任中平:扩大公民参与: 实现社会稳定的根本途径

——以制度分析为视角
选择字号:   本文共阅读 970 次 更新时间:2013-02-27 19:55:44

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任中平 (进入专栏)  

  

  内容摘要:当下中国社会正处于社会转型的关键时期,各种社会矛盾日益凸显,群体性事件日渐增多,维稳已成为当前我国社会治理的首要任务。但由于以往在维稳思路、维稳方式和维稳机制上存在的问题,从而导致维稳压力越来越大,维稳成本越来越高,维稳结果是“越维越不稳”。因此,迫切需要对原有的维稳思路、维稳方式和维稳机制进行变革和调整,尤其是要把民众迅速膨胀的参与愿望纳入到制度化的政治参与轨道,扩大公民的政治参与,建立健全官民之间的政治沟通与合作治理机制,才是实现社会稳定与长治久安的根本途径。

  

  关键词:维稳压力 维稳成本 维稳思路 公民参与 社会稳定

  

  当前中国社会进入了转型期社会矛盾的高发阶段,尤其以各类群体性事件最为突出。大量事实表明,当前政府对社会矛盾和问题的处理,更多地体现了应急性色彩。“这种撞击-反应式的应急性逻辑在实际的冲突管理中往往是借助公权力的强制性和施压机制,它虽然能够取得冲突的快速解决,有时甚至是必不可少的,但是暂时的表面平静并不足以确保深层的、长期的稳定”。[1] 而且还可以预见,在今后一段时期,我国的群体性事件还将增多、规模还将扩大,如果完全依赖于这种应急性反应机制,也将更加难以应对。因此,迫切需要进一步探索社会稳定的根本途径,从根本上解决我国社会全面转型时期的矛盾冲突,这才是走出当前“越维越不稳”怪圈的关键所在。最近,党的十八大报告提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”,在谈到加强和创新社会管理问题时明确指出: 要“充分发挥群众参与社会管理的基础作用”,由此可见,公众的广泛参与是实现社会管理和社会稳定的基础,扩大公民参与便成为实现社会稳定的根本途径。

  

  一、维稳已成为当前我国社会治理的首要任务

  

  当下中国社会正处于社会转型的关键时期,各种社会矛盾日益凸显并互相交织,群体性事件日渐增多。有资料显示,1993 年全国群体性事件 0.87 万起,2005 年上升到8.7 万起,2006 年逾 9 万起,2008 年后进入群体性事件突发多发阶段。[2] 另据统计,2009年各种群体性事件已超过10万起,参与人数已达307万人。[3] 这些不断增加的群体性事件,给社会稳定造成很大压力,维稳已成为当前我国社会治理的首要任务。

  

  1、维稳压力越来越大

  

  在现代化进程中,随着民主政治的深入发展,广大民众的权利意识日渐觉醒,维护自身权益的诉求日益增多,其政治参与意识也越来越强烈。尤其在当前我国社会利益分化加剧而均衡博弈机制缺失的背景下,诱发了民众的非制度化政治参与,而这种非制度化参与的急剧扩大与现有的民众政治参与制度化水平较低之间的形成了尖锐的矛盾冲突,已经严重威胁到基层社会乃至国家的政治稳定。于是,维稳便成为当前中国社会最大的政治。现实中的“维稳”是个非常宽泛的概念,包括治安管理、外来人口管理、社会矛盾化解、信访总量控制、社会舆情引导、突发事件处置等一系列工作,相比邓小平在20世纪80年代末所提出的概念,今天“稳定”工作的外延已经极大扩展。“维稳”已经跨越公安、信访、民政、司法等若干不同领域,成为许多部门的共同工作内容。特别在重大的节假日和纪念日前后,维护安定团结的社会局面成为最高政治要求。例如,在建国六十周年大庆之前,全国维护稳定暨信访工作电视电话会议召开,各地就落实有关要求进行了广泛动员,其中上海提出了十项工作,涵盖了落实社会稳定的风险评估机制、重大疑难信访案件处理、领导干部下访和包案工作等方方面面的问题。[4]

  

  2、维稳成本越来越高

  

  随着近年来中国社会不稳定因素的凸现,为了使社会稳定为绝对目标,各级政府把“维稳”提高到一个无以复加的高度。为了强化维稳能力,政府通过设立专项基金,成立专门机构,从组织结构和资源安排上加强维稳工作;同时,还将维稳工作实效引入干部的考核中,从激励机制上提高干部的维稳动力。由此,从中央到地方设立了一个庞大的“维稳”机构,投入大量的资源,过分依赖暴力机器,来维持社会的“刚性”稳定。[5] 据统计,2011年国家投入到警察系统、法院、监狱等系统的公共安全领域的预算以及超出军费开支。维稳经费年年破纪录说明转型中的中国社会结构脆弱,水涨船高的安全成本也越来越令社会难以承受。 [6]此外,《财经》杂志也刊登《公共安全帐单》一文,披露了中国式维稳的一些经费现状:据财政预算,2011年公共安全财政支出预算数是6244. 21亿元,略高于国防支出预算的6011. 56亿元。[7] 另据媒体报道,近年来,“公共安全支出”预算越来越被公众关注,“预算报告”显示,“公共安全”2012年预算数是7017.63亿元,比2011年执行数增长11.5%。而排在上一位的“国防”2012年预算数是6702.74亿元。[8] 尽管如此,各种群体性事件仍然时有发生,一些地方的基层干群关系依然比较紧张,甚至陷入“越维稳越不稳”的怪圈。

  

  3、维稳效果亟待反思

  

  近年来,尽管各地的维稳手段各异,但实质基本相同,即采取“压力维稳”的方式,主要是依靠国家强制性力量来维持社会稳定。毋庸置疑,社会稳定是改革和发展的前提条件,但关键在于维稳的方式是否恰当,维稳的效果是否达到。从目前这种“压力维稳”的方式及其实际效果来看,的确值得深刻反思。正如有的研究者所言:从维稳的方式来看,通常是事后被动式维稳,主要采取武力压制和“花钱买平安”两种方式;从维稳的方法来看,主要采取截访、拘留、罚款、劳教、连坐、送精神病院等“强硬手段”和陪访、金钱收买、欺骗拖延等“怀柔手段”;从维稳的成本来看,其需要大量的人力、物力、财力投入,一旦因权力压制超过一定限度而爆发更大规模的社会矛盾时,其民心成本和经济成本更会急剧增加;从维稳的效果来看,“权力维稳”虽然“立竿见影”,但不可持续,容易陷入“越维稳越不稳,越不稳投入越高”的怪圈。[9] 可见,这种压力维稳维护的是一种静态稳定、刚性稳定,但由于影响社会稳定的深层矛盾和问题并未得到化解,并且这种“刚性稳定没有弹性,缺乏韧性,没有可以缓冲的中间地带,而是通过不停的政治高压实现表面的稳定,因而隐藏着巨大的政治风险:维稳链条一旦发生断裂,整个社会就可能陷入大的动荡,所以这种刚性的稳定是不可持续的”。[10]

  

  二、维稳工作陷入“越维越不稳”困境的成因分析

  

  从制度分析的视角来看,经济发展的过程也是人们经济、政治、社会和文化需求不断增长的过程。当这些渴望和需求向国家提出时,需要有一定渠道和制度加以吸纳与整合。如果国家对这些需求长期漠视和无视,则势必造成政治系统与社会之间的脱节与疏离,影响政治系统输出的准确性和有效性,降低其收获的满意度和支持度。[11] 当代美国著名政治学者亨廷顿曾经明确指出:处于现代化进程中的国家,社会结构出现分化,各阶层民众民主参与意识急剧膨胀,而政治制度化水平却不能有效适应民众政治参与要求是造成社会动乱的根源。[12]具体地说,维稳之所以成为当前我国社会治理的一大难题,其主要原因在于:

  

  1、群体性事件不断增多,但政府的维稳思路明显滞后

  

  当前在各地政府的维稳工作中,传统的社会管控思维和习惯做法仍然广泛存在。不少地方的社会管理仅仅在强化政府管控上下功夫:不是积极地着眼于源头治理,而是着眼于消极防范和事后控制;不是着眼于维护群众的合法权益,在畅通诉求表达渠道、扩大公民有序政治参与上下功夫,而是着眼于严防死守、围追堵截;不是着眼于转变政府职能和履职方式,充分利用民间和市场的力量,实现合作共治,而是习惯于大包大揽、唱独角戏。[13] 这样的维稳思路和做法显然根本无法适应新的形势需要,这种不适应主要表现为:第一,追求以堵为主的静态稳定,而不是以疏为主的动态稳定。对于“动态稳定”与“静态稳定”的差别,俞可平解释说,“静态稳定”就是禁止做什么,比如老百姓有什么不满,禁止他表达,也就是以堵为主;而“动态稳定”就是有不满说出来,如果有道理就赞成他,并进行制度调整,即以疏为主。[14] 第二,只许政府维稳,不准公民维权。长期以来,政府官员们习惯性地认为社会管理就是社会控制,维护社会稳定就是管、控、压、罚,限制人们的自由,或者拿钱摆平,规定这不许那不许,反正只许政府维稳,不准公民维权。第三,注重事后管控,而忽视事先预防和源头治理。目前各地的各种“维稳”措施,如说服、教育、调解、截访、收买、打压等,其实都是一种被动应付而非主动防治的行为,注重事后管控,都是以不出事为目的,因为害怕被上级问责而采取的被动应付行为,而不是主动性、前瞻性化解矛盾的行为。

  

  2、公众参与的愿望急剧膨胀,而现有的诉求表达渠道不畅

  

  有研究者梳理改革以来我国群体性事件的发生情况时发现,改革以来的一段时期内,尽管我们取得了巨大的经济成就,民众物质生活水平大为改善,但政府用于民生建设方面的公共支出一度过低,失医、失养、失学、失业和失居现象一度较为严重,因而导致了诸如下岗工人 “闹事”、农民抗税等等群体性事件一度频发。大致从2005年以来,党和政府在坚持以经济建设为中心的同时,日益重视“以人为本”和科学发展,加强了民生建设,据统计,截至2011年8月,全国公共财政支出的60%都被直接、间接地用于改善民生。这些措施切实改善了中、低收入阶层的物质生活水平,缓解了贫富差距导致的社会矛盾与冲突。但令研究者感到悖谬的是,近年来群体性事件却在日益增多,据统计2009年已超过10万起,参与人数已达307万人;而且,参与者阶层构成日益复杂,无直接相关利益者日益增多。[15] 然而,在笔者看来,这其实一点也不“悖谬”,正好恰恰说明普通民众在经济等方面的基本需求得到满足之后,政治参与的愿望必然随之而来并日益增加。虽然近年来各地政府加快以改善民生为重点的社会建设,各项民生事业也确实有了长足的发展和进步,但是,一些地方政府在改善民生的过程中,往往忽视了同时推进民主政治建设,忽视了公众的政治参与愿望和利益表达诉求,因而使政府的民生决策违背了群众的意愿。特别是最近一段时期,由于一些地方政府的公共决策不当而引发的群体性事件接连不断,有的甚至造成很大的不良社会影响。这就充分表明,随着改革开放的不断深入、市场经济的迅速发展,公民的政治参与愿望日益增长,于是对政府的公共决策提出了更高的要求。社会大众不仅希望自己的切身利益得到维护,而且希望政府部门进行公共决策时能够扩大公众参与,特别是在一些事关公共利益的议题上让公众有机会参与决策过程。然而,由于各种现实原因所致,目前公众参与公共决策还存在诸多障碍,从而导致公众对于一些公共项目的政府决策极为不满,于是引发了政府与公众之间的矛盾甚至冲突。[16] 俞可平最近在接受《人民日报》访谈时也认为,在中国,相当一部分人和群体的正当诉求还没有相应的表达渠道,没有受到足够的重视。对同一个重大问题,不同的利益群体往往会从不同的立场提出不同的看法。社会观点多元甚至分歧冲突,是社会利益分化的必然结果。他指出:“只有民主才能提供合法的制度管道,使社会各个利益群体都有权利和机会表达自己的利益诉求;也只有民主政治才能使政府的政策更加公正地体现各个不同群体的利益”。[17] 反观近些年来公民表达诉求的方式“从上访到上网到上街”的演变,深刻表明扩大公民参与已成为我国政治生活必须面对的一项重大议题。

  

  3、维稳机制存在制度缺陷,压力型体制导致“越维越不稳”

  

  当前,中央执政者为了保障社会的绝对稳定,不断向各级地方政府层层施压,不惜一切代价对社会进行管控。这种压力维稳是刚性稳定的维持机制。[18] 在这种压力型体制下,维稳成为地方和基层政府的首要任务。它实际上是一种政治承包制,主要评价方式是进行政绩考核。从初衷来说,对信访总量、群体性事件数量等指标的考核,是为了向下级政府及官员施加行政压力,倒逼其严格执法守法,真正化解社会矛盾,解决群众实际困难,这种“倒逼”机制某种程度上是由科层体制本身的特点所决定的。然而,压力型体制下的这种政绩考核具有双重性作用:一旦这些量化的指标都进人考核体系,下级政府既可能认真纠正错误、维护群众权益;也可能不计一切代价,动员各种力量,包括对信访人员进行劝说、安抚,(点击此处阅读下一页)

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