冯果 李安安:民生金融法的语境、范畴与制度

选择字号:   本文共阅读 1033 次 更新时间:2013-01-06 13:39

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冯果   李安安  

【摘要】金融社会化与社会金融化已经成为社会发展的重要趋势,这需要强化金融的社会属性,大力发展民生金融。民生金融具有丰富的法律内涵,其知识谱系至少包括制度驱动机制、制度调适机制、制度评判机制和制度实现机制。金融法要从观念更新与制度变革两个方面对民生金融进行积极回应,并注重制度的本土化型构。

【关键词】民生金融;法律维度;运作机制;本土化型构

党的十七大报告指出,必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力改善和保障民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。党的十七届五中全会在《中共中央关于制定十二五规划的建议》中也明确提出把坚持和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。可以说,我国已跨入全面改善民生的新时代,民生呼唤亦成为突出的时代特征。关注民生、重视民生和保障民生离不开强有力的金融支持,金融法也应当积极回应民生诉求以强化其时代适应性品格。面对民生金融这一厚重的时代命题,法学界不应“集体失语”,而应有所作为和建树。本文拟从语境、范畴和路径三个维度探究民生金融法的理论问题,旨在初步厘清其权利和义务结构和法制框架,进而为金融法制的调适与变革作知识供给的准备。

一、金融社会化、社会金融化与民生金融法的中国语境

伴随着金融在社会经济中所起的主导作用日愈凸显,人类已经别无选择地走进了一个问题丛生和风险重重的“金融社会”,即几乎所有的社会资源都要通过金融的作用在社会各部门、各群体、各组织之间进行转移,甚至人的生命(如人寿保险)、住房、医疗等也要纳入金融活动中。[1]“金融社会”的运作逻辑可以概括为“金融社会化”和“社会金融化”两个过程,其中“社会金融化”是指社会行为遵循金融方式和规则的过程,“金融社会化”则是指金融机构和社会成员共同形成有助于经济社会发展的金融环境和金融行为的过程。尽管这两种过程方向相反,但二者在反映金融与社会之间的共生关系上却存在异曲同工之处。“金乃货币,融即通达。金融形成于货币成员间的货币流通、信用交易等经济活动,其发展必须立足国情、世情,在促进社会发展中实现自身的长足发展。”[2]一旦脱离社会化轨道,金融将沦为“恃强凌弱”的工具和“劫贫济富”的帮凶,为权贵资本主义所利用。刚刚过去的全球金融海啸,某种意义上就是金融过于追求“富贵化”而偏离社会化的后果,[3]是华尔街的社会精英贪婪无度而忽视民生所酿成的金融伦理悲剧,需要人们认真检讨和深刻反思。

进入 21 世纪之后,金融社会化与社会金融化已经演变成为社会发展的重要趋势。社会金融化凸显的是社会运作逻辑背后的金融因素,尤其强调金融对社会行为方式的决定性作用。众所周知,金融是现代社会最基本、最活跃的经济要素,是一种稀缺性的战略资源,它既是资源配置的对象,也是配置其他资源的方式或手段,对金融资源的占有在很大程度上就意味着叩开了财富和机会的大门,正如有学者所言,“当融资变得更加容易后,创造财富主要依靠技能、创新思想和努力工作,而不是已有的财富”。[4]其实,金融的功能还具有超越经济之上的政治与社会涵义。考察金融发展史,不难发现金融发展与工商文明改变了个人权利、个人自由在西方文化中的地位,改变了市场与政府间的边界,对一国的现代法治与民主宪政有着深远的促进作用。[5]正因为金融有如此重要的功用,才需要强化金融的社会属性,防止金融机构的经营变异,才需要矫正失衡的金融资源配置机制,使金融成为推进社会经济健康发展的重要动力。金融社会化则强调的是金融发展的社会价值旨向,即将社会责任视为金融发展的重要组成部分,实现金融与社会经济的良性互动与融合发展。金融从来不是脱离社会价值的孤立存在,金融也只有回归到社会化轨道才能彰显其制度正义价值。这是因为,金融关系所反映的是人与人之间信用活动的相互关系,而“在多数社会,信贷关系的兑现不是通过黄金转让执行的,而是凭借土地法与习俗和社会压力”。[6]金融制度的具体安排包含了在一个特定的社会阶段里所通行的思维习惯,而社会道德价值则是支配这种思维习惯的根源,因为“在我们把自己托付给某种世界观时,我们使自己和他人的生活承担了风险。我们所投身的世界观将帮助我们决定要成为什么样的人以及我们利用生命的方式”。[7]金融的这种伦理精神契合了金融的民生诉求,使得民生金融具有了天然的正当性。

回到中国的现实语境,尽管我们依然面临着经济金融深化的繁难任务,但随着经济金融化的不断深入和公众金融资产的不断增加,社会金融化正在成为一个不争的事实。与此相反,金融社会化的发展程度不容乐观,民生金融的进展状况令人堪忧。以企业融资为例,金融资源配置过程中出现了偏好城市而忽视农村、偏好国有企业而忽视民营企业、偏好大企业而忽视中小企业的不恰当做法,加剧了地区之间、行业之间、企业之间以及社会群体之间利益输送的不公平程度,使得收入分配差距在“资本与权力的纠结”中潜滋暗长,进而让社会坠入“断裂”与“失衡”的“现代化的陷阱”中而难以自拔。在农村地区,由于小额信贷和微型金融的发展滞后,贫困农户的借贷受到明显的金融排斥,作为基本人权的信贷权没有得到践行和落实。[8]再以资本市场的资产定价工具为例,由于我国金融监管机构对证券发行实行严格控制,股票发行的价格仅仅相当于二级市场交易价的几分之一。所以一旦申购成功,仅仅只需转手抛出,所获得的利润绝对可以称得上“暴利”。这直接导致新股申购异常活跃,新股换手率高企和股市价格的大幅度波动。可以说,我国现行的资本市场资产定价工具,在一定程度上使证券发行市场成为资金流失的重要场所、使上市公司成为大股东的“提款机”,广大中小投资者却难以分享到实际利益。[9]金融资源配置的严重失衡践踏了社会的公平正义,背离了金融法制的人文精神,也与民生金融的价值追求格格不入。我国正处于矛盾频发的社会转型期,如果任凭金融资源配置扭曲和异化,则势必动摇金融发展的社会与经济基础,诱发潜在的利益冲突。在构建和谐社会的背景下,更应该树立民生金融法的基本理念,即强化金融的社会性,彰显金融的平民化和大众化,通过有效的金融法律制度安排,加强弱势领域的金融法律支持,扶持弱势产业、弱势群体和弱势地区的发展,调整金融资源的布局和分配,寻求和构建普惠型的金融资源配置模式。

二、制度要素、运作机制与民生金融法的范畴

(一)融资权是一项基本人权——民生金融法的制度驱动机制

尽管人权概念的内涵与外延素有争议,但将生存权与发展权视为人权最主要的内容却是共识,而融资权具有明显的发展权性质。在 20 世纪 30 年代经济大萧条时期,美国总统富兰克林·罗斯福在就职演说中把旧“四大自由”改成了新“四大自由”——言论自由、信仰自由、免于匮乏的自由和免于恐惧的自由。“免于匮乏”的观念是对自由放任的思想的一次重大修正,公民享有“免于匮乏的自由”意味着摆脱贫穷不再是个人的行为,政府应该承担起保障人们免于贫困的责任。[10]赋予贫困人群融资权正是对“免于匮乏的自由”的积极回应,也是社会弱势群体得以改善生存与发展际遇并获取人格尊严的重要手段。这一权利概念的提出,也是对一些国家金融实践并经联合国倡导的普惠性金融体系的实质性呼应。[11]早在 20 世纪 70 年代,孟加拉的默罕默德·尤努斯教授创立的格莱珉银行贷款项目就开始了面向贫困农民的小额贷款实践,如今该国农村小额信贷的贷款对象中95%以上是贫困妇女,甚至有超过 17647 个乞丐获得了贷款。对此,尤努斯教授认为,每个人都应该有获得金融服务的权利,只有每个人拥有获得金融服务的机会,才能让每个人有机会参与经济的发展。[12]理论与实践也一再证明,金融是帮助贫困及低收入群体走上脱贫致富之路的重要工具,融资权的赋予可以帮助社会弱势群体实现从生存到发展的“惊人的一跃”。如亚洲开发银行通过总结过去十几年微型金融活动的经验后指出,在一定时期内持续地向贫困人口提供多种金融服务,能够推动金融系统及全社会的进步。[13]

除了具备发展权的属性,融资权还具有平等权与社会权的人权属性。在亚里士多德看来,“平等的含义就是相类似的事物受到相类似的对待;与此相反,不相同的事物应根据它们的不同而予以不相同的对待”。[14]法律面前人人平等几乎是任何一部现代宪法所确立的基本原则,人不应因禀赋的差异而受到不平等的对待。但“人生而自由,却无往不在枷锁之中”,人总会在“弱肉强食,适者生存”的法则中出现分化并诱发实质上的不平等现象,金融资源占有的严重不均即为明证。这就需要政府充分利用金融法的利益再分配功能,矫正金融“嫌贫爱富”的不平等倾向,确保人人享有平等的融资权,[15]实现金融资源分配的相对合理性。社会权是“基于福利国家或社会国家的理念,为使任何人都可以获得合乎人性尊严的生存,而予以保障的所有权利的总称”。[16]弱势群体的融资权是一种社会权性质的新型人权:它以社会弱势群体为权利主体,与社会权所追求的谋求全体国民幸福的福利国家观一致;它在权利内容上强调国家对社会经济弱者进行保护和帮助,体现了社会权维护社会整体的安全与和谐的价值目标。[17]虽然我国还不具备推行“福利国家”的条件,但融资权的价值旨趣无疑与“福利国家”的理念相契合。

将融资权置于人权的高度加以认识和推进,使民生金融法获得了强大的正当性与合法性支持。我国已经加入了《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利公约》,保障和尊重人权不仅事关人民福祉,而且也涉及国际社会的评判。推行民主、保障民权和改善民生已经成为世界性的主题,我国应当充分利用这一驱动机制推动民生金融法的积极构建,走出金融发展“富贵化”的悖论,以建设普惠金融体系为目标提供全民享受现代金融服务的机会和途径。

(二)民生的“疆域”厘定——民生金融法的制度调适机制

迄今为止,“民生金融”尚无权威官方解释,但在大力加强民生金融支持的背景下,这是一个绕不开的话题。任何概念的内涵与外延总会随着时间的流逝而呈现出不周延性。在对“民生金融”进行定义显得困难重重时,通过“民生”范围的限定来厘清民生金融法的“疆域”,是一种可行的逻辑认知理路。

从语源上看,“民生”一词最早见于《左传·宣公十二年》,所谓“民生在勤,勤则不匮”。《辞海》对“民生”的解释是“人民的生计”,是一个带有人本思想和大众情怀的一个词语。由此可以看出,“民生”并不是一个专门的学术概念,在很大程度上它是一种植根于历史传统与国人信仰之中的善良情节与人文情怀。作为一种中国式的感性表达,人们似乎都习惯于在“心照不宣”、“众所周知”的预设前提之下将它与其他概念拼接,由此形成了“民生财政”、“民生金融”等难以辨识其确切内涵的似是而非的概念。问题的关键并不在于概念本身,而在于民生与其他概念相拼接之后往往意味着从一种模糊的社会常识演变成带有权威性的公共决策,从而影响到社会公众的利益。因此,追问这一预设前提实属必要。[18]站在经济法的立场来解释民生,则民生的个人性、主观性色彩有所减弱,而其客观性与整体性有所增强,这是因为经济法是社会本位法,以维护社会整体利益为基本原则。在经济法视域下,民生金融可以被解读为一种“公共物品”,这种物品由于市场失灵的存在而难以从市场中获得,只能由政府来提供。公共物品是一个很宽泛的概念,既包括有形物品,如城市道路、排污工程、公共绿地,也包括无形物品,如国防、安全、秩序、社会稳定及宏观经济协调等。[19]有学者认为,这些公共物品与民生的直接关联度不同,而呈现出“阶梯性”,诸如就业、收入分配、社保、医疗卫生等公共服务是第一阶梯民生需求,教育则为第二民生需求,文化、环保、生态建设等则依次类推。[20]为了防止民生范围过于泛化而导致道德风险的发生,有必要只将那些直接关于人的生活质量、具有共性、能诉求于公共途径加以解决的“共同需要”纳入民生金融的范围,并通过法律制度的形式加以确保。

什么是“共同需要”呢?官方文件给出的解释并不一致。如在党的十七大报告中,民生内容包括教育、就业、收入分配、社会保障、基本医疗卫生、社会管理等;2008 年的政府工作报告中,民生内容包括教育、卫生、就业、社会保障、居民收入和消费、社会管理、住房保障以及人口和计划生育等;在 2008 年的政府预算报告中,民生支出包括教育、医疗卫生、社会保障、就业、廉租住房、文化、环境保护、生态建设、公共服务以及公共安全等。金融资源是一种稀缺性的战略资源,为了使金融资源能够真正用在急需的民生领域,必须对上述的这些“共同需要”按照“最密切联系原则”排出先后顺序,否则就会使民生金融的效果大打折扣。笔者认为,在上述这些民生领域中,金融资源应当优先配置于就业、教育、分配、社保和稳定五个领域,因为相对于其他民生领域而言,这五个方面可以说是与社会弱势群体的利益关联度最大的民生问题。就业是民生之本、教育是民生之基、分配是民生之源、社保是民生之依、稳定是民生之盾,优先满足了这五个领域的金融支持,民生金融法的实现也就有了坚实基础。

需要指出的是,民生的“疆域”并非一成不变,民生金融法的边界也不是绝对的。由于社会经济生活的变动不定,民生范围总会出现变化,民生金融法具体领域的确定也表现出一种阶段性选择。例如,在我国改革开放初期,环保是一个奢侈的话题,但随着经济发展水平的提高,环保已成为重要的民生领域。再如,在福利分房的低房价时代,住房并不是一个突出的社会问题,但在商品化的高房价时代,住房不仅是极为重要的不动产,还是生存财产和人格财产,[21]住房已成为厚重的民生问题。民生“疆域”的相对不确定性恰好为民生金融法提供了一种动态的制度调适机制,政府可以根据社会的发展状况适时调整民生领域的金融法支持力度。

(三)弱势领域金融服务的可获得性——民生金融法的制度评判机制

基于金融资源的稀缺性和垄断性,弱势群体在金融服务的获取上会面临金融排斥的困惑。金融排斥的原因包括银行的拒绝、身份的要求、条款和环境、银行收费、由于银行分支机构的关闭导致的无法适时获得金融服务、心理和文化的障碍、社会安全保险的缺乏等等。[22]金融排斥的存在具有一定的普遍性,但相比发达国家,发展中国家的金融排斥状况更为严重,其甚至成为加剧社会分配不公的罪魁祸首。例如,在印度,仅有 40%的人口拥有银行账户,10%的人口拥有人寿保险,0.6%的人口拥有财产保险,90%的人口无法获得银行贷款。[23]在我国广大农村地区,至今仍有 2000 多个乡镇是“零金融服务”,即没有任何农村金融机构提供哪怕是最基本的存款服务。[24]由于金融排斥与民生金融法的理念背道而驰,也与联合国所倡导的普惠金融理念格格不入,目前国际上正在兴起一股金融包容的浪潮。金融包容是与金融排斥相对应的概念,是指个体可以接近适当的金融产品和服务,包括可以获得能最好地使用这些产品和服务的技能、知识和理解力,[25]其目的在于将“无银行服务”的人群纳入正轨的金融系统,从而使他们有机会得到储蓄、支付、信贷和保险等金融服务。[26]在推进金融包容的法制建设方面,发达国家已经先行一步,并迈出了实质性步伐。如英国政府探索出了“政府出资推动 + 依托其他金融伙伴关系拓宽金融服务通道”的模式来推进金融包容。一方面,英国政府已开始实施一些创新性计划,如成立“社会基金”[27]、“儿童信托基金”[28]等金融包容基金来帮助贫困人群积累资产,使其能得到基本的金融服务;另一方面,为解决银行基于降低成本而关闭偏远地区、人口稀少地区分支机构与居民获得基本金融服务通道之间的矛盾,英国有关当局重点推动银行与邮局、信用社等非赢利性组织建立伙伴关系,拓宽金融服务通道。[29]此外,一些发展中国家推行金融包容的做法也值得借鉴。如印度从 2005 年开始实施金融包容计划,低收入与贫困人口将获得一个“一般信用卡”以便他们能够便利地使用信用服务。印度储备银行还采取了诸如开设地区乡村银行、自助小组、允许银行在农村地区自由开设分支机构、允许储蓄账户透支等措施以确保适当的银行设施提供给所有的人。[30]此外,巴西、哥伦比亚、赞比亚、坦桑尼亚等国家也普遍制定了实施金融包容的各项措施。[31]

将弱势领域金融服务的可获得性作为民生金融法的制度评判机制,还必须回答理论的自足性问题,即这一评判机制是否公允且合乎逻辑。从法理上讲,评判机制本身应当具备合法性、合理性、人本性等要素。从我国现行的法律中不难找寻确保弱势领域金融服务可获得性的依据,如《就业促进法》第 15 条规定:“就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴,小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息,以及扶持公共就业服务等。”以 2006 年 12 月 20 日发布《关于调整放宽农村地区银行业机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》为起点,银监会陆续出台了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》等规范性文件,为农村地区引入了若干新型金融机构。在2010 年,由中国人民银行起草的《放贷人条例》草案已经提交国务院法制办,“地下钱庄”等民间借贷行为有望通过国家立法形式获得正当性与合法性。这些举措都是为了确保弱势领域金融服务的可获得性,也是从制度供给的角度改善民生金融法律环境的可贵探索。从合理性来看,根据“木桶理论”,一个国家社会弱势群体金融服务的可获得性可以作为评判这个国家金融发展水平的重要尺度,确保弱势领域金融服务的可获得性在某种程度上就意味着实现了民生金融的底线公平。从人本性上看,确保弱势领域金融服务的可获得性是对“穷人经济学”原理的运用和实践,[32]是对弱势群体平等权、发展权和社会权的维护和尊重,体现出鲜明的人文关怀。综上所述,完全可以将弱势领域金融服务的可获得性作为民生金融法的制度评判机制。

(四)权利倾斜性配置——民生金融法的制度实现机制

在市场经济条件下,资本的趋利性与市场机制的唯利性天然地耦合在了一起,使得民生金融领域的资源配置出现了扭曲与异化的市场失灵现象。作为社会整体利益的代表者,政府有时未能矫正这种市场失灵,反而通过利率管制等手段加剧了金融资源配置的不公平程度。在此背景下,惟有通过权利倾斜性配置的方式加强弱势领域的支持和保护,才能实现民生金融的制度构想。

在民生金融法的制度构造中,至少存在三方主体即政府、金融机构和社会弱势群体。所谓“权利倾斜性配置”,是指在民生金融法运作过程中,强化政府和金融机构的职责和凸显社会弱势群体的权利。首先,作为公权力的金融资源配置权应当接受实体限制和程序制约。从实体限制上看,政府应当秉持金融公平的原则,改革和完善金融机构的资源配置模式,打造公平合理的金融工具体系;从程序制约上看,金融资源配置权的行使应当遵循权限法定和透明度原则,采行民主决策程序。其次,金融机构作为一种特殊的公用企业,必须严格履行强制缔约义务、价格非自主义务以及持续信息披露义务。例如,银行不能对客户的存款数额设置底线;银行未经正当程序不能随意提高跨行取款费;银行践行社会责任的状况应向社会公开等。最后,法律应当对社会弱势群体的融资权作出规定,并采取强有力的配套措施确保这一权利的实现。社会弱势群体的融资权有直接融资权和间接融资权之分,前者如中小企业发行债券的权利,后者如贫困农户的信贷权。法律可以通过降低企业发行债券门槛、推行小额信贷与微型金融等途径落实社会弱势群体的融资权。在民生金融法的权利和义务结构中,政府的金融资源配置权是主导性的权力形态,金融机构的职责是对政府公权力的拾遗补缺,弱势群体的融资权则是民生金融法的制度落脚点与价值归宿。

当然,民生金融法实现机制中的权利倾斜性配置是有限度的。政府对社会弱势群体的帮扶应当尊重市场规律,实现从“输血”到“造血”的转变,而不能盲目采取“法律父爱主义”的做法。[33]同样,政府也不宜采用行政命令式的做法,要求金融机构承担对弱势群体的金融支持义务,而应多采取诱导性的方式。正如有学者所说,“公权机构只有在考虑到交易双方特定情形下的利益关联度、利益受损者的对策行为、受益人及潜在受益人的道德风险、对特定行业的影响、干预者的能力限度与干预困境等因素时,才能作出正确的权利倾斜性配置决策”。[34]因此,政府应当对自身能力、金融机构以及社会弱势群体的行为复杂性保持清醒认知,于此基础上再通过相关法律制度的构建与运行作出金融资源配置的理性行为,进而摆脱“资本与权力的纠结”之困境。

三、观念更新、制度变革与民生金融法的本土化型构

(一)问题的提出:我们需要什么样的民生金融观

民生金融观是一种以金融公平为导向的金融观、是一种以“穷人经济学”为依托的金融观、是一种以经世济民为价值追求的金融观,带有普适性的制度价值。民生金融观的实现,需要一场深刻的金融观念革命。

首先,金融社会属性的强调。金融的社会属性可以从两个方面来理解:一方面,金融负有促进社会公平的积极责任;另一方面,金融负有避免社会动荡的消极责任。[35]金融发展的历史一再表明,金融机构能够创造出迅速转化为社会能量的经济能量。如尤努斯教授创办的格莱珉银行贷款实践显示,当贷款惠及某些特定的社会群体后,这个群体的经济和社会状况就会得到明显的改善,如果银行只贷款给有钱人,结果就是富人掌握了更多的金融资源,造成富人更加富有、穷人更加贫穷的社会“马太效应”。[36]正是因为金融有如此大的“魔力”,才需要强调金融资源配置的公平,将社会属性嵌入金融法的内核。金融业是高风险行业,金融危机的救助不仅需要支付巨额的社会成本,[37]而且会诱发社会灾难,因此,金融实践不仅要追求一种最高的善,对社会正义和人类幸福负责,还要阻止一种最大的恶,对避免社会动荡和不幸的威胁负责。[38]

其次,金融法底线公平理念的提倡。所谓底线公平,是指确保社会成员能够得到基本金融服务,将融资权视为一项基本人权,让公民拥有“免于匮乏的自由”。底线公平并不等同于最低标准的公平,它包含着具体的制度性内容,如保障社会成员的收入能够维持基本生活,不得对低收入人群进行信贷歧视,消除金融服务的真空地带等。将底线公平纳入金融法的视野,旨在确立金融公平的基点,明确政府的责任边界,寻找全社会可以共同接受和维护的价值基础。金融法的底线公平理念与民生金融的价值旨趣一脉相承,是对确保弱势领域金融服务可获得性的理论提炼。它强化了社会公众监督与问责政府提供金融服务行为的心理预期,有利于增加民生金融法评判机制的可操作性,因而具有重要的实践价值。

再次,法律赋权与法律赋能理念的引入。[39]民生金融的本质是用金融来解决贫困问题,只有认清贫困的根源才能对症下药。关于对贫困根源的揭示,西奥多·舒尔茨、阿玛蒂亚·森以及默罕默德·尤努斯的研究颇具有参考价值。在 1979 年,舒尔茨在他获得诺贝尔经济学奖授奖仪式上的讲话中首次阐释了“穷人经济学”,即“世界上大多数人是贫穷的,所以如果我们懂得穷人的经济学,也就懂得许多真正的经济学原理”。[40]舒尔茨以“穷人经济学”为基础,提出了著名的人力资本观,为人类治理贫困作出了贡献。森在其名著《以自由看待发展》中认为,贫困本质上来源于“可行能力的剥夺”,即贫困者之所以贫困,根本在于穷人应该享有的基本权利被系统性地剥夺,从而使他们陷入贫困的恶性循环。[41] 尤努斯教授在其自传《穷人的银行家》中也指出,“如果我们把与给别人的相同或相似的机会给予穷人的话,他们是能够使自己摆脱贫困的。穷人本身能够创造一个没有贫困的世界,我们必须去做的只是解开我们加在他们身上的枷锁”。[42]可以说,贫穷的根源在于“权利的贫困”与“能力的贫困”,这就需要引入法律赋能与法律赋权的理念,打破施加在穷人身上的权利枷锁,以能力来看待个人利益和衡量平等,实现人的自由和发展。

(二)本土化的反思:民生金融与民族文化的冲突与整合

置身于金融全球化的时代,我们面临着技术变革与规则趋同的双重压力。作为一个新兴加转轨的经济体,我国在国际金融市场上并没有太多的话语权,国际金融规则主要是反映发达国家利益诉求的“地方性知识”,并不具有普适性的制度价值。“文化是一个民族的身份证”,金融规则的移植若不考虑民族文化的特性,则或者水土不服,或者适得其反,只能以失败而告终。推行民生金融同样需要注意本土化的问题。

“民生”虽然是一个颇具有中华民族文化气息的概念,但实质上的民生金融在国际上是普遍存在的,这也说明了民生金融制度规则移植的可能性。如美国 1964 年通过了《机会均等法》,规定向中小企业以及寻求创建这种中小企业的个人提供资金援助,以确保中小企业和个人创业者享有公平的贷款权利。1974 年通过的《平等信用机会法》确定了平等授信的原则,即银行、零售商等债权人在向消费者提供信贷或者租赁时,不得歧视消费者,禁止债权人因性别、种族、肤色、来源国、年龄、婚姻状况、宗教或者消费者的收入来源于公共资助而歧视信用申请人;债权人也不得因消费者的收入来源于退休金、兼职工作、离婚抚养费或子女赡养费而予以折扣或者拒绝消费者的申请。1977 年《社区再投资法》的制订和实施,在解决“信贷歧视”问题的同时,还有助于缓解经济欠发达地区的资金需求,对扶持弱势群体创业起到积极作用。[43]我国在借鉴或移植这些国外的民生金融制度规则时,就需要进行文化土壤可行性的求证。以农村金融为例,民生金融主要关心的是弱势领域,农村和农民财产性收入的形成和增长无疑是最需要金融支持的民生领域。[44]在正规金融无法企及的农村地区,放松民间资本的管制,让民间资本进入农村金融服务市场是推进民生金融的必然选择。但对民间资本的监管,不能简单套用正规金融的监管规则,而应结合农村金融的实际,运用差异化监管、适度监管和柔性监管等包容性的监管理念或手段。这是因为,我国农村地区虽然历经多次规制变革,但以“熟人社会”为特色的稳定组织架构并未发生实质性的改变。在农村金融的运作逻辑中,法律、行政法规等强制性规范虽然发挥着重要作用,但道德伦理、宗法习惯、乡规民约等非强制性规范的约束与激励功能同样不容小觑,以祖缘、地缘、血缘、情缘为基础形成的关系契约更是成为调整人们金融交易行为的基本准则。[45]基于农村金融特有的社会传统与文化背景,必须打破对纯粹的国家主义治理观的盲目崇拜,认真对待乡土社会中那些鼓励性、协商性、指导性的软法规范,将农村社会共同体的制度化、规范化、程序化的自治规则纳入体制内的监管框架中。

(三)制度的回应:民生金融观视域下的金融法制变革

民生的时代诉求终须回归到金融法的制度实践才能彰显其意义,但遗憾的是,我国现行的金融法制对民生金融的回应明显不足,金融业的高度垄断、金融资源配置的严重扭曲、政府对民间金融的严格管制、金融机构践行社会责任的滞后、民生金融产品的缺失均为例证。民生金融的兴起,为金融法的范式转型提供了契机,也预示着金融法制结构性变革和民生金融法全面确立的时机的到来。

对于政府来说,金融法制的结构性变革意味着要在民生金融理念的统领之下构建普惠型的金融体系。联合国在 2006 年“建设普惠金融体系”的蓝皮书中指出,普惠金融的目标是在健全的政策、法律和监管框架下,每一个发展中国家都应该有一整套的金融机构体系,共同为所有层面的人口提供合适的金融产品与服务。对于我国这样一个发展中国家而言,建设普惠金融体系,大力强调贫困人口和微小型企业获得金融服务的机会和途径,对于解决金融抑制和金融排斥、促使金融深化和推动金融发展等都具有深远的意义。普惠型金融体系的构建是一个系统工程,需要在破解国有金融机构垄断、改革金融服务市场准入制度、强化金融监管机构的独立性与问责性、放松利率的法律管制、完善资本市场资产定价机制等方面作出实质上的制度变革。

对于金融机构而言,应当强化其社会责任,实现从社会责任道德化到社会责任法律化的转变。以商业银行为例,其社会责任的强化可以通过内生性自律和外源性助推两种形式来实现。就内生性自律而言,应当充分发挥中国银行业协会等自律组织在推动银行践行社会责任方面的作用。2009 年中国银行业协会出台的《中国银行业金融机构企业社会责任指引》标志着商业银行在践行社会责任的内生性自律方面迈出了关键一步,国内银行应当以此为契机,主动将社会责任嵌入自身的经营活动中。就外源性助推而言,银行践行社会责任需要金融监管等强制性手段的确保,需要通过相关立法将银行公司治理、金融监管和社会责任统一起来。这就要求修改《商业银行法》对商业银行的界定,在法律上明确商业银行的社会责任,并将商业银行的性质界定为“追求经济效益,同时兼顾社会责任”的独立法人实体。同时,《商业银行法》的修改还必须考虑将银行社会责任的具体内容纳入立法体系,尤其是对于环境保护、反洗钱、配合金融调控与金融监管等基础责任,对于股东、员工、消费者等利益攸关者的权益保护的具体责任,须以法律义务的形式加以规定。而对于更高层次的道义责任,包括慈善捐赠、帮助社区建设等,也可以以倡导性条款形式纳入法律之中。此外,为了促使商业银行将社会责任的履行真正落到实处,还必须对商业银行践行社会责任的法律条款的执行与监督、奖励与惩罚等作出明确的规定。

冯果,武汉大学法学院教授。李安安,单位为武汉大学法学院。

【注释】

[1]丁瑞莲:《现代金融的伦理维度》,人民出版社 2009 年版,第 12 页。

[2]邹力行:《金融社会化和社会金融化》,《科学决策》2011 年第 3 期。

[3]、[30]参见邢会强:《金融法的二元结构》,《法商研究》2011 年第 3 期。

[4][美]拉古拉迈?拉詹、路易吉?津加莱斯:《从资本家手中拯救资本主义》,余江译,中信出版社 2004 年版,第Ⅶ页。

[5]James Macdonald,A Free Nation Deep in Debt:The Financial Roots of Democracy,Princeton University Press,2006,p.87.

[6][美]马丁?舒贝克:《货币和金融机构理论》,王永钦译,上海三联书店、上海人民出版社 2006 年版,第 375 页。

[7][美]查尔斯?L?坎默:《基督教伦理学》,中国社会科学出版社 1994 年版,第 24 页。

[8]2006 年诺贝尔和平奖得主默罕默德?尤努斯教授曾言:“贷款也是穷人的权利,应该作为一项基本人权被加以促进。”参见韩圣海:《尤努斯:贷款是一项基本人权》,《第一财经日报》2006 年 10 月 16 日。

[9]参见彭国华:《2010 年 A 股造就 824 位亿万富豪 70%散户亏损》,《南方日报》2010 年 12 月 27 日。

[10]资中筠:《也谈罗斯福“新政”》,《国际经济评论》1998 年第 7 期。

[11]“普惠金融体系”这个概念来源于英文 Inclusive Financial System 的中文翻译,是联合国在推广 2005 年国际小额信贷年时提出的,其基本含义是:一个能有效地、全方位地为社会所有阶层和群体——尤其是贫困与低收入人口——提供服务的金融体系。参见焦瑾璞、陈瑾:《建设中国普惠金融体系——提供全民享受现代金融服务的机会和途径》,中国金融出版社 2009 年版,第 4 页。

[12][孟]默罕默德?尤努斯:《穷人的银行家》,吴士宏译,生活?读书?新知三联书店 2006 年版,第 218 页。

[13]See Asia Development Bank ,Finance for the Poor :Microfinance Development Strategy,2000.

[14]转引自周勇:《少数人权利的法理》,社会科学文献出版社 2002 年版,第 19 页。

[15]陈元:《要使广大农民拥有平等融资权》,《金融时报》2006 年 2 月 27 日。

[16]转引自谢瑞智:《宪法新论》,台北文笙书局 1999 年版,第 271 页。

[17]杨婷婷:《论弱势群体的间接融资权》,湖南大学 2008 年硕士学位论文,第 15 页。

[18]陈治:《构建民生财政的法律思考》,《上海财经大学学报》2001 年第 2 期。

[19]吕忠梅、陈虹:《经济法原论》,法律出版社 2007 年版,第 7 页。

[20]张馨:《论民生财政》,《财政研究》2009 年第 1 期。

[21]参见徐国栋:《民法典与民法哲学》,中国人民大学出版社 2007 年版,第 130 页。

[22]Elaine Kempson,Policy level response to financial exclusion in developed economies——lessons for developing countries,Paper for Access to Finance:Building Inclusive Financial Systems,May 30,2006 Word Bank,p.6-9.

[23]刘亚南:《印度金融行业引领包容性增长:小额信贷服务穷人》,《经济参考报》2010 年 10 月 19 日。

[24]王曙光:《阻断二元金融机构 建立普惠金融体系》,《中国社会科学报》2010 年 2 月 4 日。

[25]Scottish Executive,Edinburgh 2005,Financial inclusion action plan,Part of the Scottish Executive’s closing the opportunity gap approach to tackling poverty,http://www.scotland.gov.uk/Publications/2005/01/20544/50280.

[26][亚洲开发银行]阿尔弗列德?翰尼葛、斯坦芬?杰森:《金融包容和金融稳定:当前的政策问题》,胡妍斌译,王辰审校,《新金融》2011 年第 3 期。

[27]Desmond Rutledge,Social fund-right to reside-whether claimant could retain the status of a worker as a self-employed person,Journal of Social Security Law,2011,18 (2),D56-58.

[28]Nick Wikeley,Child trust funds-asset based welfare or a recipe for increased inequality?Journal of Social Security Law,2004,11 (4),pp.189-224.

[29]谢欣:《金融排斥:英国和美国的经验》,《银行家》2010 年第 7 期。

[31]Anjali Kumar,Access to Financial Services in Brazil,Work Bank Publications,2004,p.72.

[32]参见姚从军:《社会公平是解决穷人经济学的钥匙》,《生产力研究》2009 年第 8 期。

[33]孙笑侠、郭春镇:《法律父爱主义在中国的适用》,《中国社会科学》2006 年第 1 期。

[34]应飞虎:《权利倾斜性配置研究》,《中国社会科学》2006 年第 3 期。

[35]、[38]丁瑞莲:《金融发展的伦理规制》,中国金融出版社 2010 年版,第 13-14 页,第 15 页。

[36]Bernasek A.,Banking on Social Change:Grameen Bank Lending to Women,International Journal of Politics,Culture and Socity 116 (3),2003,pp.369-385.

[37]Hoggarth G.,Reis R. Saporta V.,Costs of Banking System Instability:Some Empirical Evidence,Journal of Banking and Finance,2002,pp.825-855.

[39]参见姜素红:《弱势群体发展权的法理精神阐释》,《求索》2006 年第 7 期。

[40]张燕:《西奥多?舒尔茨 1979 年荣获诺贝尔经济学奖获奖演说摘译》,《国际金融报》2005 年 3 月 18 日。

[41][印]阿玛蒂亚?森:《以自由看待发展》,任赜、于真译,中国人民大学出版社 2002 年版,第 88-92 页。

[42]转引自王曙光:《乡土重建——农村金融与农民合作》,中国发展出版社 2009 年版,第 4 页。

[43]Marjorie A. Corwin,A Road Map Through Mary-land Consumer Credit Laws,Maryland Law Journal,2002 (3-4),p.59.

[44]周林彬、于凤瑞:《我国农民财产性收入的财产权制度研究:一个法经济学的思路》,《甘肃社会科学》2011 年第 4 期。45费孝通:《乡土中国?生育制度》,北京大学出版社 1998 年版,第 10-27 页。

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