海上纷争与中美博弈——中国周边安全形势

选择字号:   本文共阅读 2671 次 更新时间:2013-03-07 21:54

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世界知识  

中国周边安全形势自2010年以来呈现出明显恶化之势,至今仍处于调整之中。美国重返亚太,构筑以遏制中国崛起为目标的“雁形安全模式”,中美对于东亚安全主导权的争夺将会成为未来5~10年影响中国周边安全环境的结构性因素。其中,海洋是中美的主要交锋点,中国将长期面临来自海上的压力。

在大趋势不变的前提下,中国周边安全的年度形势会受到不同因素的影响,刚刚过去的2012恰逢大选年,地区不稳定因素增加,地区性争端反弹。

事实上,黄岩岛对峙与钓鱼岛争端的不断升级,很大程度上是由于菲律宾、日本等国对于中国领导人更迭前外交政策的误判所导致,即认为,中国为了保持政权平稳过渡,在外交上会延续韬光养晦的政策。但事实恰恰相反,中国认识到,只有通过积极维权,才能有效维护地区和平,保证国内政局稳定。中国的海洋安全政策出现了明显的转折,强硬立场前所未有。而韩日之间的独岛(竹岛)争端,则与韩国国内政局变化、李明博即将下台有密切关系。

2012年,中国周边安全形势呈现两大特征:第一,海上争端推动中国海洋政策的调整;第二,中美竞争加速周边国家的分化。

周边地区的海上争端在2012年达到了新高峰,面对菲律宾、越南、日本等国的挑衅,中国海洋安全政策进行了大幅调整,变得更为积极主动。发展海上力量是确保中国在周边地区实现维权维稳双重目标的战略性举措。

为应对中国的影响在亚太的提升,美国稳步推进“再平衡”战略管控东亚格局。中国的近邻日本、菲律宾坚定地靠向美国,俄罗斯、印度等左右逢源,远邻澳大利亚也悄悄改变方向。中国周边国家在美国的挤压下,进入战略再定位过程,中国的周边外交迈向新的历史阶段。

2013年,中国周边安全将面临四大挑战:一是如何应对中美政府换届后的试探期。无疑,开启外交新政的2013年是未来中国周边5~10年走向的关键年,这不仅将极大影响新型大国关系的构建,也是中国塑造和经略周边安全格局的尝试。二是如何应对来自海上争端的挑战。周边国家在美国的影响下,发展小多边外交,联动制华的倾向明显,中国势必要更加坚定、更加清晰、更具战略性地推进海洋强国建设。三是如何应对来自中南半岛的挑战。中南半岛是中国破解美国两洋战略的关键点,缅甸更具有战略支点的意义,美日印等国布局中南半岛将构成对中国稳定周边的又一考验。四是如何应对朝鲜半岛的新变化。朝鲜半岛始终是影响中国周边安全最危险的因素。随着朝鲜金正恩政权逐步稳固、韩国新政权的开始、日本右倾化的加剧,中国必须调整策略应对这些新因素可能给朝鲜半岛局势带来的新变数,掌握外交上的主动权。

海上争端是影响中国周边安全的主要因素

2012年是中国周边地区海上争端的集中爆发年,中菲的黄岩岛对峙、中日之间的钓鱼岛争端、韩日之间的独岛(竹岛)争端、日俄之间的北方四岛(南千岛群岛)问题纷争相继发生,并在短时间内迅速升级。其中,与中国相关的海上争端尤其引发国际社会高度关注。

中国周边海上争端的新特征

2012年,中国周边的海上争端具有两个主要特征:一是联动性,二是中国海洋政策的转折性,即从韬光养晦转向主动作为。

南北联动性

2012年,中国周边海上争端呈现出较强的对抗性。黄岩岛对峙持续的时间长,而钓鱼岛争端的激烈程度也达到了2012年4月10日,中国渔船进入我黄岩岛附近海域躲避恶劣天气,突然有菲律宾海军炮艇出现,骚扰中国渔船。图为菲海军持枪登上中国渔船。历史新高点,日本试图将钓鱼岛“国有化”,而中国则抓住时机,推动了对钓鱼岛的实际管理。截至2012年11月底,仅中国海监船该年度进入钓鱼岛12海里内执法就多达34次,12月,中国海监飞机首次抵达钓鱼岛领空,开启了对钓鱼岛的海空立体巡航,维权力度从未如此强硬。

在黄岩岛对峙中,中菲两国执法船只近身对抗,这种直接的、地理空间上的据点对峙,不仅持续时间长,而且大大增加了冲突升级的概率。其结果是,中国成功地实现了在黄岩岛海域的攻防转换,获得了对岛礁及其附属海域的实际控制权,致使菲律宾在中沙群岛遭受了近年来最大的挫败。

钓鱼岛主权争端问题已经成为横亘在中日两国间进行和平合作的最大障碍。2010年是钓鱼岛主权争端升级的转折年,而2012年则集中展现了中日关于二战后国际秩序合法性的争论,钓鱼岛事件已被上升至国际秩序的高度。时至2013年初,随着中日双方空中对峙的加强,钓鱼岛争端大有愈演愈烈之势。

菲律宾、日本与中国在南、东两个方向发生海上争端并非偶然,两者之间具有很强的联动性。两次争端虽然发生在不同的区域,但日本和菲律宾的共同目的都在于抗衡中国的崛起,最大限度地抢占有争议的岛礁和海域,并利用美国重返亚太战略,联合起来对中国形成制约。

日、菲都是美国在亚太地区的坚定盟友,在争端发生前,日菲合作的紧密度已经有明显加强,日本不仅主动出资帮助菲律宾强化南海警备,还打算帮助菲律宾训练沿海警备部队,与菲律宾建立有关南海问题的情报交换机制。

黄岩岛对峙后,日本向菲律宾提供十艘全新的巡逻舰艇,并与之达成协议,同意日本自卫队使用菲律宾巴拉望岛或吕宋岛的军事基地。这意味着如果发生战争或冲突,日本很快能对美国进行增援。更重要的是,随着对南海的不断渗透,日本不仅可以更有力地保证南海海上交通线的畅通,同时还可以“视情况”对中国的南海行动进行牵制。

中国海洋政策的转折性

周边国家一味在海上采取蚕食政策,固化非法占有,终于迫使中国的海洋政策进行根本性的转变。中国坚决采取积极有力的措施,加强维权与威慑力度,力求在海洋争端中实现维权与维稳的双重目标。

针对黄岩岛对峙、越南发布《海洋基本法》和钓鱼岛争端,中国很好地打出了维权的“组合拳”:宣布三沙市正式成立,统筹管理西沙、中沙和南沙的行政事务;中海油两次发布在南海海域的油气开发招标;中国的第一艘航母“辽宁号”正式服役,等等。在钓鱼岛争端中,中国政府公布了钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线、钓鱼岛及其部分附属岛屿的标准地名和地理坐标等,发表了《钓鱼岛是中国的固有领土》白皮书;以中国海监为主力的公务船实现了在钓鱼岛附近海域的常态化巡航,中国军方也进行多次联合演习,海军编队多次穿越宫古海峡。这些在行政、立法、经济、军事、外交等领域采取的维权活动,传递出了鲜明的信号,表明中国将改变过去息事宁人的做法,采取更加积极有为的外交政策。

海上争端的发生具有必然性

随着中国实力和国家利益的扩展,中国海上力量的加速建设已经成为必然趋势。2010年,中国的GDP总量超越日本,位居亚洲第一,世界第二。2010年,国家海洋局发布《中国海洋发展报告2010》,指出要维护中国在全球的海洋权益,建设海洋经济强国,同时形成海洋防卫战略和海洋科技战略。

中国成为海洋强国的梦想和努力,注定面临来自美国和周边国家的直面阻挠。对于美国来说,中国过去是一个传统的陆权国家,军事影响力基本限制在陆地领域,对海洋领域的延伸极为有限,不会对美国的海上军事影响力形成有效威慑,更不会对美国的全球领导地位构成实质性的挑战。但是,如果中国一旦成为海洋强国,那么中国将拥有陆海兼备的大国实力,直接对美国的全球领导地位构成严重威胁,特别是其亚太盟国体系将不可避免地要瓦解。2012年美国在黄岩岛对峙和钓鱼岛争端中的“拉偏架”,充分反映出美国的焦虑与不安:它试图通过对同盟伙伴的支持,遏制中国的向外发展。

对于周边邻国来说,中国的海洋强国梦同样会刺激它们联手牵制。东盟试图推动《南海各方行为准则》的签订,约束中国在南海的行为。菲律宾和越南更是频频出手,试图在中国真正“坐大”之前,固化对已占岛礁的权益主张,抢占更多的经济资源。

而日本自古以来就视自己为海洋强国,中国是陆地强国。日本在钓鱼岛问题上步步紧逼,毫不退让,在南海问题上推波助澜,都是在用实际行动对抗中国践行海洋战略的举措,未来中日在海洋安全领域的摩擦将会不断上升。

虽然中国和俄罗斯之间已经建立了战略伙伴关系,但俄罗斯并不希望中国成为亚太地区、乃至全球的真正领导者。近期,俄罗斯与东南亚国家签订大量军售合同,向越南出售大批先进武器,帮助其提升军事实力,还计划在金兰湾重建军事基地。上述行为充分说明了俄罗斯利用东南亚牵制中国之心。而印度则担忧中国的海洋实力不断增强会威胁到它在印度洋的利益和安全,遂不失时机地利用南海问题拉拢东南亚国家,牵制中国。

但是,正如2012年11月中共第十八次代表大会报告中所指出的,中国要“提高海洋资源的开发能力,发展海洋经济,保护海洋生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国”。这意味着,中国从陆地大国转变为海洋强国已经上升为国策,中国海上维权和海洋综合能力建设的步伐将不可逆转。实力的增长是客观现实,但实力是否构成威胁则是主观判断。中国如何让周边国家相信中国是和平崛起,周边国家又如何与崛起中的中国共处,是各方面临的重大问题。

周边地区海上争端的发展趋势

无论是黄岩岛事件,还是钓鱼岛问题,各方都未能找到彻底解决问题的路径,各方虽然都做出“不怕决一死战”的态势,但可以看出,武力并不被各方认为是优先选择。

同样是中国的对手,日本和菲律宾无论在综合国力,还是海上实战能力方面,都远非同一级别。菲律宾在短时间内密集采取了多种手段,但中国通过一系列有力的组合拳,实现了对中沙群岛的管控。虽然菲律宾仍然试图反扑,但是鉴于国家实力的差距,形势逆转的可能性不大。而钓鱼岛争端的情况则要复杂得多。除了获得美国的安全承诺外,日本自身海上武装力量和其潜在的作战能力要远超菲律宾,中国很难凭借威慑,完全实现对钓鱼岛的实际行政管辖。

黄岩岛对峙与钓鱼岛争端的发生,使日本、菲律宾、越南等周边国家在海洋问题上的立场趋同,外交与军事互动增强,以谋求建立更为广泛的对华联合阵线。因此,这些国家将会加强小多边合作,把双边问题扩大为多边问题,甚至上升为具有地区安全格局意义的普遍性问题,对中国实施强大的外交和安全压力。

中国海洋安全战略的构建

海上争端不再仅仅是领土领海问题,而是直接关乎中国能否顺利实现崛起,以及选择何种崛起路径。未来,中国需要从对内对外两大维度构筑海洋安全战略。

对内层面:设计海洋安全战略,增强海上军力

从建国至今,中国始终缺少一个完整的海洋战略。2010年以来,中国的海上维权活动中,外部倒逼内部,地方带动中央,职能部门带动决策部门的特征凸显。这一方面说明了中国外交的参与主体日益多元化,另一方面也说明中国的海洋安全政策是应激反应型,缺乏统一的战略和目标。相对于中国提出的海洋强国目标,实施政策具有明显的滞后性,因此,全面制定海洋安全战略是维护中国海洋权利的根本保障。

首先,由于争端迭起的重要原因在于海上划界尚未完成,因此,通过立法手段,明确中国关于“九段线”、以及在其他争议海域的主权范围和权益声索,是中国制定海洋战略的首要任务。

其次,由于历史原因,海洋事务长期处于多部门管理、却群龙无首的状态,缺乏有效的指挥与协调机制,尤其是对于海上危机的管控。为适应海洋事务对中国国家安全重要性的提升,中国必须进行顶层设计,统辖海洋事务,同时推动现有海洋管理机构和力量的整合与重构,形成有效合力,共同维护国家利益。

再次,海上实力的建设是海洋权益的坚实保障。近年来,以海监为代表,包括渔政、海事等海上行政执法力量大幅提高,成为海上维权的主力军。更重要的是,随着中国海军装备的大面积升级,总体规模和兵种装备的完整性和执行作战任务的多样性已经升至世界各国海军的前列,这成为维护中国海洋权益的坚实后盾。2012年12月,习近平总书记担任军委主席后首次签署命令晋升二炮司令员魏凤和为上将军衔,凸显了二炮在未来军事作战中的重要作用。

除了战略和军事上的准备之外,中国不断推动海洋经济的发展,尤为突出的是,国务院在最近几年已经陆续将山东、浙江、福建、广东批准为海洋经济区,推动海洋新型产业发展,扩大海洋资源的利益受众范围。

对外层面:多管齐下,化解风险

在警惕海上争端联动性对中国周边安全引发消极影响的同时,也需要看到,周边国家尽管在牵制中国的目的上是一致的,但仍存在矛盾和互疑,这为中国的政策调整提供了选择空间。

首先,在黄岩岛对峙发生后,东盟未对菲律宾形成统一支持。从目前来看,东盟的立场出现了明显分化,内部矛盾突出,菲律宾处于孤立状态,其根本原因是多数东盟国家希望保持本地区的和平与稳定,加强区域经济一体化建设。未来,东盟国家在南海问题上将主要集中于通过南海各方行为准则来制衡和约束中国。

其次,美国盟友间矛盾重重。2012年8月10日,韩国总统李明博突然登上了韩日之间存争议的独岛(日本称竹岛),成为韩国建国以来首位登上该岛的国家元首。这一举动引发了日本的强烈抗议,韩日关系急速冷却,独岛(竹岛)之争尘嚣一时。独岛(竹岛)问题既是领土主权问题,又与历史问题和海洋权益缠绕在一起,加之涉及美国的东亚政策,从而深刻影响韩日关系和东亚地区的合作。

韩日都是美国的盟国,对于两国之间的摩擦,美国一再表示韩日间发生纷争对美国来说是一件“不太舒坦”的事情,并重申“希望两国通过对话和平解决有关问题”。对美国来说,该岛归谁并不重要,重要的是不能因为岛屿之争而影响了美国同盟国间的关系,更不能影响美国的战略利益。

除了独岛(竹岛)之争,日本与俄罗斯在北方四岛(俄称南千岛群岛)的较量也再度升温。该岛资源丰富,地理位置重要,对包括该岛在内的远东进行开发是俄罗斯亚太经济战略调整的重要一环。在俄罗斯眼里,南千岛群岛是俄罗斯遏制日本挑战地区格局、减缓日本成为政治大国步伐的重要棋招,是与日本进行地缘政治博弈的重要战略平台。俄罗斯总统冒着使俄日关系可能急剧降温的风险视察该岛,其最重要的目的就是打压美国在亚太的重要盟友日本,牵制美国重返亚太。

美国的再平衡与中国周边安全态势

美国的亚太布局是一个渐进与不断扩展的过程,从“重返亚太”到战略再平衡,从安全领域到经济、政治、文化等领域。经过三年的经营,其战略效应开始逐渐显现,整个亚太国家都不得不选边站队,这对于中国来说,既是挑战,也是机遇。

“再平衡战略”

2009年美国提出“重返亚太”,2011年又抛出“太平洋世纪”的概念,2012年美国国防部长帕内塔直接把亚太战略贴上了“再平衡”的标签。短短三年,一系列新概念的出台标志着美国亚太战略的逐步深化。2012年11月,奥巴马连任后出访的第一站就是东南亚国家,再次高调宣示了美国重视亚太地区的决心。

“再平衡”战略的核心是“一个中心、两个基本点”。“一个中心”即以保住美国在亚太的“老大”地位为中心。“两个基本点”即“党同”与“伐异”,一是通过“不忘老朋友(巩固与老同盟国家的关系)、结识新朋友(扩大与新伙伴的关系)、扩大关系网(主导多边机制)”进行“党同”,二是通过挑动亚太纷争、捞取渔翁之利、打压中俄等异己进行“伐异”。

美国“再平衡”战略由三大平衡组成。第一大平衡主要与军事领域相关,涉及地理上的再平衡和能力的再平衡。前者包括调整美国的地区战略、军事部署以及武装力量结构以应对挑战和把握机遇;后者则指在硬件、系统和技术方面的投入。

第二大平衡是巩固和更新同盟关系。美国与日本、韩国、澳大利亚、泰国和菲律宾有紧密的同盟关系,与印度、新加坡和印度尼西亚形成伙伴关系,美国将以这些关系作为基础增进与其他国家的关系。

第三大平衡是经济领域的再平衡。TPP(跨太平洋战略经济伙伴关系协定)是美国重返亚洲的经济抓手,虽然美国不是TPP的首倡者,但美国很快主导了TPP进程的方向。美国战略的一个重要方面是尽快将日本拉入TPP,从而使美日两国在TPP架构中处于绝对优势和主导地位。

周边国家对“再平衡”的反应

美国的亚太战略牵动着亚洲各国的“心”。面对“再平衡”战略的出台,各国做出了不同的回答。

俄罗斯国内存在分歧。一派主张“助美制华”,提出俄罗斯要在中美之间保持“中立”,甚至帮助美国制衡中国,使俄罗斯国家利益实现最大化,这样俄罗斯既可以避免“卷入超级大国冲突的风险”,又可“坐山观虎斗”,谋取“渔翁之利”。另一派则主张“协作制美”,认为美国在亚太影响力上升会损害俄罗斯利益,俄罗斯应加强与中国等亚太新兴国家的战略协作,推动金砖国家、上海合作组织等多边框架内的协作,从而制衡美国及其盟国在亚太的影响力。“协作制美”得到了俄罗斯大部分学者乃至高层决策者的赞同。

在普京的主导下,俄罗斯开启“双头鹰东飞”的战略调整,逐步增加“欧亚主义”在国家战略中的份量,更加重视亚太对其依托“欧亚联盟”实现全面复兴的支柱作用。在经济上,俄罗斯由过于重视西方调整为更加重视与亚太的经济联系。在安全上,俄罗斯实行相对中立与全方位合作的安全政策,尤其是将近半陆军精锐兵力和多数海军主力舰艇部署在远东地区,以提高对亚太事务的“话语权”,削减美国反导体系和北约东扩挤压其西部战略空间的压力。在外交上,俄罗斯加强同亚洲主要国家的关系,特别重视与中国、印度发展战略合作伙伴关系,加深与其他国家的多层面合作,注重参与东亚峰会等亚太多边机制。

俄罗斯与印度、越南等加强关系,既有利于平衡中国崛起对区域格局的压力,又可以对美国“再平衡”战略形成牵制,获得“一石多鸟”的收益。奥巴马连任有利于改善俄美关系,美国可能会调整一味打压俄罗斯的做法,更多采取又打又拉的策略,不排除美俄在亚太某些问题上一定程度的合作。

俄罗斯对中国的“选择性战略协作”,在一定程度上减轻了中国单独应对美国“再平衡”战略的压力。但俄罗斯的“重返亚太”对中国所带来的挑战也不可小觑。俄罗斯对华外交的实用主义和投机色彩愈来愈浓厚,与中国的战略协作更多表现在借重中国平衡美国的压力。

在美国的亚太新棋局中,印度的地位和作用日益受到关注和重视。从2011年开始,美国就将亚太地区定义为“从印度次大陆至美国西海岸”的地区。印度也给予了积极回应,其国内战略界随之提出并开始大量使用“印度太平洋地区”这一新词汇。

印度认为,美国的“再平衡战略”为它提供了前所未有的机遇,外部环境趋向利好。自2010年以来,印度正在成为各大国外交的新宠。印度对外环境的利好变化一方面来源于印美关系深化的推动,另一方面来源于其他国家对印度实力发展的“有益论”认知。美国政府认为,与印度的国防合作是美国实现“再平衡战略”的关键,明确欢迎印度广泛参与亚太与全球事务,并且宣称印度不仅是地区强国,也是全球强国。

印度对美国战略调整表示欢迎,认为这是印度实现亚太战略前所未有的机遇,但对成为美国抗衡中国的“棋子”而丧失战略自主存有顾忌。2012年6月,美国防长帕内塔访问印度并与印国防部长安东尼举行会谈,帕内塔强调,与印度的安全合作是美国新战略的关键,但安东尼却明确表示在亚太地区需要强化多边安全框架,并以一种相关国家都感到舒服的步伐来推进,建议美国“重新校准”或“重新思考”其新战略。所以,印度更希望与美国形成一种“伙伴关系”,而不是可能刺激中国并有可能与中国为敌的“盟友关系”。

目前及未来几年内,印度与美国是战略伙伴,是朋友,但决不是盟友;印度与中国是竞争对手,是合作伙伴,但决不是敌人。

蒙古国,作为一个夹在中、俄之间的内陆国家,为避免重现冷战时期被边缘化的孤立状态以及达到平衡与中、俄关系的目的,制定并大力推行“第三邻国”外交。“第三邻国”以美国为首,包括日本、欧盟、印度、韩国、土耳其等东、西方国家或联盟。从这一排序不难看出,美国是领头羊,其次是与美国结为军事同盟的日本,再次是欧盟,老四、老五是与美国关系不一般的印度和韩国,一句话概括,所谓的“邻国”基本是以美国同盟体系国家为主。

近年来,蒙古国与“第三邻国”在政治、经济、文化、军事以及外交领域的双边合作与交流不断扩大,成果颇丰。蒙古国获准申请加入欧安组织、与北约签署合作伙伴关系以及受邀参加在美国芝加哥召开的北约峰会,这些都标志着蒙古国与“第三邻国”的关系越走越近,而与中、俄两国关系渐行渐远的趋势。

而美国在蒙古国的活动是“项庄舞剑,意在沛公”。它看重蒙古国“重要的地缘战略价值”,为的是“监视和牵制中、俄两国的战略动向,强化自身在亚太地区的优势”。

日本与蒙古国在2010年将全面伙伴关系提升为战略伙伴关系。日本是蒙古国的第三大贸易伙伴国家,是“蒙古国的最大援助国”。现在,蒙古国与美日、美韩军事联盟关系处于“密切期”。这些势力进入蒙古国是否会挑战中国北部已经构建起来的安全环境尚是未知数,需要做出必要的理性判断和防范。

美国的“再平衡战略”重视东南亚地区,而东南亚各国对美国的“再平衡”则内心矛盾。早在2007~2008年间,新加坡资政李光耀等通过多种渠道,力邀美国“回归亚洲”,李光耀的态度代表了大多数东南亚国家的意图,即借美国之手抵消中国的影响,重建地区力量平衡,恢复东盟主导地位。而美国在各种东亚地区对话机制中却一派“老大”作风,因此,美国和东盟虽然为了牵制中国的共同目的而“走在了一起”,但两者围绕地区领导权的竞争会逐步显露,其中,RCEP(《区域全面经济伙伴关系协议》)的启动就是一个典型例证。东盟出于自身利益考虑,必然会多方经营,发展与中、俄、日、印、欧等其他大国的关系,巧妙地维持外在关系的“再平衡”。

美国重返亚太的不确定性:实力与意愿之间的差距

美国的“再平衡战略”是针对中国实力上升和影响力扩大的战略谋划,其动机具有双重性:分享亚洲经济高速增长的成果;遏制中国权力的迅速扩散。2012年以来,在中国与周边国家因岛屿与领土争端导致双边关系紧张甚至倒退的背景下,美国与日本、菲律宾、越南和印度等国的双边、三边或多边战略互动则进一步深化,中国周边安全环境的复杂性达到新高度。但是,美国“再平衡战略”的实施,也受到诸多因素的牵制,其重返亚太的目标与成效有待于进一步评估。

受到内政与外交的多方牵制

奥巴马新任期内,推行强硬路线的坎贝尔—希拉里“轴心”不复存在,刚刚被确定为希拉里继任者的新国务卿佩里,作为奥巴马的“导师”,能否不遗余力地贯彻奥巴马的外交意愿,推行重返亚太战略还是未知数。

同时,奥巴马新任期内将面临复杂的国内与国际挑战,美国对内需要致力于解决复杂而棘手的经济和社会问题,包括国内财政困难,民主党与共和党关系,以及税务改革;对外将不得不被中东耗费掉更多的战略资源,伊朗仍然在发展核武,叙利亚陷入内战且可能危及黎巴嫩、伊拉克和巴林,持续发酵的欧债危机威胁全球经济复苏,俄罗斯期待签署新的战略武器控制协定,等等。

因此,奥巴马需要迅速做出决断,考验伊朗是否有签署约束自身核武发展的意愿;如何领导各国在叙利亚确立后阿萨德政权的秩序,特别是在现阶段如何武装反对派组织;在亚太地区,奥巴马政府需要通过鼓励美国与两个崛起的亚洲巨人——中国和印度合作的方式来具体落实其在亚洲的“转身”策略,需要考虑以何种速度和方式来终结阿富汗战争。

选择性对待同盟国家挑战美国的权威

黄岩岛对峙和钓鱼岛争端的相继发生,严重挑战了美国在西太平洋安全领域的权威性。美国对菲律宾和日本的两种不同态度,凸显了其不同的安全考量,也暴露出其对同盟伙伴支持的有限性。

关于中日钓鱼岛争端,早在2010年11月,美国就提出“中美日钓鱼岛对话”的倡议。此后,美日更是以中国为假想敌,频繁举行大规模联合演习,威慑中国。2012年,美国仍站在日本一边,明确表示“美日安保条约”适用于钓鱼岛争端。

而在黄岩岛问题上,美国的干预较少,因为美国深知,尽管菲律宾和日本都是其同盟国家,但菲律宾是美菲同盟的完全受益国家,而日本则可以承担离岸制衡的角色,美日关系是美国西太平洋安全体系的基础,其重要地位无可替代。所以,美国在一定条件的情况下可以接受中国非全局性“压倒”菲律宾的现实,但不能承受中国“彻底压倒日本之痛”。

美国的重要“伙伴”各有打算

美国推行“再平衡战略”所不可或缺的几个重要“伙伴”对美国也并非言听计从。印度难以完全支持美国的“再平衡战略”,因为该战略可能冲击亚洲的均势格局,还可能将印度完全置于与中国直接对抗的不利态势之下。因此,印度防长在与美国防长的对话中试图提醒对方,强化亚太多边安全架构的进程过于仓促。

越南在南中国海问题上期望借助美国来平衡中国,但越美在人权、民主等问题上的尖锐分歧及越南对“和平演变”的担忧,又使两国之间难以建立真正的信任。只要越南的领导人和执政党不换,美国就不可能在政治、经济和安全领域满足越南的所有要求,对此越南领导人有着清醒的认识。因此,美越这种新建立的“伙伴”关系有其局限性和脆弱性。可以说,美越关系还停留在象征性行为上,双边关系的进一步发展存在瓶颈。由此可见,美国“再平衡”战略的实施存在着意愿与实力的差距问题。如果美国的“再平衡”战略不能按照计划推进,中国周边安全形势会存在很大的变数。

2013年周边安全形势的走向

2013年,中国周边安全形势的发展存在着一定的确定性,即中美博弈仍是影响亚太局势变迁的主线,美国将会继续利用海洋问题作为“迎合点”和“切入点”,去拉拢亚太安全盟友,遏制中国崛起。而中国必将继续以强硬的姿态来维护海上领土主权,加强对南海和东海的实际管控。

另外,2013年的中国周边安全形势,还有其自身的年度特征。概括来说,中国需要直面四个应对。

第一,如何应对中美试探期?

中共十八大报告指出,中国要推动建立长期稳定健康发展的新型大国关系。美国作为最重要的世界大国,势必在未来中国的对外关系中继续占据关键位置。而2013年恰逢中美两国的新政府执政,将会迎来双方彼此政策的试探期与调整期,中国在这段时期内如何应对不断推出亚太新政策和新战略的美国,是一个挑战。

第二,如何应对来自中南半岛的挑战?

作为太平洋和印度洋的交汇点,中南半岛在美国亚太战略版图中的地位正在不断被强化。奥巴马在连任之初就选择同处中南半岛的缅甸、泰国和柬埔寨三国作为出访地,意义可谓深远。对于中国来说,中南半岛对于中国的南部和西南部地区安全具有重要意义,尤其缅甸对于中国的政治地缘、对外投资、油气安全具有极为重要的战略意义。2013年,中缅油气管道将建成投产,但缅甸政局的变化,民族冲突的升级,以及攻击中国投资事件频发,尤其是美国对缅关系的调整,势必加剧缅甸局势的复杂性和不确定性,对中缅关系构成挑战。

第三,如何应对来自海上争端的挑战?

钓鱼岛领土主权问题无论对中国还是对日本来说,都已经成为双边关系的重要议题。从日本角度看,日本政府的图谋是永久占领钓鱼岛,2012年日本政府将钓鱼岛的管辖权从个人手中接过来,实质是为其一贯主张的“实效取得领土原则”做铺垫,也是变非法为合法。可以预见,日本政府会将“国有化”贯彻到底,因为唯有此才能以“实效原则”达到永久占领。目前,新任日本首相安倍晋三已经明确表示,重视中日关系,希望保持经贸合作正常进行,但是在钓鱼岛问题上却没有丝毫让步。中日在钓鱼岛的对峙不断升级。而习近平总书记在出席中央军委扩大会议时也强调,“坚决把国家主权和安全放在第一位,坚持军事斗争准备的龙头地位不动摇,全面提高信息化条件下威慑和实战能力,坚决维护国家主权、安全、发展利益”。这一表态体现了中国新一代领导集体捍卫国家领土主权的决心。

从中日领导人的政治表态看,双方在钓鱼岛主权归属问题上妥协的可能性几乎为零,故中日在东海海域保持对峙或许会成为一种常态。长远来看,中日钓鱼岛争端未来发展趋势仍存在许多不确定因素。未来如何加强对钓鱼岛更有效的法律保护和维权行动、争取在钓鱼岛主权争端中变被动为主动,仍是中国应进一步考虑的问题。

第四,如何应对朝鲜半岛的挑战?

2012年,美韩双方多次举行大规模联合军事演习,使朝鲜半岛局势动荡不安。年末,随着朝鲜试射卫星的成功,朝鲜半岛面临新一轮的安全危机。未来,半岛局势的走向将主要取决于三方面因素:一是安理会如何对朝鲜进行制裁。二是新任韩国政府如何制定对朝政策。李明博政府以“朝鲜崩溃论”为制定对朝政策的基本出发点,使朝韩关系明显恶化。而新任政府对这一观点是坚持还是抛弃,将决定韩朝关系未来的基本走向。三是日本国内的右倾化。

目前,中国已经明确表态,朝鲜有和平利用外空的权利,但这一权利目前受到安理会有关决议等的限制。中国如何应对朝鲜半岛安全态势的变化,如何保持自身的国际影响力,无疑将是外交上面临的一大挑战。

随着中国继续朝着复兴之路前进,无论是中美关系,还是中国与周边国家关系,都是中国必须应对的巨大挑战。一方面,实力增长势必推进中国权势的外溢,无论这种扩散的影响力是正面的,还是负面的,中国都必须以冷静、理性、客观的态度去认识;另一方面,增长的实力不一定都能有效转化为维护中国利益的正能量,如何有效运用实力,并进一步让与中国缩小实力差距的美国、与中国拉开差距的周边国家相信中国,已远远超过外交转型的范畴。需要强调的一点是,今日的中国塑造周边环境的实力已经大幅提高,在外交事务中的主动性日益凸显,因此,中国应该以更加自信的心态解读与处理外交事务,化解风险,改变被动。

作者:张洁 李志斐 朱凤岚 杨丹志 吴兆礼 李成日 陈春华 范丽君

来源:《世界知识》2013年2期

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