程淑娟:公有制下地役权的应用研究

选择字号:   本文共阅读 462 次 更新时间:2012-11-11 21:27:44

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程淑娟  

  

  内容提要: 公有制下的地役权应用范围按类型化区分为意定地役权和法定地役权。意定地役权是地役权的基本权利模型,它通过缔结地役权合同而产生,私益和公益都可以利用意定地役权;法定地役权仅限于法律规定情形产生,只能用于实现公益。公有制下应用地役权还需要处理地役权与其他用益物权的关系,我国的物权法通过地役权的独立性和从属性实现了这种协调性,其中对从属性的应用也有所变化。地役权的登记对抗主义是地役权的重要保护方法之一,地役权的债权性保护对公有制下的地役权当事人有其特有的平衡保护功能。

  关键词: 公有制 地役权应用 类型化 地役权的从属性

  

  有学者调查显示,迄今地役权在我国广大农村基本没有应用空间,虽然《物权法》在确立地役权制度时更多考虑的是农村的情形。[1]实际上城市应用地役权的情形也不多,各级法院受理的“地役权纠纷”也较为罕见。这种法律资源的闲置表明地役权在我国的具体应用问题仍未解决。立足于中国特定的公有制背景,地役权的具体应用范围、地役权与其他用益物权的协调以及地役权的保护等一系列命题都需要我们认真思考。

  

  一、类型化:确定地役权应用范围的方法

  

  作为一个泊来品,地役权的应用范围一直以来都是我国地役权应用中的困惑。笔者以为,类型化的思路可以较为清晰地确定地役权的应用范围。类型是一种认知方法。地役权本身作为一类解决不动产供需关系的法律权利,有其自身的特点和法律构造;自罗马法以来对地役权的类型划分,如积极地役权和消极地役权、继续的地役权与不继续的地役权、表现地役权和不表现地役权,城市地役权与乡村地役权,以及按照地役权的内容所做的各种分类,[2]393仍应对我国的地役权实践有重要的应用价值。不过这些类型都是从地役权的具体表现出发,且它们的调整机制并没有太大差别,还不能完全满足我国当前地役权的应用需求。本文主张按产生方式将地役权区分为意定地役权和法定地役权两大类型,它们能确定我国地役权的应用范围。

  (一)意定地役权作为地役权的基本权利模型

  意定地役权是通过订立地役权合同由需役地人取得供役地人不动产的某种使用权。意定地役权为我们提供了地役权的基本权利模型,并在应用方面充分展现出地役权制度的灵活性与包容性。

  1.意定地役权的一般应用

  地役权本是最古老的民法用益物权制度。当代中国的地役权相较于罗马法以来的传统地役权制度已经完成了两大拓展:一是意定地役权中的供役地不再局限于土地,而是“不动产”,需役地也是“不动产”(《物权法》第156条)。所以,“不动产役权”而非“地役权”是更为适宜的权利名称。二是地役权人和供役地权利人范围广泛,《物权法》第14章规定我国地役权法律关系的主体分别是“地役权人”和“供役地权利人”,而非传统民法的“地役权人”和“供役地“人”。法律条文直接涉及到的“地役权人”和“供役地权利人”包括土地所有权人、土地承包经营权人、宅墓地使用权人、建设用地使用权人以及其他的不动产权利人。这两大拓展初步实现了意定地役权在中国的制度改造。

  意定地役权应用的基本前提是确定何为“需役”。德国区分地役权和限制的人役权。《德国民法典》第1019条规定:“地役权只能存在于可以为地役权人使用土地带来利益而设定的权利之中。地役权的内容不得超出上述性质的范围。”因此其地役权的设定要求目的具有客观性,只能是为需役地带来利益,而不仅仅是为需役地的现时所有权人带来利益;限制的人役权才是根据权利人的个人需要来确定。[3]466我国《物权法》仅规定地役权人有权“利用他人的不动产,以提高自己的不动产的效益”,其中的“效益”则既有客观的需役地的要求,也有需役地人的主观需要。

  表面上看,我国《物权法》将何谓“需役”完全交由当事人意思自治,但实质上“需役”至少受到两个因素的制约:一是相邻关系规则的优先适用。学界已经对地役权和相邻关系的区别有丰富的论证,本文不再赘述。我国先前并未确立地役权,而将很多原本应当作为意定地役权的情形按相邻关系来对待。《物权法》也没有对《民法通则》以来规定的相邻关系给予根本性的变革,其所规定的相邻关系范围广泛,具体包括相邻不动产权利人的用水、排水,通行,因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等利用相邻土地、建筑物,通风、采光、日照,弃置固体废物,排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射,挖掘土地、建造建筑物、铺设管线以及安装设备等。显然,上述相邻关系类型中有很多构成单方用益的法定优先性,这也难怪法国等国家直接将相邻权规定为一种法定役权。相邻关系确保的是基本的相邻不动产利用秩序,不允许当事人以合意加以排除;还有一些“国家标准”、“国家规定”直接被作为相邻关系规则(《物权法》第89条、第90条)。因此,我国的相邻关系规则在适用上具有强势和优先性;只有不能按照相邻关系规定的情形或超出相邻关系的程度,才得以应用意定地役权。例如相邻关系的通行以“必须利用他人土地”为前提,如果虽非“必须”但为了使自己对土地利用更为便利,就可以应用地役权。再如,建筑物符合国家有关工程建设标准,不妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照属于相邻关系;但在符合上述标准的前提下对通风、采光和日照的特别约定则属于地役权。正是由于相邻关系的法定性,实践中不应对相邻关系的适用范围做出扩大解释,特别是在判断《物权法》第85条“法律、法规对处理相邻关系有规定的,依照其规定;法律、法规没有规定的,可以按照当地习惯”中的“习惯”时,应当从严掌握。能够成为相邻关系规则中“习惯”的,应由权利主张方提供证据。二是我国房地分离的模式不允许土地与建筑物之间存在地役权。房地分离模式允许当事人拥有建筑物等不动产的所有权,但不能拥有对所占用土地的所有权;如果建筑物的所有权移转,则对土地的利用权利也随之移转。因此,虽然我国的地役权实质是不动产役权,但建筑物与其占有的土地之间不能发生地役权,它们之间只能是建设用地使用权或宅基地使用权。

  应用意定地役权还应当由当事人达成地役权合同。私法主体之间的地役权只能根据意思自治产生,以满足需役地人的利益,需役地人除了支付对价外并不承担其他对供役地人的义务,并且地役权的具体权利内容和供役地人的义务均由地役权合同约定,也不存在引致适用其他法律或习惯的可能。对意定地役权的认定应当采用实质性的标准,即使当事人对于利用他人不动产的约定并未明确使用“地役权”的权利名称,只要符合地役权产生的意定性,就应当按地役权而非相邻关系来处理。

  2.意定地役权应用于公共利益的实现

  现代社会,人们日益意识到通过私法手段也能实现某些公共利益。由于“地役权人”范围的广泛性,使意定地役权不仅可以满足特定私人的需求,也可以满足某些公共利益的需求。例如学界提出的环境地役权就是为特定环境利益而利用他人土地的权利。环境问题的突出,使物权法通过禁止权利滥用、相邻关系、债权(如购买或租赁土地用于保持湿地、建立自然保护区)、侵权等制度或采用行政法的环境行政管理手段都显得力不从心;而通过设立具有稳定性、排他性的环境地役权则可以由双方通过约定划清权利的边界,减少纠纷、提高环境资源的利用价值,实现环境保护的公共参与。[4]环境地役权的有偿性可以使地役权的当事人在协商的基础上有效解决环境外部成本的内部化问题。再如用于文物保护的历史文化遗产保护地役权。它是指历史文化遗产的拥有人作为供役地人与政府就文化遗产的保护达成协议,由供役地人出让文化遗产的某些权益、接受使用限制并得到一定的补偿(在美国是税务补偿),从而能够以协商替代行政命令、以激励替代强制,提高历史文化遗产的保护效率,避免因政府资金投入的不足或偏差导致对历史文化遗产保护的疏漏。[5]

  这些新型的地役权是对传统地役权权利模型的现代应用,它因需役利益的公共性而消解了作为不动产的需役地的特定性,但对供役地的特定性要求依然存在。以意定地役权模式保护公共利益是对传统地役权功能的扩张,不过利用目前我国物权法对地役权的规定完全能够实现这些需求,包括地役权自地役权合同成立时产生、地役权的期限、费用及其支付方式等。此外,由于这些新型地役权本身也与土地等不动产有关,因此也可以适用现行土地登记制度中有关地役权的登记规定以取得地役权的对抗效力。

  (二)法定地役权应用于公有制的必要性与可行性

  1.法定地役权的基本内涵

  法定地役权是为了公共利益的需要而使不动产所有权人或使用权人容忍某种负担,因而使国家、公共事业部门或公众直接取得相应的权利。法定地役权所应用的仍是民法地役权的基本权利框架。我国不少学者将法定地役权与公共地役权相等同,但多是从公共地役权作为实现公共利益的功能角度出发。[6]笔者将地役权分为意定地役权和法定地役权并不以该种地役权的功能为标准,而是依地役权的产生方式为标准。

  意定地役权无论其所实现的“需役”利益是什么,都可以应用我国《物权法》第14章的制度框架。但法定地役权实际上无法适用《物权法》第156条“地役权人有权按照合同约定,利用他人的不动产,以提高自己的不动产的效益”之规定。法定地役权因法律的规定而产生,所实现的“需役”利益皆为公共利益。从比较法来看,目前明确提出“公共地役权”立法概念的是俄罗斯。《俄罗斯联邦土地法典》第23条专门规定了公共地役权:“公共地役权,在为了保障国家、地方自治或地方居民的利益而必需但又无须征收地块的情况下,由俄罗斯联邦法律或其他规范性法律文件、俄罗斯联邦各主体规范性法律文件、地方自治机关规范性法律文件设定。设定公共地役权应考虑公众听证会的结果。”俄罗斯的公共地役权仅适用于10种特定的情形,如利用地块维修市政的、工程的、电的及其他的线路或网络以及运输基础设施,在地块上设置界标和测量标志以及这些标志的通道,在地块上设置排水工程,临时利用地块进行勘察、研究及其他工作等。俄罗斯公共地役权的设定有严格的要求,除仅限于法律明确规定的10种情形外,在设定程序上还要经过听证。[7]这种公共地役权产生的严格性对探讨我国法定地役权的权利构建及应用很有借鉴意义,按照我国《立法法》第8条的规定,“民事基本制度”只能制定法律,因此我国的法定地役权适用范围只能以法律的规定为限,不得扩张到行政法规、规章和地方性法规。

  2.公有制下应用法定地役权的必要性

  私有制国家应用法定地役权的情形比较常见,虽然他们不将其作为一个立法的抽象概念,但功能上均是法律对私人不动产所有权进行限制、使私人不动产负担公益,即解决所谓“私产公用”问题。如《法国民法典》第639条规定:“役权,或者因场所的自然位置而产生,或者因法律强制规定的义务而产生,或者由诸所有权人之间的约定而产生。”其中“因法律强制规定的义务而产生”的役权,包括实现个人利益的相邻权和为实现公共利益、市镇行政区利益的役权。如该法典第650条规定:“为公益利用设立的役权,其标的是沿可通航或可漂流的河流开辟人行道路,建设或修整通道以及实施其他公共工程或市镇行政区的工程。一切与此种役权有关的事项,由法律或特别规章确定之。”德国行政法中的“命名”制度其实也是一种法定地役权。[8]464再如《瑞士民法典》第781条:“土地所有人为某人或公众的利益,可以以射击场、通行等目的,设定各种役权。前款的役权,如无其他约定,不得让与。其内容依权利人的通常需要而定。除上述规定外,本条的役权适用有关地役权的规定。”在我国,有学者认为我国物权法之所以未规定“法定役权”主要是因为国家和集体可以以土地所有人的身份而直接利用土地,没有必要通过设定法定役权的方式来利用公有的土地。[9]227但是,笔者认为,我国确定法定地役权却有相当的必要性:

  首先,产权界定对于公共财产同样必要。公产公用的公有制目标并没有随着我国公有制的建立而自发形成,法定地役权也并非私有制国家的独有制度。作为公共所有权的国家所有权和集体所有权相较于私人所有权,在主体方面都具有抽象性,实践中比较容易成为国有财产、集体财产占有者实现地方、部门或个别利益的工具,以行政的专断僭越私权;或者导致经济学所指的低效率的“公地悲剧”。从公平和效率角度看,对公共财产的清晰产权安排比纯粹的私有财产产权安排更为必要,其中也包括法定地役权的合理应用。

  其次,我国制定物权法的一个重要目的是实现公有制的物权化改造,(点击此处阅读下一页)

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