鲁楠 高鸿钧:中国与WTO:全球化视野的回顾与展望

选择字号:   本文共阅读 1492 次 更新时间:2013-01-20 23:55

进入专题: WTO  

鲁楠   高鸿钧 (进入专栏)  

摘 要:中国在适应“入世”挑战的过程中,完成了重返世界体系、转向市场经济、推进法治进程、改变封闭国家观念、转变传统诉讼观和政治法律文化等一系列重大变革。在这一过程中,中国得以重新理解WTO的性质、作用和当代趋势,认识到 WTO是一个促进和平的国际组织,是一种宪法性构造物,具有规则导向和司法治理等特征。这一新型的国际组织,既是世界体系的产物,也是这一体系变动的风向标。“入世”十年,中国、WTO和整个世界格局都发生了巨变,中国调整战略变得十分必要。这种战略应包括四种转变,即从“经济入世”转向“法律入世”,从“开放推进改革”转向“改革推进开放”,从具备实力优势转向兼具道义优势以及从随机应对转向积极主导。

关键词: 入世; 法律; 全球化; 世界体系; 中国战略

中国历经长达 15 年的“复关”与“入世”谈判,于 2001 年 12 月 11 日正式成为世界贸易组织的成员。转眼之间,中国“入世”的第一个 10年已经过去。从世界体系和全球化的视角回顾过去,反思当下,展望未来,有助于我们总结经验,吸取教训,更积极地把握历史机遇,更主动地应对时代挑战,从而更富有成效地影响世贸组织和其他国际组织的活动,乃至影响全球化的进程。

一、“入世”改变中国: 对挑战的适应

回首中国“复关”与“入世”谈判 15 年和“入世”10 年的历程,我们会发现,中国在适应“入世”挑战的过程中,以独特的勇气完成了以下重大转变。

第一,“入世”使中国重返世界体系。20 世纪 80年代,中国在改革开放方略确立和启动后不久,就恢复了在世界银行和国际货币基金组织的地位,随后毅然决定“复关”和“入世”,并于 21世纪之初,实现了自己的愿望。自“二战”之后,这三个国际组织已然成为世界经济的“三大支柱”,仅世贸组织涉及的贸易就占世界贸易总量的 95% 以上。如果说 20世纪 70年代的中美邦交正常化和中日恢复邦交,是中国放弃“冷战”思维和拒斥世界体系的积极信号,那么,中国恢复在世界三大经济组织的地位,便是中国重返世界体系的勇敢行动。

“二战”的“热战”刚刚结束,世界便进入了“冷战”时期。所谓的“世界体系”被认为是资本主义的天下,联合国不过是这个体系的“司令部”,美国则是它的“总司令”,至于世界三大经济组织(世贸组织之前的 GATT 即关税及贸易总协定仅仅是个“协定”),不过是这个体系的三大经贸推手。这个体系的中心是美国为首的西方国家,共同标识是姓“资”,真正的金库是老牌金融机构,而世界银行和国际货币基金组织不过是这个体系的济贫与救急的“理财部”,至于早先的GATT和后来的世贸组织,不过是这个体系的“富人俱乐部”。与这个体系相对立的则是姓“社”的国际联盟,它的司令部是苏联,联合国是它进行国际斗争的政治舞台,而经互会则是它与世界体系相抗衡的经济同盟。在这个阵营中,尽管出现了巨大分化,但在对抗世界体系上,却维持着一致性,只有少数几个东、中欧国家以“进口承诺”的方式加入GATT。

在“冷战”尚未结束之时,中国恢复在世界银行和国际货币基金组织的地位,尤其是“复关”和“入世”行动,背后的巨大挑战是破解“冷战”思维和格局,超越意识形态之争和“姓社”与“姓资”对立,重返世界体系。中国正是不失时机地运用了这个机会,在重返世界体系的过程中,推进了改革和开放,深深地改变了自己。无可否认,在这个过程中,邓小平等领导人的眼光和魄力起到了重要作用。中国“入世”10年的实践证明,如果说中国近代的第一次对外开放,是受迫于列强的坚船利炮,那么,中国“入世”所带来第二次对外开放,则是主动的历史抉择;如果说世界体系想利用中国“入世”把这个世界大国圈进来,那么,中国则成功地利用了这个机会实现了“走出去”; 如果说美国等西方国家试图通过操控 WTO的游戏规则“驯服”中国,那么,中国却在适用和熟悉游戏规则的过程中拥有了反制的能力。如果说实践已然表明中国“入世”并非背负“三座大山”,而实际从中深深获益,至少利大于弊,那么,我们就要庆幸当初对于机会的准确把握;如果中国错过了这次历史机遇,那么,改革开放的进程就会延后。中国可以不“入世”,但代价是游离于国际贸易体系之外; 中国可以晚“入世”,但付出的代价可能更大。

第二,“入世”推动了向市场经济的转型。根据世贸组织的“一揽子承诺”原则,申请“入世”的国家必须整体上满足 WTO的要求。中国虽然以发展中国家的身份申请“入世”,在一些领域可以获得“优待”,但实行市场经济这一最低条件必须满足。仅仅这一点,对当时的中国来说就构成了巨大挑战。放弃计划经济体制,不仅在思想观念上存在不可逾越的障碍,而且在实践中存在急剧转轨的困难和风险。实际上,从计划经济到“有计划的商品经济”,再到“计划经济与市场调节相结合”的转变,就经历了漫长和艰辛的过程。

当然,不能把中国实行市场经济简单地归因于“入世”的压力,但“入世”无疑推进了这个进程。如果没有市场经济,多元的所有制几乎是不可想象,不同经济主体的主动性和创造性不可想象,大量外资涌入和“中国制造”风靡世界不可想象,中国在经济总量上成为世界第二大经济体更不可想象。尽管市场经济存在一些负面效应,但总体而言,它对于计划经济的优势已不容置疑。如果说新中国的建立终结了“挨打”的历史,那么,市场经济的确立和发展,则使中国告别了“挨饿”的时代。市场经济的确立虽然并不意味着民主的实现,但它的自由和平等精神有助于民主的发展;市场经济的发展虽然并不意味着法治的进步,但市场经济要求法治的原则与之相适应;市场经济虽然并不一定改善民生,但市场经济所带来的效率无疑为改善民生提供了更丰厚的资源;市场经济虽然并不意味着会自然提高一国的世界地位,但市场经济带来的经济增长可以帮助一国摆脱“弱国无外交”的窘境。当我们目睹中国综合国力的空前提高和世界地位的不断上升,我们一定不会忘记,从计划经济转向市场经济是正确选择,而这种转型的背后虽有诸多原因,但应对“入世”的挑战无疑成为重要动因之一。

第三,“入世”推进了中国法治的进程。在苏联的社会主义模式下,主要治理模式是政治统合而非法律治理,是不断革命而非渐进改革。政治统合的方式是政策导向的行政管理,而不断革命的表现是周期性的政治运动。这种治理模式的弊端逐渐暴露,在中国,其极端形式则是“大跃进”和“文革”。“文革”结束后,中国鉴于人治的教训和运动的恶果,开始走上法治和改革之路。然而,正如计划经济转向市场经济面临着重重困难,从人治转向法治也步履维艰。

当此之际,“入世”的挑战为中国转向法治之路提供了推动力。因为按照“入世”要求,中国必须把政出多门的“红头文件”变成统一的“黑字法条”;把“内部规矩”变成“公开规则”; 把诉诸内部审批、指令配额和特许制度变成依法管理的“开放市场”;把诉诸政治、行政和民间调解的纠纷解决机制变成诉诸司法解决纠纷。当然,中国实行法治主要源自国家管理和社会治理的内在需要,但“入世”这种外在挑战无疑推进了中国的法治进程。首先,在20 世纪 90年代中后期,确立了依法治国的方略,保障人权的条款正式入宪,《立法法》的颁布,使得中国法律渊源及它们之间的位阶关系首次得到明确。其次,在短短两三年时间,仅中央各部委就清理法规多达2 000 多件,废除了 500 多件不合WTO 规则的法律法规,加上地方政府清理的文件,共清理了 90 000多件。为适应“入世”要求,中国制定了《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《专利法》、《商标法》、《著作权法》等 9部法律,把反倾销、反补贴、禁止盗版以及保障措施的要求都载入其中。最后,中国在 20世纪 90年代中期推进了司法改革,司法组织和律师执业迅速发展,审判公开和对程序的强调旨在确保司法公正,而民事案件引进对抗制程序则是司法改革的重大突破。与此同时,《行政诉讼法》的实施正式开启“民告官”之门,使得几乎不受监控的行政权开始受到民众的公开质疑,并被置于司法的审查之下,而在法院系统内部行政审判庭的建立,则是这个领域发展的重要成就。此外,为了有效处理知识产权问题,满足“入世”有关要求,还在法院中设立了知识产权庭。通过法律法规清理和一系列制度改革,中国初步建立了按照市场经济规则运行的外贸法律体系,这些举措不仅超出了WTO 成员国的预期,而且为 2001年“入世”打下了坚实的基础。凡此种种,推动了中国法治方略的及时确立,推动了政治统合向法律治理的转变,增强了法律规则的透明性、一致性和统一性,建起了适应“入世”要求的法律体系,强化了司法的地位和作用。

第四,“入世”改变了封闭的国家观念。按照民族国家模式的理解,国家主权至上而且绝对,政府可以全权处理国内事务,不受外部影响。然而,根据“入世”的要求,国内的政策、法律、税收乃至行政管理,都要符合世贸组织有关协议,这就是说,“入世”的结果是“世入”,即WTO的法律和其他要求进入有关国家内部,若一国的法律和政策以及管理体制与之冲突,必须做出让步和调整。另外,就中国而言,行政法虽然承认了对具体行政行为的审查制度,但抽象行政行为则不受司法审查。然而,中国“入世”的一个挑战就是,作为行政立法的抽象行政行为,也必须接受WTO 的审查。与此同时,产业政策、财政政策以及涉及汇率的货币政策,也都被置于 WTO监控之下,与之冲突就可能引起争议,招来指责,引起诉讼并可能导致败诉。在立法层面,“入世”改变了过去关门立法的习惯,受到“透明度”原则的影响,越来越多的立法开始公开,其中征求意见的对象还包括海外来华的公司和公民。这一切,发生在全球化时代,各国之间相互依存,你中有我,我中有你,传统的绝对国家主权观念和“内部事务”绝对处理权的思维,都受到了挑战。这对于发展中国家,尤其对于具有殖民地或半殖民地经历的国家来说,转变传统的观念和思维,既十分敏感,也极其困难。

第五,“入世”改变了传统的诉讼观。在中国传统的熟人社会和面子文化中,一般人被起诉都被认为有失面子,至于达官显贵则更难以容忍成为法庭上的被告,因而“八议”制度通常可以确保“刑不上大夫”,除非犯有“十恶”之罪。然而,“入世”的结果是,中国的行政机关和国企常常使中国成为WTO 的被告。这些在国内高高在上的机构和企业,却要到国外充当被告,自然觉得面子丢尽,且“有损国家形象”。当然,这些成为 WTO被告的机构或企业的主管领导,也会将下属受到起诉视为“国际耻辱”。改变中国传统的耻讼观,成为“入世”过程中对中国的一个重要挑战。

与此同时,中国传统法律文化中,注重实质理性,而忽视形式理性和程序理性,认为“有理走遍天下”。但是,在 WTO的诉讼中,注重的是形式理性和程序理性,而能否“胜诉”并不在于是否真正“有理”,而在于其“理”是否于法有据,并依据程序进行充分举证,最终说服作为“法官”的专家小组和上诉机构。一旦败诉,没有“御状”可告,任何申诉的机会都不存在。这对于在中国法律文化中生活的人们,尤其是对于高级官员,在诉讼观念上无疑是一个很大的冲击。

第六,“入世”冲击了谈判官员的“官念”。“复关”和“入世”的谈判官员,在国内都是身居要职的高官,偶尔到国外访问,也享受贵宾的待遇。然而,在参加谈判中,他们面临的是一百多年来中国涉外谈判同行都会遭遇的窘境。他们语言不通,缺乏相关的专业知识,“官气”过盛则担心谈崩,回来不好交代;“让步”太多,则担心有辱使命,承诺难以兑现。中国谈判工作组最初涉及的谈判问题就有 500多个,其心态受到的挑战和冲击不难想见。谈判整整持续了 15年,这种对耐心与毅力的挑战,都会影响谈判的进程和结果。他们需要放下面子,甚至个人尊严,从大局出发,在 WTO谈判中为中国争取更有力的地位,并说服中国的决策者和一般公众,为了“入世”而不得不做出某些不可避免的让步和妥协。

总之,中国过去 30年的改革由于历史的惰性和现实阻力,不得不通过对外开放来推动,而对外开放的重要战略性行动就是“入世”,因而可以认为,“到目前为止,还没有哪个国际组织能够像 WTO对中国法治的发展产生过这样大的影响”。

二、中国与世界: 全球化时代重新理解 WTO

WTO 源自“二战”后的 ITO 计划,由于美国的抵制,ITO 计划流产,但其中的货物贸易协议部分,以 GATT 的形式保留下来。GATT只是一种协定,而非国际组织,尽管曾经在协调国际贸易冲突领域发挥了重要作用,但随着时间的推移,其局限性便显露出来。进入全球化阶段,消除贸易保护主义,解除关税壁垒,实现贸易自由化,已成为普遍的要求,而GATT 所涉及的经贸范围很窄,运作上更多诉诸外交或政治性谈判,缺乏公正和客观的司法性解决纠纷的机制,因而无法适应这种要求。20世纪 90 年代中期,WTO的成立,弥补了 GATT 上述缺陷,满足了全球化时代经贸自由流动的内在要求。实际上,从 GATT 到 WTO 是一个重大变化,而 WTO本身也处在不断的变化中。重新理解WTO的性质、作用和当代趋势,有助于透视经济全球化和法律全球化的总体态势,有助于理解当代国际组织构建、发展和运作的新机制,也有助于富有战略眼光地处理中国与世界的关系。

第一,WTO 是个促进和平的国际组织。根据 WTO协议,它的五个目标中的第一个就是“维护和平”。当然,贸易不仅仅会促进和平,有时反而成为战争的原因,历史上不乏这样的例子。然而,在全球化时代,贸易的自由流动导致了各国你中有我,我中有你,经济上的合作与竞争越来越导致“相互依赖”,两个这样的国家进行战争,自然会投鼠忌器,担心在伤害对方时伤及本国利益。在两个设有麦当劳的国家之间,发生战争的概率会小于两个其他国家。历史上,战争的目的往往是迫使对方开放门户,允许并保护通商,既然通过WTO 机制可以和平通商,且提供规则驾驭此种相互依赖,战争也许就显得多余。在今天,如果说体育是战争的替代形式,世界大战被转化为世界大赛,那么,引入WTO这样的多边国际贸易机制,也可以视为对“贸易战”的替代,将贸易战争转变为贸易游戏。WTO 作为世界贸易游戏的裁判,具有导向和平的功能。

第二,WTO 是个宪法性构造物。传统上,认为 WTO 虽然涉及国际法领域,但主要是关涉国际经贸领域的私法,与宪法没有内在关联。实际上,这是一个误解。WTO本身就是一个宪法性建构。首先,WTO作为一个大型多边国际组织,其创建的协议区别于双边协议,对于该组织的结构、目标和运作方式等做出了基础性规定。就此而言,这些协议具有建构现代国家之宪法的性质,被称之为“宪章”。其次,多边条约比双边条约在结构上更稳固,双边条约由于缺乏第三方的协调机制,往往会由于争议或冲突而崩解。在多边条约中,一国会受到众多其他国家的制约,甚至会受到国际社会的舆论压力,即便个别国家退出,也不影响条约的效力和组织的运行。这种稳定性常常会使人们联想起通过宪法建构现代国家的过程,无怪有人把WTO 的发展过程与欧盟的发展过程相类比。正如联合国前秘书长安南所指出:“我们在战后建立的国际组织是为了维护和调整国家与国家之间的关系,但是我们现在是生活在一个全球化的世界里。”在国与国之间关系的国际法时代,更多的是双边条约,而进入全球化时代,多边条约得到迅速发展,如《北美自由贸易协定》、作为“东盟”基础的贸易协定以及其他区域性贸易协定等,其实,共同体的建立最初就是缔结一些多边条约。再次,多边条约比双边条约更能体现各国平等的精神,在双边条约下,小国、弱国同大国、强国的条约背后,起作用的往往是实力因素,甚至是“狼羊之约”;在多边条约下,小国、弱国虽然仍然处于不利地位,但其境况比在双边条约下会有较大改善。WTO 作为拥有 153个成员的大型多边条约,申请加入者必须分别与所有已加入成员国进行谈判,而不管国家大小,一国一票,这其中包含着更多平等的精神,就此而言,它更像宪法之约。最后,WTO的架构具有刚性,它废弃了 GATT所承认的“祖父条款”,如前所言,它的“一揽子原则”不允许任何国家享有特殊的讨价还价之权,它的规则导向取代了原来政治性谈判的伸缩空间,它在解决争端中的程序化、中立化和客观化“司法”机制,以及裁决的强制性,都体现了WTO 的宪法性刚性。

第三,WTO 是个规则导向的国际组织。WTO 是比较彻底地采取“规则导向方法”( Rule-oriented Approach)来加以设计的国际组织。首先,这种国际组织能够转移各国对政治和经济议题的注意力,将这些议题转化为法律议题。它避免了各国就政治立场和经济利益缠斗不休,提供了一种约束机制,使各国进入法律层面来谈问题,围绕规则来谈利益,这样便将各国的政治和利益驱动力转化成为不断解释和丰富规则的驱动力,使WTO 区别于“实力导向”(Power-oriented)的国际组织。其次,规则导向方法“将争端各方的注意力集中到规则上来,集中到预测由公正的法庭对规则的执行做出的判决上来”,使 WTO注意规则的确定性、程序的正当性和司法判决的有效性,注重运用法律的语言约束争端各方互动的方式,使利益之争转化为法律竞技。这使 WTO在法律程序、规则使用和判决技术上达到高水准。最后,在规则导向的制度框架之下,一国可以不遵守规则,但其代价是遭到其他国家的报复;一国可以利用规则的漏洞谋取利益,但其代价是丧失在国际社会的信誉。

第四,WTO 是个司法治理的国际组织。如果按照宪法结构来类比,那么,WTO的谈判体制可谓立法,组织体制可谓行政,争端解决机制可谓司法。其中,与其他国际组织相比,谈判体制和组织体制都不算新颖,而且“谈判体制是最为瘫痪的一个”。但争端解决机制非常独特,且效率极高,被誉为“皇冠上的明珠”。其一,争端解决机制由双层体制构成,基层为专家组,上层为上诉机构,“两审终审”,简洁高效。其二,专家组与上诉机构人员配备非常讲究,都是非争端方现任、前任WTO代表或学者,以个人身份任职,确保裁判中立,专业而有威信。其三,专家组报告采取“反向共识”的原则通过,即只要争议各方不一致表示反对,则报告获得通过,这使专家组报告几乎获得了自动通过的效果,杜绝争端方采取拖延战术。其四,争端解决机制安排灵活,允许争端方在过程中“庭外和解”,自行解决纠纷。其五,一旦争端解决机制的裁决生效,争议双方必须执行,否则WTO可以授权原告方针对被告方采用跨领域的“交叉报复”,给败诉方以严重威胁,甚至造成实质损失。其六,争端解决机制所裁判的案件,虽不具有“先例”的地位,在实践中却往往具有先例的效果,因此被广泛引用,广为参考,成为解释WTO 协议内容的重要方式,丰富了条约法的实践。WTO 的争端解决机制受到普遍赞誉,并被广泛使用。截止到 2012 年 4 月,争端解决机制已经受理案件多达436 个,在所有具有类似司法安排的国际组织中独一无二。就此而言,WTO与其他作为“纸老虎”或“无齿之虎”的国际组织相比,乃是“真老虎”或“有齿之虎”。甚至连国际法院,在司法的中立性、程序性和客观化程度上,与WTO相比,都相形见绌。一国可以拒不执行 WTO 上诉小组的裁决,但该裁决仍然“自动生效”,随之而来的是其他成员国的“交叉报复”和“耍赖”的国际指责。

应当指出,就源自西方的现代社会治理历程而言,其主流经历了三个阶段: 一是与自由放任时期相对应的立法治理阶段( 现代之初至 19 世纪末,美国则到 20 世纪30 年代) ,二是与福利国家时期相对应的行政治理阶段( 19 世纪末至 20 世纪 70 年代末) ,三是与新自由主义时期相对应的司法治理(juristocracy) 阶段( 20 世纪 70 年代至今) 。 第三个阶段恰与经济全球化和法律全球化时期相耦合,就此而言,WTO重视司法治理反映了这个阶段的基本趋势。

与立法治理和行政治理相比,司法治理具有以下几个优点: 一是司法借助专业技术性,具有去政治化的效果,有助于减少和弱化政治冲突;二是司法机构的中立性和解决纠纷的程序性,有助于当事人和社会公众对于裁决结果的接受和认可,从而可防止纠纷扩大和冲突激化;三是司法机构通过具体诉讼可以把许多群体之间的冲突分解为不同的单个纠纷,而这有助于防止纠纷群体化和冲突组织化;四是司法机构在解决纠纷的过程中,借助时间的冷却效应,可以缓解当事人和公众的情绪;五是在推进社会和政治改革过程中,诉诸司法判决比通过立法和行政决策更隐蔽,从而有助于减少改革的阻力和对抗。有鉴于此,在无法实行直接民主制或民主参与不充分的现代多元社会,包括民主缺乏和实力政治处于主宰地位的国际社会,司法治理有助于缓解立法机构和行政机构的政治负担,并可逐渐扩展社会公众对争议问题的宽容度。

第五,WTO 是世界体系变动的产物和风向标。WTO的构想和设计,绝非孤立的创造,而是与世界体系密切相关。它既是这一体系的产物,也是这一体系变动的风向标。这意味着,只有通过观察世界体系,才可能深入理解 WTO;反之,只要通过观察 WTO,就可望管中窥豹,洞悉世界体系的变动。作为 WTO 的前身,ITO 构想的流产,实源于东西方两大阵营的分化,这使 GATT变成“西方”的故事;当时,发展中国家的进口替代工业化政策,使 GATT 又成为“北方”的传说; 这种局面直到1970 年代才有所改观,到 1990年代才面貌一新,WTO 开始跨越东西,横穿南北,成为经济全球化的成功神话和时代标志。与此同时,WTO 也在革新人们对世界体系的理解。根据沃勒斯坦的研究,世界体系始于 15世纪中叶,它以西方殖民扩展为起点,以资本主义经济为动力,最终控制了世界。伴随着现代世界体系的形成,世界各国组成一个复杂的系统,其中分化为中心区域、半边缘区域和边缘区域,处于不同区域的国家或地区,在分工上扮演不同的角色。中心区域控制着世界体系中的贸易和金融市场,利用边缘区域提供的原材料和廉价劳动力,把加工制品销往边缘区域,并通过操控世界金融市场,大获其利;边缘区域向中心区域提供原材料、廉价劳动力和销售市场,并服从世界金融市场的游戏规则,因而处于十分不利的地位,变得日益贫穷;半边缘区域介乎前两者之间,对于中心区域,它扮演着边缘区域的角色,对于边缘区域,它扮演着中心区域的角色。这个经济体系虽然把世界连成一体,却没有与之对应的政治体系,虽然具有自己的中心,但中心霸主却处在变动中。沃勒斯坦敏感地察觉了经济全球化早已开始,只是由于冷战等原因,这个世界体系无法贯通。但是,沃勒斯坦的分析显然存在诸多缺陷。

首先,沃勒斯坦低估了世界体系的吞并力。“冷战”形成的东西方分裂局面,以西方吞并东方而告终。究其根由,乃在于与这个世界体系相抗衡而成立的经互会,其成员国实行计划经济体制,外贸总量和运作机制都受到限制,制度简单,安排僵化,活力不足,加上苏联的霸权控制,最终难以维持。与此同时,发展中国家独立后追求的去殖民化和经济独立,也以北方包容南方而告终。

探其原因,乃在于进口替代工业化战略过分放纵公权,造成行业垄断严重,缺乏市场竞争,产品质量低下,更遑论科技和产品创新。有鉴于此,在 20世纪后期,许多发展中国家放弃了这一战略,投向出口导向型经济,以 WTO 作为桥梁,重返世界体系。

其次,沃勒斯坦高估了世界体系的等级制。按照传统的世界体系划分,与中心、半边缘和边缘相对应的是第一世界、第二世界和第三世界。然而,世界体系和三个世界的划分都无法解释冷战时期两大阵营的对立,例如,当时的苏联归入哪个世界,就是个难题。更重要的是,在全球化时代,经济的全球流动出现了种种吊诡,许多设在中心国家的企业,为了降低劳动和环保成本,利用交通技术的改进和运输成本降低的便利,纷纷迁往边缘国家。与此同时,在“二战”之前,商业组织的基本模式是纵向整合,采取封闭的科层制管理,一个企业往往发展成为一个高度一致的巨型舰队,人、财、物集中控制,产、供、销一体化。在两次世界大战期间以及后来的发展中,西方发达国家的商业组织模式发生了重要变化,从以规模取胜转向以灵活取胜,企业内外的边界开始模糊,纵向的和封闭的科层制实体,被横向的和开放的商业网路所取代,不同企业之间往往只具有个别的和临时的联系,而不具有固定的隶属关系。由此,合资经营、特许经营(franchising) 、加工车间( job shop) 、专利联营( patent pool) 、独立承包( independent contractor)、企业分拆( spin-off) 、连锁经营、保理( factoring) 、售后回租( leasing) 等灵活形式纷纷涌现。这种企业组织形式的变化,导致了中心国家的许多企业把同一产品的生产分散化,转移到许多边缘国家。前一种变化所导致了“海外建厂”,后一种变化导致了“离岸外包”。它们合起来导致了边缘国家成为了“世界工厂”和全球“加工车间”,其结果是核心国家的劳动密集型企业纷纷倒闭,从事简单劳动的工人大量失业。随之而来的一个效应就是,第三世界以举国之力打造国际都市,崛地而起的七星大厦和一望无际的世纪大道,成为第三世界中的第一世界风景线,使老牌世界帝国的白宫和红场相形见绌。与此相映成趣的是,核心国家首都的流浪人群和“占领”大军,如同大观园里的刘姥姥,成为嵌在第一世界中的第三世界流动景观。这种显现可称为“第三世界”内部的“第一世界化”,“第一世界”的内部“第三世界化”。由此可见,全球化重构了原来世界体系的分工,也改变了世界体系绝对有利于核心国家的逻辑。其实,美国的金融危机和欧债危机,G7增加到 G20 以及“金砖五国”在世界崛起,都从另一个侧面表明,世界体系的分析结论已经过时,中心、半边缘和边缘国家之间的界限已经弥合,你中有我,我中有你。

再次,沃勒斯坦忽略了世界体系分化与组合的复杂性。就 WTO而言,核心国家并非铁板一块,例如欧洲就常常与美国发生冲突,而边缘国家也并非“永远站在一起”,也常常根据利益在 WTO“诉诸公堂”。例如,早在 GATT起草之初,美国与英国就帝国关税制问题便争讼不休; 到了 WTO 时代,围绕农产品补贴,美国与欧盟的争夺更是相当激烈;而就知识产权、服务贸易、政府采购等问题,发达国家与发展中国家壁垒分明;但印度、巴西与中国在反倾销、反补贴、劳工标准等方面也互有龃龉。纵观整个世界体系,各国正在处于极度复杂的分化和重整之中。至于当今的中国,就经济总量和世界影响力而言,自然属于核心国家,“G2”的说法绝非毫无根据,但就人均GDP而言,中国则属于作为边缘国家的发展中国家。实际上,也可以从其他维度把中国归入半边缘国家或第二世界。因此,既然一个国家可以分别归入世界体系的三个区域或三个世界,那么,原来关于世界的上述划分已经不合时宜。另外,对于WTO 的活动,组织者来自世界各地的成员国精英,金砖五国等非西方国家对于 WTO活动的积极性并不低于西方诸国,而反对者的抵制来自世界各地的非政府组织和网络,参与者不分国界,多是经济全球化的“受害者”,来自西方国家的反对声音似乎更高于来自发展中国家的声音。

最后,沃勒斯坦低估了世界体系的“寿命”和活力。世界体系理论源自于拉美的依附理论,从左翼的视角看去,现实是无所不在的支配,理想是颠覆这种支配。与之相对,经济全球化理论则以新自由主义为底本,从右翼的立场观察,现实是前后相继的繁荣,理想是世界一体的富裕。二者的立场有别,观点对立,各有其道理,也各有不足。左翼的理论发人深省,直指世界的不公平,但解决之道流于空想,难以实现;右翼的主张给人希望,许诺世界经济的繁荣,但忽略巨大的贫富差异,令人气愤。解决的办法或许在于,以全球化之道来解世界体系之弊。世界体系理论认为,经贸是霸主坐庄的游戏,发展中国家不仅受欺,而且受骗。而实际的情况是,人往往在受欺中学会自强,在受骗中学会聪明。例如,关于知识产权问题,WTO更多受到指责。来自发展中国家的一些人们认为,WTO的知识产权保护协议,不过是发达国家保护技术专利和产品品牌的战略,它们可以通过控制“专利”和“品牌”,成为全球分工体系中的高端获益者。关于“专利阴谋”和“品牌战略”的批评虽有道理,但必须承认,发展中国家承认WTO关于知识产权的要求,加强知识产权保护,虽有利于拥有甚至垄断“专利”和“名牌”的发达国家,但与此同时,也客观上有助于鼓励本国的科技创新,促进本国的品牌的保护和发展。更值得重视的是,通过WTO,弱者模仿强者,可以最终变成强者。

马克思和恩格斯在 1848年的《共产党宣言》中就断定,资本会无限扩张空间,跨越国家的疆界,因为“不断扩大产品销路的需要,驱使资产阶级奔走于全球各地”,世界市场的开拓,“使一切国家的生产和消费都成为世界性的了”,由此“民族的片面性和局限性日益成为不可能”。凡此种种都可以看作是全球化的早期预言。它们也在很大程度暗示,“现代性正在经历着全球化的过程”。然而,只有到了20 世纪的最后 10年,全球化才在某种程度成为了现实。首先是科学技术和经济的全球化,随之而来的是法律的全球化。法律的全球化是指法律开始跨越国家的疆界,在世界范围传播、流动。

法律全球化是全球化的重要组成部分,与科技和经济的全球化密不可分。在这种背景下,我们必须重新思考 WTO的复杂性,重新思考世界体系和三个世界划分的局限性,必须重视改变和革新这一世界体系的可能性,从而用新的视角去观察 WTO 的功能和作用。

三、中国与 WTO: 互动、共变与战略调整

如上所述,“入世”10 年,中国、WTO 和整个世界情势与格局都发生了巨变。因此,中国在同WTO以及整个世界的关系上,调整战略既十分必要,又非常及时。这种战略概括起来就是“四个转变”。

第一,从“经济入世”转向“法律入世”。实际上,中国最初“复关”和“入世”主要是基于外交和政治考量,即在重返联合国后,让世界进一步承认中国的独立地位和“跻身世界民族之林”。然而,随着“入世”谈判的深入,尤其随着中国转向市场经济体制,经济考量占据了上风,而“经济入世”便在观念和行动上都压倒了“政治入世”的定位。“入世”之后,中国才逐渐意识到,WTO是个具有法律性质的多边国际经贸组织,其构成基础、运作方式和争端解决机制,都具有法律性质,因而开始逐渐适应“法律入世”。但时至今日,中国在“法律入世”之维,观念和行动都应该进行调整。

首先,在观念上,我们必须明确认识到,世界现代化进程的数百年历史证明,与革命再造模式和政治统合模式相比,法治模式更有助于促进经济发展,维护社会长治久安,增进文化兴旺繁荣。因此,必须坚持法律至上的法治观,捍卫宪法的神圣权威。确保立法民主,行政透明,司法独立和公正,是法治的核心要素,其中司法治理的潜能应该得到充分发挥。实践表明,一个现代国家只有内修法治,告别人治,才可能做到政治清明、文化繁荣、人民乐业、百业兴旺,才可能以此为“软实力”,谋求在全球化时代引领潮流。因此,很多外部的困境,往往来自于内部的问题,临渊羡鱼,不如退而结网。

其次,在行动上,中国在 WTO 的活动中,必须从适应规则的过程,转向善于运用规则和改进规则。经过十年的实践,中国在经验和教训中已经初步适应了WTO,在运用规则中迈出了可喜的步伐,并在改变规则上有所进取,但这方面还远远不够。WTO设立以来,虽然在结构、功能和程序上都有所改进,但许多缺陷仍然十分明显。( 1) 与经济发展程度及其治理需要相比,WTO的“宪政”组织结构还存在许多问题,如运作缺乏透明度,问责制阙如,成员国内部外交/政治与司法体制的紧张等。( 2)制约大国霸权的呼声仍然很高,如美国等大国一方面利用 WTO规则和司法为自己谋利,而对于不利于自己的规则或司法则予以规避,甚至拒不执行。另外,少数国家密谋结成强势联盟,典型的是“绿屋会议”和类似欧盟掌握许多表决票的集体群常常扭曲WTO 体系。( 3) 根据一国一票的原则,“仅代表世界人口 5%的国家至少从理论上说可以获得简单多数”,其决定可以压到另外占人口绝大多数的成员国。( 4)贫穷成员国没有能力参与 WTO 事务,甚至无力支付在总部设立办事处的费用。( 5) WTO 的民主性不足,缺乏非政府组织等民间参与机制。( 6) WTO规则缺乏变通的张力,试图“将一个尺寸适用于所有身材”,尽管对发展中国家有些“优待”,但从整体上而言,没有做到不同情况不同对待。( 7)争端解决机制过于形式化,裁决缺乏透明性,而裁决的效力只是“防患于未来”,对于过去和当下的“违法”行为则没有补救措施。( 8) WTO对于跨国公司的活动缺乏管控,它们常常运用“私人化”的“新商人法”逃避国际法和国家法的监控,甚至置公共利益于不顾,追求自身利益最大化。( 9) WTO过分关注经贸利益,而对于环保和人权问题重视不足。( 10) WTO的运行没有与联合国等国际组织密切配合,缺乏应对全球风险而进行积极有效全球治理的更广阔视野。在上述这些维度,中国都应该积极推动 WTO 规则的改进。最后,从被动应诉转向主动起诉。中国“入世”以来,更多地是成为被告。迄今为止,中方作为原告的案件有 8 起,而作为被告的案件达 26起。对于这种处境,官方和民间起初都感到很“不高兴”。这一方面缘于中国对规则不够熟悉,视司法竞技为畏途,一方面也缘于 WTO规则和诉讼形式受英美法影响较大,发展中国家缺乏知识优势。后来,中国对于成为“被告”开始逐渐适应,并且具有了胜诉的“战绩”。更为重要的是,中国已经开始主动作为原告起诉。其中中国最早作为原告的案件是2002年 3 月 26 日对美提起的“钢铁保障措施案”( DS252) ,中方胜诉。中国应更积极运用 WTO的规则和司法机制,对于各种侵害自己利益的“违法”行为主动起诉。当然,主动起诉不仅需要政府的积极作为,也需强大的行业协会支持,只有二者密切配合,才可能决胜海外。

第二,从“开放推进改革”转向“改革推进开放”。自 1978年以来,中国最重要的一项国策便是“改革开放”,“入世”也是这一根本国策的组成部分。有学者认为,十一届三中全会的召开、邓小平南巡讲话与中国“入世”可以并称为中国改革开放的三件大事。中国的“入世”,兼具开放与改革双重意义。一方面它是“开放”,是中国走向世界,融入世界体系的关键一步,一方面它也是“改革”,是中国调整制度,升级产业,从而谋求更具竞争力的一项举措。改革与开放相互关联,密不可分。可以说,没有改革就无法开放,没有开放也很难真正推进改革。从中国“入世”的历史来看,“入世”带来了中国法律制度方方面面的进步,这是有目共睹的。然而,从目前的趋势来看,“入世”为中国改革所带来的助推作用正在减缓———为了适应和抵制国际竞争所做出的一些调整,正在释放出与初衷相反的效果,这包括做大做强大型国有企业而产生的行业垄断,窒息国内市场竞争,破坏民营企业发展,延缓产业和技术升级等问题。这迫使我们需要进一步思考改革与开放的关系。如果中国继续坚持开放,继续遵循WTO 的理念,履行 WTO项下的各种承诺,并希望借助开放来使中国真正走向繁荣与富强,就必须像当年申请“入世”那样,积极推动国内制度,尤其是法律制度的改革与完善。这种改革包括,建立能够吸收众议,激发活力的政治制度和决策体制,建立公正、高效、廉洁而具有执行力的司法制度,建立具有创造力和想象力的人才培养和人才使用制度等等,从这种意义上讲,中国的确需要再次“入世”,而且是以加速推动改革的方式再次入世。在此,我们需要正确处理以下几种关系: ( 1)正确处理经济与政治的关系,许多人都已经指出,中国的政治体制已经远远不适应于经济的发展,政治体制的改革迫在眉睫。只有国内进行深层次的政治体制改革,才能有效遏制腐败,行政透明,司法公正,从而与WTO 的规则导向与司法机制的治理相适应。( 2) 正确处理权力与权利的关系。中国 30年的改革和法治进程,公共权力运行公开化和程序化等领域,无疑取得了长足的进步,公民或法人的权利保障也得到了强化。但总体而言,政府( 尤其是地方政府)的权力仍然过于强悍,潜规则往往代替法律,权力腐败是最大的腐败。相比之下,公民和法人( 尤其是私营企业)权利还显得十分弱小。我们承认,政府对于市场经济的适当干预完全必要,但我们也必须承认,中国目前的政府常常不是运用法律而是运用行政手段对市场滥加干预;我们承认,国家对于事关国民经济命脉的领域进行直接控制完全必要,但我们也必须承认,许多服务行业,如金融和电信等行业,高度垄断,不仅不利于中国的经济与 WTO所坚持的市场经济原则相协调,不利于这些行业自身管理水平的提高并走向世界,而且也不利于民营企业的参与和本国消费者权益的保护。( 3)正确处理眼前利益与长远利益关系。中国作为后发国家,基于“落后就要挨打”的历史教训,在追赶现代化发达国家的过程中,重视发展速度,重视 GDP的效率,自然有其合理性。但是,不顾长远利益而进行“杀鸡取蛋”的发展和“竭泽而渔”的崛起,就无法维持可持续发展。只有通过政治和经济体制的改革,才能抑制目前近乎疯狂的“GDP效率观”,才能不再陶醉于自欺欺人的“微笑曲线”。换言之,中国只有维持可持续的发展,才能更有利地参与 WTO 的活动,才能从世界大国变成世界强国。( 4)正确处理政府与民间关系。传统上,中国在家与国之间,社会很不发达,因此,社会建设十分重要。在坚持政府的管理作用的同时,中国必须让民间社会得到充分的发展。实际上,许多国家对WTO的参与,除了政府之外,民间组织十分活跃,并发挥了重要作用。相比之下,中国在参与 WTO 的活动时,民间组织的“角色”几乎缺失,而这不利于中国巨大民间力量对于WTO 的活动施加影响力。

第三,从具备实力优势转向兼具道义优势。在世界事务中,没有实力空谈道义,无疑于羔羊与虎谋皮。但是,在当今世界,仅仅凭靠实力,也无法令世界各国心服口服。“得道多助,失道寡助”,中国这句古谚所讲的就是道义的感召力。其实,所谓“软实力”的含义也大抵如此。就当下中国而言,占世界五分之一的人口总数,世界第二大经济体的经济规模,就足以表明它的实力。因此,中国作为负责任的世界大国,要想影响历史发展的方向、世界格局、国际关系以及WTO 的未来,就必须在继续发展实力的同时,强化“软实力”,彰显道义优势。为此,需要在以下几个维度努力: ( 1)在重构传统文化的基础上,形成一套价值体系,这套价值体系应既具有传统的根基,又具有现代适应性;应既具有中国特色,又具有人类的普适性。例如,阴阳互体、刚柔互用和常变互动并相反相成的辩证宇宙观,天人合一、节用惜物、天地人协调互惠的自然生态观,先天下之忧而忧、后天下之乐而乐、兼爱尚同和四海一家的人类社会观,得道多助、失道寡助、民为邦本、放伐暴君的政治伦理观,明德慎罚、罪刑相应、一断于法和期刑去刑的人道法律观以及以仁义礼智信、温良恭俭让为核心的人格伦理观。凡此种种,经过精心提炼和重构性阐释,便可以成为具有普适意义的价值体系,可以对其他文明的价值体系做出补充乃至矫正。中国只有能够形成这类具有世界精神的价值体系,才能在世界占据道义的制高点,才能在世界具有强大的精神感召力,才能对人类做出更大的贡献。只有这样,才能改变西方的价值体系成为世界价值体系的逻辑,才能避免价值相对主义立场对普世价值的拒斥和由此带来的“防守”与被动局面。(2) 如上所述,全球化导致的现代世界体系和三个世界的划分都失去解释力,例如,在 WTO的平台上,各国的立场不基于属于世界体系的哪个区域,或三个世界中的哪一个世界,而是依照所涉及的不同利益、领域和问题,动态地变化。发展中国家与发达国家的划分,同样不能反映各国的一贯立场。发展中国家之间和发达国家之间冲突绝不少于前者或后者之间的冲突,而前者与后者之间的合作与联盟也不少于前者或后者之间的合作与联盟。在WTO 的平台上,中国应在维护本国根本利益前提下,立场鲜明地反对霸权,维护弱国、小国的利益,为它们主持公正,伸张正义,反对倚强凌弱,以大压小,使 WTO的规则、程序和结果更公平、更正义。( 3) 在主权和人权的关系上,一方面,对于某些西方国家利用人权借口干预中国内政的行为,我们必须予以反击;另一方面,在全球化时代,必须承认人权的基本价值和普适性,并积极在世界范围推进人权事业的前进,并在世界范围内,发挥联合国安理会常任理事国的作用,对明显和严重侵犯人权的某些国家行为予以谴责和制止。在WTO 的平台,中国应坚持原则,抵制任何成员国为了追求本国的经济利益而牺牲人权价值、破坏人类生态环境和损毁人类的共同文化遗产。

第四,从随机应对转向积极主导。WTO成员国是否或多大程度利用这个组织和平台获益避害,不仅取决于该国的实力,行动是否符合规则,还取决于谈判能力和参与争端解决的能力。长期以来,中国在 WTO中的表现被概括奉行“四 L”原则,即 Less、Lower、Longer 和 Later。Less 就是指承诺开放的范围少一点,Lower就是减让的幅度低一点,Longer 就是指义务的实施期要长一点,Later 就是推迟两三年之后再开始实施承诺的义务。之所以如此,是与三个缺乏密切相关。一是中国缺乏经验,对于有关规则不熟悉; 二是中国缺乏整体的战略,只能因事而谋,见机行事;三是中国缺乏专业人才,谈判的能力和参与争端解决的能力欠缺。

首先,中国应总结过去的经验和教训,并全面和深入研究 WTO的历史、结构、运作机制、谈判技巧以及争端解决的技巧,改变目前国内“研究机构颇多”而“研究水平颇低”的局面,努力做到理论与实践相结合,历史与现实相结合,WTO的研究与全球化相结合,把中国与 WTO 关系的研究置于当代世界格局和国际关系的大背景之下。避免教科书之类的通识性成果重复。

其次,制定总体战略。由于缺乏整体战略和规划,中国在 WTO中的立场和意见往往前后冲突,甚至因参与人员及其主管领导的变化而变。为此,形成总体的战略和规划,就显得非常必要。比如在 WTO的各种冲突中,如何合纵连横形成力量,如何分化反对霸权操纵,如何通过适应而实现超越,等等。虽然情势不断变化,但一旦总体的战略适当,就可变中有常、常中有变,进而以不变应万变,避免行动要么过于僵化,要么过于随意,从而在坚持基本原则的前提下,灵活而从容应对各种变局和挑战,始终把握主动权,而不是过于被动、低调和随波逐流,或者摇摆于发展中国家与发达国家之间,结果两面不讨好;或者又想跟在发达国家背后,又想引领发展中国家,进退不定。

再次,积极学习其他国家的经验。美国等西方发达国家是 WTO体制的设计者和主导者,也是世界体系的引领者,在长达半个多世纪,乃至数百年的经济活动中,积累了无数的经验,锤炼了很多成功的制度,积累了不少有效的策略。面对这样成熟而强大的对手,在学习中取胜,在模仿中超越是唯一的出路。只有深度参与世界经贸活动,熟悉游戏规则,才可能熟练运用规则,乃至改变规则;只有深入研究发达国家全球治理的经验及其背后的总体蓝图,以规则反制强权,才可能变全球治理为世界内政;只有深刻领会发达国家转移议题辅之转移论坛、双边谈判结合多边谈判、秘密磋商配合公开要价、道义相逼暗藏利益诱导这些具体策略,才可能以其人之道还治其人之身。

最后,培养一批专才,无论进行学术研究和战略规划,还是参与 WTO的实际工作,无论是从事谈判,还是进行诉讼,都显得十分迫切。否则,宏观上难以形成立意高远且行之有效的战略,中观上难以进行游刃有余且有利有礼有节的谈判,微观上难以在需要精通“魔鬼式细节”的诉讼中占据有利地位。为了培养这样的人才,便需要改革现有的法律教育体制,打破学科壁垒,鼓励跨学科研究;打破法律的国别界限,鼓励比较法研究; 打破国内法与国际法的隔离,鼓励法律全球化研究;打破理论与实务的分割,鼓励宏观法律战略研究。要创造机会,提供条件,将优秀的人才送到联合国、WTO、世界银行等国际舞台上去,为中国全面参与全球化这一“超级游戏”储备力量。

WTO是经济和法律全球化的产物,突出反映了当代世界格局的变化。中国与“入世”是改革和开放的重大举措,这个过程在很大程度上推动了中国经济的发展、法治的完善以及观念的变化。就此而言,“入世”改变了中国。中国与WTO 的关系是 21 世纪前 10 年中国与世界关系的缩影:中国正在从封闭走向开放,从被动适应世界转向主动影响和改变世界。为了实现这个目标,通过改革推动开放应是中国明智的战略选择。

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文章来源:本文转自清华大学学报(哲社版)2012.6,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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