保护。这一同盟关系也见证了美国作为“发挥监管作用的外部仲裁者”对日本和中国的“双重保证”,从而避免了中日之间直接的安全竞争。二是中美关系。中美从1972年起搁置了意识形态分歧,扩大了双边安全保障,以形成相对默契的战略联合来遏制苏联在东亚的影响力。[5]

随着冷战的结束,这两对大国关系都发生了重大变化。由于苏联威胁的消失,中美合作的战略必要性降低,中美矛盾开始显现。[6] 中国从20世纪90年代初开始进入经济高速增长的阶段,对中国崛起的担心促使美国和日本从20世纪90年代中期开始加强和调整了双边安全合作关系。[7] 1996年4月,美国与日本发表了《日美安全保障联合宣言》,日美同盟得以再定义,即从冷战时代保护日本的“盾”转变为后冷战时代应对地区安全挑战的“矛”,因此对整个东亚安全环境产生了重大影响。[8] 对日本而言,冷战后其安全战略的调整越来越突出中国因素,俄罗斯影响力的下降使其防务重点逐渐从北转向西。对中国而言,日美同盟从两个方面对其构成安全挑战:一是制约中国崛起,二是在台湾问题上牵制中国。由于日美同盟的强化和美国地区安全战略的调整,美国维持和彰显了自己在东亚强大的军事存在和综合影响力,确立并巩固了以日美同盟为基础的东亚霸权。

值得注意的是,在冷战结束初期,东盟是一个仅有六个成员国的地区组织,但其通过融入更大范围的东亚经济一体化,提升了地区组织的自信心和影响力。[9] 1995年越南加入东盟,1997年缅甸和老挝加入东盟,1999年柬埔寨成为东盟第十个成员国,进一步扩大了东盟的整体力量。这一时期,印度尼西亚、马来西亚、新加坡、泰国等东盟创始国涌现出一批具有远大抱负和广阔视野的政治人物,他们成功解决了柬埔寨问题,宣称东盟已经具备了一种管理地区秩序的能力,即通过发挥东盟的领导作用来影响和平进程。在解决柬埔寨问题中,东盟赢得的声誉使东亚和亚太地区的国家同意将这种名义上的领导以及制度模式作为创造一个地区多边安全对话机制的基础,这一机制就是东盟地区论坛(ARF)。[10] 由此,东盟影响地区安全秩序走向的能力和意愿开始显现。

(二)美国联盟体系与东亚地区合作兼容的复合秩序(1997—2016年)

1997年,两种趋势同时发展。在安全上,日美同盟继续强化,巩固了美国联盟体系及其在东亚安全秩序中的主导权。1997年9月,日本与美国发布新的《日美防卫合作指针》,双方着手应对后冷战时代的地区安全问题,日本在日美安保体制中的地位和作用显著增强。同时,日美共同开发战区导弹防御系统,进一步加强了美国在该地区的战略优势。但在经济上,1997年的亚洲金融危机暴露了日本在拉动地区经济增长方面的局限性。[11] 1997年日本经济的实际增长率为−7%,是自20世纪70年代中期以来出现的首次负增长。东南亚国家在面临严重金融危机时,希望日本能够采取行动救市,阻止危机蔓延,但日元大幅贬值、日本政府金融改革踌躇不前不仅让东南亚国家大为失望,而且也遭到美国的批评。与此同时,中国坚持人民币不贬值和推动金融体系改革为稳定地区经济发挥了有目共睹的积极作用。以此为契机,中国与东南亚的关系开始进入新时代。

日本经济低迷、中国经济持续上升、中美关系改善、东盟管理地区秩序的能力和意愿增强,这些因素共同推动地区安全秩序的演变。最显著的变化是在21世纪第一个十年,以东盟为中心的东亚地区合作网络逐步建立和扩大,并形成了美国参与的东亚地区合作与美国联盟体系共存的复合秩序。[12]

1997年以前,东亚区域合作的主要形式是东盟与主要西方国家以及日本、韩国等建立的多对“东盟+1”对话伙伴关系和机制化的东盟外长扩大会,合作的动力更多来自西方大国。[13] 例如,东盟地区论坛的成立就源于日本的建议以及美国和澳大利亚的积极推动。[14] 1997年东盟与中日韩(当时为“9+3”,柬埔寨加入东盟后称“10+3”)领导人非正式会晤在吉隆坡举行。正式启动“10+3”合作进程之后,东亚出现了按照“东盟方式”、完全由域内国家组成的地区合作机制。2002年,各方决定推动“10+3”领导人会议向东亚峰会演变。2004年各方一致同意将“10+3”作为建立东亚共同体这一长期目标的主渠道。[15] 然而,东亚共同体是只包括东亚国家,还是也要将域外国家纳入;是继续保留“东盟中心地位”[16],还是去东盟中心化;对此各方存在分歧。2005年首届东亚峰会正式启动,创始成员国不仅包括东盟和中日韩三国,还包括印度、澳大利亚和新西兰,东亚峰会由东盟轮值主席国主办和主持。这一结果表明,美国和日本成功阻断了以“10+3”为主渠道建设东亚共同体的进程,而东盟则保住了其在地区合作中的中心地位。

2010年,俄罗斯和美国加入东亚峰会。美国的参与巩固了其在地区安全秩序中的主导权,通过将“开放的区域主义”正当化,美国不仅限制了其他国家在东亚地区的影响力,而且在某种程度上回应了东盟谋求地缘政治平衡的需要。从秩序的制度构成来看,这一时期的东亚安全秩序不再是日美同盟机制一元主导,而是出现了东亚地区合作在“开放的区域主义”新共识上的制度发展。2010年之后相继出现的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),也基本反映了复合秩序的现实。

(三)美国联盟体系转型冲击东亚地区合作的竞争秩序(2017年至今)

美国主导下的复合秩序之所以能够存续二十年,是因为大国关注利益的调和,并且通过“开放的区域主义”实现了这一目标,东盟在其中也发挥了桥梁作用。但在2017年之后,美国外交战略发生重大变化,对华竞争的一面日益上升。美国推动构建“志同道合”的盟伴体系,以意识形态划线,分化东盟和东亚合作,从而导致由利益驱动的复合秩序难以为继,由利益与价值观共同驱动的竞争秩序取而代之。

美国联盟体系的转型早在奥巴马政府时期就开始了,特朗普政府以美国利益优先,损害了一些盟友的利益,造成盟友间的政治失和与内部纷争,但其重启了一个机制,即“四国机制”(Quad)。该机制在日澳合作的基础上,又将印度这一东亚地区合作的参与方,也是美国日益重视的非同盟安全伙伴纳入其中,“四国机制”成为美国盟伴体系构建和联盟体系转型的里程碑。拜登政府在此基础上推动“四国机制”提升至领导人层级,并建立了美英澳“三边安全伙伴关系”(AUKUS)机制,打造供应链安全阵营,加强美日韩三方同盟,建立东亚与太平洋岛国的安全联动。美国联盟体系转型的根本目标是影响地区对华认知,推动霸权秩序回归。[17] 这必然会在东亚地区产生一系列反应,促进秩序变迁。

首先是东盟。作为东亚地区合作的“驾驶员”,东盟的基本态度是不选边站队,拒绝“亚洲版北约”,[18] 力求团结一致,在“开放的区域主义”原则下维护东盟的中心地位。东盟于2019年在印尼的倡议下推出“东盟印太展望”,[19] 推动与日本、韩国、中国等地区大国达成了地区愿景文件和务实合作协议,将其与中国、美国、印度等国的战略伙伴关系同步升级为全面战略伙伴关系,与上述大国均开展了联合军演,等等。尽管东盟的行动难以阻止地区秩序向竞争性方向发展,但在避免地区结构单一化、集团化、维护东亚地区合作上,东盟的作用仍非常关键。[20]

其次是美国的盟伴。美国的施压加速了其盟伴的安全政策变化。日本、韩国、菲律宾选择追随美国和突破既有的安全政策框架,配合美国在台海、朝鲜半岛、南海问题上对华施压,并推动与七国集团和北约的战略互动;欧盟、北约、加拿大等西方域外力量跃跃欲试,联合构筑对华威慑联盟;印度则采取战略投机政策,与美国和西方结成“便利同盟”,共同抗衡中国。这些国家安全政策的变化无疑加速了竞争性地区安全秩序的形成。但值得注意的是,相似的战略需求并没有导致“亚洲版北约”的出现。[21] 其深层次原因在于,竞争性地区秩序并不能解决这些国家所有的安全关切,鉴于国际环境的复杂化和安全利益的多元化,延续原有复合秩序中的制度结构,符合它们平衡各种风险和驾驭不确定性以增进自身安全利益的基本要求。

综上所述,东亚竞争秩序正加速形成,但复合秩序的韧性和惯性依然存在。不过,在美国“极限施压”、地区热点升级、一些国家民粹主义沉渣泛起的影响下,未来东亚安全秩序不排除会出现结构性颠覆。但在现阶段,美国所希望的霸权秩序回归很难实现,复合安全困境[22] 和竞争性安全结构恐将持续一段时间。

二、东亚安全秩序变迁中的中国角色与地区战略演化

通过回顾和梳理后冷战时代东亚安全秩序的历史变迁,可以得出三个结论。其一,美国的地区战略决定了后冷战时代东亚安全秩序的走向,这是东亚安全秩序演化的常量。尽管奥巴马政府高举“美国回来了”的旗帜“重返亚太”,但事实上美国从来就没有离开过,美国联盟体系是其主导东亚地区安全秩序的不二法宝。同时,美国通过“离岸平衡”确保了地区秩序在安全上对美依赖和在经济上的对外开放。其二,中国的地区战略选择将是竞争性安全秩序发展演变的关键变量。在大国关系稳定、地区合作进展顺利的情况下,中国地区战略实施的环境相对宽松、稳定性好。但随着中美关系动荡,地区合作遭遇瓶颈,中国如何选择、地区国家如何确立对华预期的问题就变得更加突出和重要。其三,复合秩序中的地区组织和多边合作机制是大国竞争背景下维持秩序稳定的关键第三方。[23] 这既包括东盟、以东盟为中心的东亚合作机制,也包括大国主导的合作机制。它们共同构成了一个网络化的东亚。[24] 但在地缘政治竞争下东亚安全合作如何发展,不同治理理念和治理方式如何互动,都将对东亚安全秩序的走向产生影响。以上三个结论,恰好对应中国在东亚安全秩序变迁中的三种角色和地区战略演化的三个维度——权力、关系和治理。

(一)管理中美关系,推动权力和平转移

权力是秩序的重要维度,权力转移是秩序变迁的根本动力。中国崛起所造成的权力转移是东亚安全秩序变迁的深层动因,也是中国作为东亚安全秩序直接缔造者最为直接的表现。中美关系具有系统性影响,中国对于中美关系的管理,深刻影响着东亚地区权力格局的演变及其秩序结果。

2012年以来,中国外交的一个重要变化是中国开始审视自身实力变化带来的利益、手段和责任的变化,并探索在周边地区运用权力、管理权力和彰显权力。在西方学者看来,这是中国外交自信(assertiveness)的表现,[25] 并由此衍生出一系列“中国威胁论”,比如“破坏基于规则的秩序”“债务陷阱论”等。美国政府提出“形塑中国周边战略环境”,通过“激烈竞争”“竞赢”中国,这更加清晰地表明,为了阻挠中国的权力拓展,美国将不惜代价与中国展开战略竞争。中美在东亚爆发正面对抗或直接冲突的风险急剧上升,东亚安全秩序的稳定面临巨大压力。在此背景下,中国的目标非常明确,既要实现国家统一和民族复兴,也要坚持独立自主的和平外交政策,通过管理对美及其东亚盟友的关系,推动权力和平转移,维护地区和平发展的大局。

在对美关系上,中国一方面坚决斗争,在涉及主权等核心利益问题上划清红线、底线,表明维护国家主权、安全、发展利益的决心和力量;另一方面与美国保持密切战略沟通,积极引导美国对华政策。[26] 近期,中美关系出现缓和迹象。中美两国元首于2023年11月在旧金山举行会晤,就中美关系的指导原则达成“七点共识”,具体包括:相互尊重、和平共处、保持沟通、防止冲突、恪守《联合国宪章》,在有共同利益的领域开展合作,负责任地管控双边关系中的竞争因素。习近平主席提出中美要共同树立正确认知,共同有效管控分歧,共同推进互利合作,共同承担大国责任,共同促进人文交流,开辟旧金山愿景。台湾问题和经贸科技问题仍是中国主要关切,中国希望这次元首会晤能推动中美关系增信释疑、管控分歧、拓展合作,也为动荡变革的世界注入确定性、提升稳定性。[27]

除此之外,处理好与美国东亚盟友的关系,调动第三方因素,是管理中美关系的重要补充。面对美国在东亚的核心盟友和安全伙伴,中国的基本原则是睦邻友好,亲诚惠容的周边外交理念同样适用于发展与它们之间的关系。2023年11月26日,第十次中日韩外长会在韩国釜山举行。王毅在会上指出,中日韩作为东亚地区重要国家,要当好东亚合作的“领头羊”、维护地区和平安全的“稳定器”、解决热点问题的“减压阀”,中方将继续本着与邻为善、以邻为伴的方针,推动三国合作重回正轨。[28] 面对不同的国家、不同的问题,中国的政策总体上务实、灵活,同时保持适度的威慑和弹性。

(二)重建政治信任,以新经济关系促进新安全关系

关系是秩序建立的核心要素,关系模式直接影响秩序的构成和形态。复合秩序与竞争秩序的一个重要区别就在于不同的关系模式是否兼容。关系也是中国社会文化的核心理念。[29] 通过长期的地区互动,中国构建起以增强政治信任为基础、以制度建设和务实合作为内容、以新经济关系促进新安全关系的地区关系模式。

政治信任缺失是长期困扰中国地区战略和秩序构建的问题。历史上,中国与一些东亚国家也存在矛盾,东亚国家之间的关系也错综复杂。中国崛起使中国与东亚国家历史上的复杂关系与当代的权力变迁相互交织,从而加大了中国与地区国家政治关系改善的难度。[30] 尽管难度很大,但是中国依然投入大量外交资源,提出共同、综合、合作、可持续的新安全观,通过战略安抚和战略保证,改善地区国家的对华认知,以实际行动表明中国是一个值得信赖的合作伙伴。最典型的例证是1997年亚洲金融危机爆发后中国的负责任应对使东盟改变了对华负面认知,愿意与中国发展更加紧密的合作关系。此后,中国与东盟的关系进入高速发展的快车道,东盟对中国的信任水平也有显著提升。

由于美国联盟体系的挤压和地区国家对中国崛起意图的不确定,中国选择以务实、开放的态度,优先发展新经济关系,将经济作为地区关系稳定的“压舱石”,继而带动安全合作与新安全关系的塑造。2000年,时任国务院总理朱镕基在第四次中国—东盟领导人会议上首次提出建立中国—东盟自贸区的构想,得到了东盟方面的积极回应,双方经过十年谈判最终于2010年1月1日正式全面启动中国—东盟自贸区。此后,中国—东盟自贸区不断提质升级,成为中国—东盟关系深化发展的基石。与此同时,中国也积极支持东盟的地区倡议。中国接受东盟的邀请,参与“10+3”合作并提出了很多务实的合作倡议,包括成立央行和财政部负责人机制,牵头组织东亚自贸区的可行性研究,推动清迈倡议框架下的货币互换机制多边化,建立东亚外汇储备库,以及成立东亚宏观经济办公室等,为“10+3”合作和后来的RCEP等地区经济安排作出了积极贡献。

在经济合作取得巨大成功的背景下,中国与东盟的政治关系也不断提升,2021年双方关系升级为全面战略伙伴关系,安全关系也在制度建设和务实合作中得到发展。在中国—东盟国防部长非正式会晤、东盟防长扩大会和东盟地区论坛等框架下,中国与东盟在扫雷、反恐、人道主义援助与救灾、军事医学、海上安全、维和、网络安全等非传统安全领域加强了务实合作。中国还与东南亚国家在2018年和2019年两次举行海上联合演习,并于2019年在东盟防长扩大会机制下在华举行大规模实兵演习。[31] 当然,与经济关系相比,新安全关系的实质性内容还很欠缺,合作的阻力也更大。重建信任的道路仍然任重而道远。

(三)和平解决争端,推动地区安全多边治理

中国在东亚安全秩序中的角色和战略变化还突出体现在争端解决的治理理念和治理方式上。安全的要害在于“治理”。[32] 安全治理方式的转变会通过影响认知和利益,进而影响安全问题的解决效果和安全秩序的演变。中国参与地区多边安全机制、处理南海争端的历程,就是中国的地区安全角色从维护地区安全规则与秩序向多边安全治理发展演化的过程。

对于以多边制度化方式处理南海争端,中国并不是一开始就接受。东盟扮演了推手的角色。东南亚国家在冷战结束初期对中国充满了疑虑,为了制约和防范中国,东盟主张将中国纳入新创设的地区多边安全机制中。中国在加入东盟地区论坛的前几年,对多边安全机制持观望态度并保持谨慎,对“建立信任措施”更是陌生的。西方国家则试图将南海等问题纳入东盟地区论坛的讨论中,对此中国高度警惕。那时东盟处理南海争端的主张是先在东盟内部形成“南海行为准则”(以下简称“准则”)共识,然后以集体身份与中国磋商。[33] 中国的立场则是南海争端不牵涉所有的东盟国家,因此应通过与声索国直接的双边谈判和平解决争端。双方对于南海问题的立场差距导致的妥协结果是中国和东盟国家在2002年签署了《南海各方行为宣言》(以下简称“《宣言》”),明确处理南海问题的路径是直接相关的主权国家的磋商和谈判,目标是基于协商一致制定“准则”。这是中国与一个地区组织发表的首份争端解决政治文件,充分展示了中国在利益分歧显著的情况下仍能作出战略保证的诚意和善意。

虽然中国与东盟于2003年正式启动《宣言》落实机制,成立联合工作组,定期召开高官会,但相关进展十分缓慢。随着2007年之后南海形势日趋复杂化,以及中国和东盟在“10+1”“10+3”等地区合作中互动的加深,东盟在中国对外战略中的地位明显上升,被视为中国周边外交的“优先方向”。中国也开始从国家战略和地区治理的角度去思考南海问题的解决,加快“准则”磋商,推动海洋合作。2011年,中国与东盟国家就落实《宣言》指针案文达成一致,同时建议各方将工作重点转向务实合作,提出成立三个专门技术委员会推进海上合作。2013年,“准则”磋商启动。2014年11月,时任国务院总理李克强在东亚合作系列会议上提出处理南海问题的“双轨思路”,在双边基础上加入了所有东盟国家和中国共同维护南海和平稳定的多边轨道。[34] 2017年,“准则”框架达成,目前已启动案文三读。发展至今,中国和平解决南海争端的治理方略已非常明确,就是要“以对话解决争端、以协商化解矛盾,不断完善危机沟通机制,加强区域安全合作”。[35] 这不仅有利于南海问题的解决,也有利于中国在东亚地区其他争端和热点问题中发挥建设性的作用。

 

三、全球安全倡议与东亚安全秩序的再稳定

2022年4月,习近平主席在博鳌亚洲论坛上提出全球安全倡议,深刻剖析当今世界面临的安全挑战,倡导通过“六个坚持”,回应“世界需要什么样的安全理念、各国怎样实现共同安全”的时代命题。2023年2月,中国政府发布《全球安全倡议概念文件》,明确了落实全球安全倡议的行动路线图。与冷战结束初期中国对“建立信任措施”感到陌生的情况截然不同,当前中国提出全球安全倡议,展现了“以确定之中国应对不确定之世界”[36] 的自信与开放。面对东亚日趋复杂的竞争形势,中国要明确优势和劣势,统筹发展与安全,主动引导东亚安全秩序回归稳定。

(一)发挥优势,保持地区战略的稳定性和持续性

马凯硕等国外一些智库学者在对中国的地区战略进行研究后得出一个相似的结论,认为中国最大的优势是政策具有连续性,能够始终遵守其承诺,是一个可以信赖的伙伴。[37] 这一方面反映了中国的制度优势和政策优势,另一方面也说明地区国家需要中国在预期和方向上给予它们信任和信心。保持中国的优势,增强地区国家间的政治信任,扎实、稳健地推进和落实中国的安全观和地区政策,有助于稳定动荡不定的地区局势,管控大国竞争所带来的冲突风险,重新积聚合作的信心和动力,推动竞争秩序回归包容和合作。

从地区国家的角度来看,不同大国推行的地区战略框架之间存在适度的竞争是有利于其利益的,因为这些框架各有优劣,能够充分满足地区国家多样性的安全需求,同时多个框架比单一框架更能够确保它们的战略自主性,还能为地区国家在大国之间发挥对冲的建设性作用提供空间。[38] 因此,无论是在竞争性的东亚安全秩序下,还是在复合兼容的东亚安全秩序下,地区国家都期待各个大国能均衡地发挥作用并且能够给它们提供足够的灵活度和选择性。它们欢迎中国以一种平等合作的方式与之建立机制性联系,但同时又不希望过度依赖中国。明确这一点,对于中国的地区战略选择非常重要。因此,中国推行地区战略的目标不应是对抗美国或与美国竞争地区国家的支持,而是立足中国的优势并将其充分发挥,塑造一个“政策稳定、重承诺、可依靠”的地区伙伴形象。

中国还应重视与其他大国和地区组织的战略框架的并存关系。不同大国的优势是不同的,比如美国在东亚的优势是联盟体系、军事基地、发达的防务关系网络,以及调动各种公民社会力量的能力,发展非政府组织和民间社会团体,影响地区国家的国家治理能力。日本的优势则是多年来与地区国家构建的经济和社会援助的强大网络,并通过精细化的政策手段加以维持。东盟也具有自身不可替代的优势,即马凯硕所总结的:共同体意识、机制建设以及各大国对东盟发展的支持。[39] 中国需要认识到不同国家的优势和短板,推动互补性合作。这既需要自信和定力,也需要沟通和协作的艺术。

(二)重视治理,完善地区安全机制和全球安全倡议实验区建设

当前,由于大国竞争和地缘政治的回归,很多地区国家面临的极为严峻的地区性挑战被忽视或掩盖。传统安全与非传统安全的交织和联动,更是将这些被忽视或被掩盖的问题的长期风险进一步放大,导致如水资源武器化的事件逐渐增多,成为新的冲突引爆点。在这种情况下,加强国际和地区安全治理刻不容缓。中国近期与周边国家开展的打击电信诈骗的跨国执法合作,就是加强地区安全治理的一个生动案例。

安全治理是一个综合、长期的过程,需要以制度建设作为基础。当前,以东盟为中心的地区安全合作机制正面临内部和外部的各种问题。例如,东盟地区论坛在从预防性外交阶段向冲突解决的新阶段推进的过程中遇到了共识不足、行动滞后的难题,在核不扩散、反恐、海上安全等领域的合作机制仍大多停留在“清谈”的状态,减灾联合演习甚至从未被运用在实际的灾害应对中。美国的新战略则使人们对地区安全机制的未来前景更加担忧。有鉴于此,中国推动地区安全治理,必须首先从制度革新着手,打破原有的路径依赖,让制度服务合作,使功能领域的合作切实解决现实问题。

南海问题的安全治理仍将是未来中国地区战略的重点和难点。中国处理南海问题的过程,说明该问题不是一朝一夕、一劳永逸可以彻底解决的,需要综合施策、长期博弈和共同努力。中国不仅要加紧推动“准则”磋商进程,而且要完善和扩大《宣言》落实机制的职能范围。《宣言》落实机制是2003年由中国和东盟共同启动,主要任务是推动“准则”的达成。鉴于南海地区安全治理的长期性和复杂性,中国宜考虑在《宣言》落实机制的基础上建立新机制,为综合的地区安全治理奠定基础。除此之外,澜湄合作、中日韩等次区域合作机制也应当要有新的发展思路。澜湄地区将打造全球安全倡议实验区,在治理深度和广度上都有望进一步拓展。[40] 中日韩合作的政治关系脆弱,但在安全利益上存在交集,应当保持当前中日韩恢复对话的势头,继续谋求深化合作。

(三)补足短板,扩大与地区国家的防务和安全关系网

中国从融入、被动塑造到主动塑造地区秩序,既体现了国家实力的变化,也是中国安全治理工具箱不断丰富和充实的过程。实力增长必然会给中国的地区安全治理带来新的解决路径、解决手段和解决方案。中国作为一个负责任大国,在地区安全治理中应当形成全面、均衡的治理能力。但从目前来看,中国参与地区安全治理的能力、体系、工具箱均存在与实力不符的情况。澳大利亚洛伊研究所发布的《2023年亚洲实力指数》报告显示,中国在亚洲的综合实力指数仅次于美国,其中,中国的“经济关系”得分超过美国,“外交影响”“未来资源”和“经济能力”的得分与美国基本持平,“韧性”“文化影响”和“军事能力”的得分与美国有一定差距。与美国差距最大的是“防务网络”,中国的得分为23.7,美国的得分为84.6。[41] 可见,中国的亚洲影响力存在短板,防务和安全关系严重滞后于经济关系(得分为98.3)和军事能力(得分为68.1)。为了深度参与地区安全治理,落实全球安全倡议,更好地发挥中国的负责任大国作用,中国需要在以新经济关系促进新安全关系的既有模式基础上进行改进和弥补,扩大地区防务和安全关系网络。

事实上,全球安全倡议提出后,中国加强了与地区国家的防务合作。2023年11月,中国军队与柬埔寨、老挝、马来西亚、泰国、越南的军队,在广东湛江举行了为期10天的“和平友谊-2023”多国联合演习。这是首次在中国举行该系列演习。演习以“联合反恐与维护海上安全军事行动”为课题,同步在陆上和海上展开联合实兵演练。[42] 未来中国应当加强军事外交,深化与地区国家的双多边防务合作,积极参与和主导多边军事演练,共同应对地区威胁,维护地区和平与安全。

(四)统筹发展与安全,在新兴领域创新性地提供地区公共产品

二十大报告提出以新安全格局保障新发展格局,其内涵是统筹国内国际两个大局,以新安全格局的构建保障双循环的新发展格局。新发展格局以国内大循环为主体,国内国际双循环相互促进;新安全格局同样以国内治理为主,国内国际“双治理”同步推进。[43] 当前,世界正处于新疆域不断拓展、发展与安全问题紧密关联的时代,加强新兴领域治理,不仅有助于提升国内发展效能,而且可以拓宽中国与地区国家共建制度和规则并提供公共产品的领域和范围,为地区稳定和繁荣创造机遇。

中国积极提供地区公共产品。新冠疫情推动了中国与地区国家在公共卫生领域的合作。中国与东盟建立了应急医疗物资储备库,还利用地区合作专项资金联合开发和生产疫苗,推出“中国—东盟健康丝绸之路人才培养项目(2020—2022)”,为推动地区公共卫生治理发挥了积极作用。未来,中国应借助这些合作机制和资金、平台,扩大医疗合作网络和提升基层卫生治理能力,深入民间精准对接需求,建设人类卫生健康共同体。乌克兰危机再次凸显了核安全风险,大国竞争如何避免核冲突是中国作为地区大国不可回避的问题。中国适时与美国启动核安全对话,向东盟表达率先签署《东南亚无核武器区条约》议定书的意愿,将推动中国为地区核安全治理作出更大贡献。除此之外,根据全球安全倡议中列举的重点合作方向,中国在信息安全、生物安全、人工智能、外空、气候变化等新兴领域不断积累的国内治理经验,也可为国际治理和地区治理提供新的合作动力。中国应把握住时代机遇,在“双治理”的新安全格局下,推动新科技领域和新安全领域的规则制定和公共产品供给。

结  束  语

后冷战时代的东亚安全秩序经历了三个阶段的历史变迁。冷战结束初期,美国通过重塑日美同盟建立起以双边同盟体系为架构的霸权秩序。以亚洲金融危机为转折,东亚地区合作蓬勃兴起,美国联盟体系与东亚地区合作兼容发展,这种复合秩序逐渐取代了霸权秩序。2017年以来,东亚安全秩序因美国联盟体系转型冲击东亚地区合作而呈现出竞争性上升的发展态势。时代的车轮仍在滚动,但东亚安全秩序的未来是“前进”还是“倒退”仍然存在变数。中国将在东亚安全秩序未来的建构中发挥何种作用,不仅关系到中华民族伟大复兴的历史伟业,而且将深刻影响世界的走向。解决未来问题的答案藏在过去。后冷战时代中国的崛起、与地区的互动以及区域观的重构,均与东亚安全秩序的变迁紧密相关。从权力、关系和治理三个维度看,中国逐渐塑造和发展了自身的地区角色和地区战略。一是维护中美关系稳定,推动权力和平转移;二是重建地区国家政治信任,构建新经济关系格局并带动新安全关系的建立;三是和平解决争端和参与安全合作机制,推动地区安全的多边治理。面对新的时代背景和更加复杂的地区安全局势,中国要更加主动地塑造地区秩序,统筹发展与安全,在新安全格局的构建中开拓创新,实现东亚安全秩序的稳定重建和包容性发展。

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文章来源:本文转自《国际展望》2024年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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