袁志刚 杨哲:布坎南留给中国改革的启示

选择字号:   本文共阅读 837 次 更新时间:2013-03-27 09:10

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袁志刚   杨哲  

在我国持续推动改革开放的路上,布坎南教授的智慧值得借鉴。虽然他曾经说过他的理论不适于中国,但是理论高于实证的优势正在于其更强的一般适用性,通过思想的凝聚、演绎和拓展,他的理论依然可以为我国的改革之路提供珍贵的资源。

将政治作为社会规则的一部分

2013年1月8日,一代经济学大师詹姆斯·麦基尔·布坎南离我们而去,经济学将把他的思想深深铭刻入思想史的丰碑。

布坎南教授的最主要贡献是建立了公共选择学派,将政治决策过程用经济学分析的方式演绎出来并形成一以贯之的体系,在形式上将政治研究与主流经济学分析范式相结合,在思想上对理性经济人的根本假定在政治研究中进行了普及。布坎南与戈登·塔洛克于1962年合著的《同意的计算》开了公共选择学说的先河,也构成了现下主流宏观经济学研究中政治经济学部分的主体内容。投票理论通过微观主体决策的基本方式解释了集体行动的悖论——在自利决策个人作出群体决策的时候,结果往往会不如原来的预期。如果不能解决集体行动的悖论,那么宏观经济学就只能从市场失灵的角度将一切非市场的社会部分看作一个神秘的黑箱。

在他们之前的政治经济研究往往设定了福利主义的政府:政府作为整体是利他主义的。然而,利他主义的政府在布坎南看来并不是一个合意的假定,相反,政治的直接执行人也是与我们一样的个人,而同样的个人在经济活动中是自利者,有什么理由认为一旦牵涉到公共事务他就会转变为利他者呢?

布坎南教授对政治的分析和对政府的态度在其著作中得到了完整的体现。他曾经不否认自己列入奥地利学派学者的行列,但他也并不是一个绝对的自由主义者。政府和市场的关系对他而言是一个至关重要的问题,在安排这个关系的时候他采用了相对的方法,既不承认市场万能,也不承认政府永远成功。他与哈耶克一样,将政治作为社会规则的一部分,社会规则的选择构成了他除了公共选择理论以外最重要的研究议题。

社会规则是所有社会经济主体必须要认知、考量的标准构建,任何违反规则的人都将导致其社会经济报酬的下降。社会规则确定了任何行为在社会活动中的可容忍性和受认可度,现代人作为社会性主体的根本特征就是能够将社会规则纳入个人行动的信息集,而对社会规则拥有完全认知的人则在其行动策略的成本-收益衡量中具有更强的确定性以及信息优势;违反流行规则的个体会受到其他群体成员的集体排斥和惩罚,以此来完成对他的“改造”。

社会规则的复杂程度决定了其在现实活动中的影响,简单的规则体系不能满足复杂社会生产的需要,过度复杂的社会规则又会造成信息搜集的成本,进而模糊社会经济主体的预期。政治作为社会规则的一部分也承担着相应的社会活动的功能,而且在威权形式下扮演着社会规则制定者的角色。

我国社会经济体制需系统性设计和构建

我国改革开放以来的经济奇迹在很大程度上源于一系列的社会经济制度改革,无法从根本上区分市场经济建设和政府主导性活动对过去三十余年经济增长的贡献,以市场为主导的自由竞争和政府政策、政治所确定的竞争秩序同时决定了中国的经济发展进程。国内外许多学者从不同的角度对中国改革开放的成绩进行了分析,中国的发展模式显著不同于华盛顿共识所号召的私人产权、自由竞争等要求,而长期以来的发展速度却远超于华盛顿共识下的发展中国家。钱颖一等人将中国的发展模式定义为“中国式的联邦主义”,主导思想与张五常所着重描述的地方政府的“锦标赛竞争”相一致,即从政府行为和政治规则的角度进行考虑。

而中国进一步的改革本质上并不是简单的增长模式的转变,而是整个社会经济体制的系统性设计和构建。布坎南思想给我们的启示是,改革意味着对规则的重新构建,具体而言就是对资源配置方式的选择。经济资源的分配、配置和最终产品、收入的分配决定了经济增长的根本特点。总体而言,坚持市场经济的建设是中国经济进一步改革的主要方向,市场上的合理竞争和交易成本的不断降低是决定中国经济潜能能否完全释放的必要条件,也是中国经济跨越“中等收入陷阱”的必由之路。

■ 产品市场的培养意味着对经济规则、社会秩序的改革

现阶段产品市场的开发和开放已经取得了一定的成果,自改革开放初期的民营经济、集体经济发展的高潮,到1997年的国有企业改制,几年间的“国退民进”和之后伴随“抓大放小”而逐渐形成的“国进民退”,导致了中国经济现阶段垄断势力大范围存在、外资对国内许多产业的实际控制权、低附加值产品出口换取国外复杂工程产品和巨额奢侈品的进出口、民营资本从实体经济的大规模撤退等基本经济形势。从现实产业来看,垄断势力的存在主要集中在产业链上游,并且以行政垄断为主要特征。2008年施行的《反垄断法》从本质上并没有对垄断现实进行准确的描述,缺乏针对性,模糊的法条措辞使得反垄断操作没有了明确的目标,多部门反垄断的权职设置使得部门间就反垄断的利益分割产生竞争,且只可能对一些反垄断收益较高、牵涉政治势力较少的垄断活动进行立案。行政垄断行业由于政治关联较强,相关部门在管辖权上存在不足等原因,成为无法实施反垄断的垄断势力;就最简单的经济学分析可知,行政垄断行业在内部效率管理、创新等方面大多存在惰性,使得其生产成本相较于竞争性企业为高,再加之其垄断成本加成定价,实际上是由下游企业的合理利润转移为行政垄断收益。从经济发展的结构性视角来看,如果下游企业的合理利润空间能够扩大,那么高利润必然带来大规模生产性投资,民营资本的投资渠道便可以进一步拓宽加深,中国经济的增长潜能便可能进一步扩张。实际上,正是由于民营资本利润空间被压缩,在我国金融业服务于实体经济的低效之下,民营经济更难利用自有资本积累的方式进行规模扩张;而外资在技术上的优势实际上并不构成压制民营资本的充分条件,其资本的充足性以及改革开放初期对引进外资指标的强调,使得其不仅融资成本降低,而且在土地、厂房、税收等方面都存在成本优势。

现阶段,全球经济形势低迷,西方主要发达经济体复苏乏力,我国所面临的外需萎缩和出口产品中以劳动密集型低附加值产品为主的特点,意味着我国失业压力不断上升。就长期经济发展意义上来说,我国出口产品必须不断推动另一种类型的劳动密集型产业,即以信息、技术为主导的高端服务业,以充分发挥我国人口众多的优势。虽然这种发展模式需要以大力普及高等教育为基本条件,但由于我国人口基数大,基础教育投入相对稳定,依然可以满足发展高端服务业的入门条件。同时,以产业链高端产品的方式加入世界市场分工,占据“微笑曲线”的两端也是我国出口经济转型的必要战略。无论采取何种方式促进国内产品市场的培养和民族产业的培育,从根本上来说都意味着对经济规则、社会秩序的改革,首先意味着对资源配置权力的改革,其次是对资源实际使用规则环境的建设,以使得市场信号能够更有效地得到利用和交易成本实现不断下降。

■ 没有形成有效的重要配置

要素市场的发育相对于产品市场的演变略显迟滞,劳动市场在改革开放初期出现了大规模的人口流动,即使在不断严苛的户籍制度管制之下,这种流动趋势也没有发生逆转;在2001年中国入世之后,随着加工贸易的迅速发展,出现了大规模的“民工潮”现象,中国经济从“人口红利”中不断汲取能量,农村剩余劳动力为劳动密集型产业的发展提供了充分的廉价要素。资本市场方面,自改革开放伊始,中国人民银行就从财政部独立出来,经过80年代和1994年后的两轮银行业改革,居民储蓄向企业的融通就逐渐实现商业化,虽然银行信贷操作的政治性依然很强,但毫无疑问的是提高了资金在生产过程中的利用效率。股票市场和债券市场的发展相对较慢,国内融资模式依然以间接融资为主;大型民营企业、国有企业和“三资”企业较容易获得银行信贷支持,而中小型民营企业往往更多采用自有资金基金积累的方式来满足自身的融资需求。总体上来说,要素市场的发育实现了要素从低效率部门向高效率部门的转移,保证了我国经济发展过程中TFP的快速增长,实则体现了我国产业结构的不断升级。

然而,现实中要素的配置并没有形成有效的配置机制。要素价格的形成受到政府干预的影响,市场在一定程度上呈现出分割的状态,市场规则也由于不存在相应的制度环境而表现得较为混乱。近十年来,东部沿海地区经济的快速增长有相当一部分需要归功于来自中西部的农民工,但在此过程中,农民工的社会地位、劳动权等却长期无法得到合理的保障。在建设劳动保障体制的同时,没有考虑到企业的成本-收益现状,最低工资和相应劳动保障制度对企业施加了更多的成本压力,这导致大量自愿交易的劳工关系无法实现。新一届中央领导集体将经济的长期增长点定位在城镇化,但是尽管官方统计城市常住人口比例已经突破50%,实际户籍人口却仅有37%左右。农民工在城市就业,为城市创造价值和便利的生活条件,但在生活条件、享受的社会保障等方面却与城市户籍人口有着巨大的差别。企业对成本的考虑、城乡二元待遇使得“民工荒”伴随“民工潮”频频出现。真正意义上的城镇化不能只是从形式上把农村人搬到城市,而是要使这部分人变为市民社会的一部分。

■ 中央集权的弱化并不必然对应着公民权利的绝对完善

要素市场和商品市场的效率提升与潜能拓展都须要加强市场经济体制建设,尽力完善合理价格形成机制。这便意味着对既得利益的挑战,树立一个公平、竞争的市场规则体系。改革开放时至今日已经陷入了一个矛盾、艰难的境地。收入差距的不断拉大,产权保障制度的缺失以及社会冲突的不断激化,使得我国的经济社会维持稳定的成本不断提高。计划经济向市场经济的过渡本质上是将经济资源的掌控权、配置权由中央集权向下分散,但在这个过程中,中央集权的弱化并不必然对应着公民权利的绝对完善——从制度上来看,公民权利的绝对完善也并不是要提倡公民个人的绝对自由。布坎南教授虽然提倡自由市场经济,但从根本上仍然是一个相对主义者,自由的市场与绝对的自由不能并存。无论如何,在经济活动中,绝大多数情况下市场对信息的整理和利用效率都远远超过了政府计划,只有在市场失灵的情况下,尤其是道德风险得不到控制的情况下,政府行为才有合理的存在理由。公民权利的绝对完善正是从这个角度上来确定的。

■ 区域竞争埋下了整体经济失衡的隐患

在实际改革过程中,中央集权的分散操作以政治资源支配经济资源的模式并没有改变,地方政府相对中央政府的独立性在分税制改革前已经十分明显,即使在分税制改革之后,财政资源对地方政府的偏向也没有太大改变。分税制改革前,地方政府的初始财税分配比例占到70%以上,而在改革后,由于中央政府对地方的财政转移支付也保证了地方财政支出占比保持在70%左右。1996年中央曾经一度想要收回甚至只是共享土地出让金收入,也由于地方政府的反对而流产,土地出让金收入在之后长达十年的时间内属于预算外收入,2006年后并入预算内收入。即便财权向中央政府集中并没有改变地方政府的支出比例,但财政审批和转移支付受到中央政府的限制,土地出让金收入、乱收费等收入项目就成为地方政府扩大财源的重要手段。

与财权分配不协调的是事权的划分,从地方政府财政支出的比重可以看出,分税制改革前后地方政府的事权并没有根本性的改变。地方政府通过提供廉价土地、便利政策、税收优惠等政策促进本地经济发展,“锦标赛”式的县际竞争使我国经济爆发出很大的能量。问题是这部分低成本是人为地通过公共财政补贴来提供的,在地方政府最大化本地财政收入的前提下,均衡存在于补贴的边际收益等同于边际成本时。由于地方政府事权过大,行政干预能力也不容忽视,在具体操作中往往出现对部分企业的补贴和对其他企业的成本的增加,对于地方政府在市场整体规模的扩张、效率的提升上所起的作用大小往往难以考核。县际竞争或许能够获得GDP和财政收入增长的“奇迹”,但同时也埋下了整体经济在产业结构、区域经济结构方面失衡的隐患。

■ 政治权力和经济利益之间形成隐形市场

虽然我国现阶段经济状况显得比较复杂,其根本完全可以归结于契约精神的缺乏和政府事权划分的失误。西方发达市场经济体区别于我国市场经济的主要特点在于其多年社会契约思想的培养所造成的陌生人社会伴随而生的匿名契约。在城市化水平较高的西方发达国家,人口流动受到的限制也很少,人与人之间的社会交往,无论从经济上还是人事上大多属于陌生人之间的互动,相互之间的信息披露不足。根据门格尔的制度衍生思想,社会制度的需求来源于对不确定性的反抗。在信息不足的情形下,道德风险发生的概率会随之提高。人们的决策预期十分模糊,难以维持低成本水平上的交易活动。匿名契约的特点在于将个人不仅视为计算的经济人,而且尤其重视其社会属性,其私人契约是在缔结了社会契约的基础上完成的。完善的社会契约就体现为公正的法治秩序,政府和个人的行为都受到法治的约束,并在违反契约的情况下受到明确的惩罚,缔结契约和违约的成本、收益在经济主体的计算过程中形成了明确的预期,于是匿名契约就构成了低成本交易活动的主要方式。这是一方面。另一方面,我国的市场经济建设最大的缺憾就在于更多依靠的依然是关系契约,即通过血缘、亲缘、友情、乡情等社会关系才能构建起低成本的交易网络。这种社会关系网络无论在规模上还是分工结构上都无法同西方契约关系所带来的经济效率的提升相媲美,劳动力市场上大量的农民工大多通过同乡获取信息,私营企业则多数采用自有资本或家族资产的选择来扩大企业规模……关系契约长期占主导地位是我国经济社会文化自发演化的结果,其中不乏有路径依赖的原因,而其最根本的原因还是在于公共产品供给的不足。

公共产品供给的不足则根源于政府事权划分的失误。布坎南教授认为,政治人物追求短期利益的偏好会导致公共政策的短期性,而在我国的现实情况下,公共政策的短期性和区域性并存,供给公共产品的任务就更难完成。当地方政府在实际事权方面相对独立于中央政府的时候,既得利益集团完全可以通过掌控的政治权力寻租——地方政府利用对地方经济资源寻租所获得的利益向中央政府提供租金,政治权力和经济利益之间形成一个隐形的市场。在经济增长至上的官员晋升衡量体制下,公共产品的供给必须符合政府财政支出的收益最大化原则,这种最大化倾向在地方保护主义的环境下往往更容易实现。我国产品市场分割由于活跃的国际贸易并没有造成很大的影响;要素市场的分割和要素流动、配置所面临的阻碍则完全不利于要素市场价格的形成和城市化的推动。

■ 公共政府和竞争性市场需和谐共存

总而言之,改革开放和市场经济的建设关键是要为所有经济主体提供条件形成明确的预期。稳定明确的预期(可预期的通货膨胀、较低的契约成本、财产的安全性等)是市场经济运行的基本要求。从法治的角度来看,公权对私权的侵犯是市场经济最大的敌人;财政、货币政策的制定、政府部门的自由裁量权直接和间接影响着经济主体所面对的市场环境。地方保护主义、公共产品的结构性短缺、产业结构的扭曲以及城乡二元结构的长期存在,诸多问题的解决都依赖于对各级政府财权、事权的重新界定,在于以正式制度的方式约束政府和个人的行为。

经济学的思想是充满争议却又丰富多彩的。布坎南教授的理论,虽然在模型化描述我国经济现实的时候并不太符合其假设前提,但其关于政治、市场、自由、法治的思想却十分值得我们借鉴。在我国改革开放的道路上,一味摸着石头过河的试错也需要有一定的思想和理论作为指导性工具,只有公共政府和竞争性市场和谐存在才能保证我国成功跨越“中等收入陷阱”,继续经济增长的“中国奇迹”。(第1351期 第6版)

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