万广华 吴一平:司法制度、工资激励与反腐败:中国案例

选择字号:   本文共阅读 1152 次 更新时间:2012-10-22 23:14

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万广华   吴一平  

摘要:现有研究表明,自20世纪90年代以来,中国的腐败没有得到有效遏制,其根本原因是什么?中国目前实施的反腐败策略效果如何?这些都是反腐败研究中必须关注的重要问题。本文利用中国1989—2006年省级面板数据,从立法、执法和工资激励等视角实证分析了中国反腐败策略的效果。文章发现,司法制度建设(增加立法数量和加大执法力度)能够显著减少腐败发生率;高薪养廉(增加公务员工资)对反腐败发挥了积极影响;预算外收入增加是导致腐败蔓延的原因之一。另外,司法制度(立法)在反腐败中的作用受到预算外收入的影响。

关键词:反腐败,司法制度,高薪养廉

一、引言

腐败是所有发展中国家甚至不少发达国家都面临的重大问题。从表面上看,腐败似乎与政治制度,经济体系和文化传统没有直接的关系。但是,腐败的蔓延不仅动摇社会和政治稳定,而且对经济增长、外商直接投资和收入差距等产生不利的影响(Mauro ,1995;Guptaetal.,1998;Wei ,1997a ;Wei ,1997b )。

腐败的经济学研究是近十余年的事情,主要关注腐败的度量、成因和反腐败的效果评估,而关于中国腐败问题的文献基本上以描述性质的为主。通过分析透明国际的清廉指数和行贿指数、世界银行的腐败控制指数等数据,胡鞍钢和过勇(2001)认为,中国已经属于腐败比较严重的国家之一。腐败泛滥的根源在于中国经济制度存在颇多的腐败供给源(盛宇明,2000)和对腐败的强烈需求以及不合理的行政垄断(过勇和胡鞍钢,2003)。

张威(2007)则将腐败归咎于经济决策的地方分权、双轨制市场化和集体所有的产权形式。这些因素既激励官员推动地方经济发展,也促使许多官员以腐败的形式分享经济增长的红利。在以“关系”为基础的社会文化背景下,中央政治权威的稳定性有助于减少官员寻租对经济增长可能带来的负面影响。孙刚等(2005)认为腐败是市场不完善情形下的政府特权所致,政府可能在腐败的初期对腐败采取适度的容忍,而当资本积累到一定程度时再大力反腐,因此腐败程度可能先上升后下降。中国腐败的主流形式是集体腐败(傅江景,2000)。

在中国这样的经济转轨国家,由于缺乏独立的监督机构,一般都是上级官员作为其下级官员的监督者,他们容易合谋,形成集体腐败(吴一平,2005)。

到目前为止,除了周黎安和陶婧(2009)、王一江等(2008)和吴一平(2008),实证分析中国腐败的文献较少。周黎安和陶婧(2009)利用省级面板数据,研究发现政府规模扩大会增加地区腐败案件的发生率,民营化程度的影响却不确定。

王一江等(2008)通过对中国130个腐败官员案例进行计量分析发现,官员的教育水平与腐败负相关,官员的级别与腐败正相关,交通部门腐败更为显著,职位交流在一定程度上能够控制腐败。吴一平(2008)利用中国省级面板数据,研究发现中央与地方政府间财政收入分配比例的扭曲造成了地方政府追求预算外收入来弥补财政支出的不足,导致了腐败的发生。

众所皆知,司法制度对反腐败而言至关重要。完善的司法制度能够约束腐败行为,并对腐败交易构成威胁(兰斯多夫,2007)。在相当意义上,司法制度可以分为两大组成成分:法律制定和法律实施,即常说的立法和执法。

正如亚里士多德(1965)指出的,任何一个国家欲实行法治,必须制定好的法律,并严格加以实施。显然,立法是反腐败的必要条件之一。遗憾的是,现有的国内外文献都仅仅考虑了执法对腐败的影响,忽略了立法的作用。另外,国外的文献多数依赖于跨国样本和模型,其固有的异质性严重影响实证结果。

本文旨在分析腐败程度的决定因素,并着重考察司法制度和工资激励这两大反腐败策略在中国的实施效果,以弥补腐败研究中实证分析文献的短缺。

文章的主要创新点在于首次将立法因素引进反腐败研究,并从立法和执法两个方面设计了地区司法制度指标。具体说来,我们以中国省级数据为基础,重点考察两个问题:中国腐败蔓延的原因是什么?中国一方面提高了公务员工资,另一方面也在不断完善司法制度,这两种反腐败策略,尤其是立法对反腐的影响究竟如何?文章其余部分安排如下:第二部分给出研究背景并讨论文章所要检验的假设;第三部分设定基本计量模型,并对数据进行说明;第四部分讨论计量分析结果;第五部分给出政策含义。

二、研究背景与假设

根据透明国际CPI 指数(见图1),在改革开放初期中国的腐败状况尚不严重,但随后迅速恶化,到20世纪90年代中期已经非常严重。近年来中国腐败蔓延的势头有所遏制,但仍然属于腐败比较严重的国家。据此,中国腐败的状况可分为两个阶段:1978—1995年中国CPI 指数由5.78下降至2.35,表明在该阶段腐败程度不断升高;1996—2007年中国CPI 指数由2.43上升至3.5,表明该阶段腐败程度有所下降,但与改革开放初期相比,还是比较高的。

1978年中国开始实行改革开放,经济快速发展。但由于权力缺乏必要的约束机制,产生了大量的寻租机会,特别是“双轨制”的实施,使中国出现了第一批“官倒”。腐败集中表现为投机倒把、挥霍公款、行贿受贿、贪污等。腐败对于社会经济发展的危害受到广泛关注。1989年8月15日,最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于贪污受贿投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通知》,掀起了一轮揭发、打击腐败行为的高潮。但该阶段中国反腐败策略主要是以道德教育和查处案件为主(过勇,2007,第65—66页)。1992年邓小平南方讲话以后,中国进入深化市场经济改革阶段,政府开始重点通过完善法律等相关制度来遏制腐败。1997年,十五大提出了“标本兼治,综合治理”的防腐、反腐思路,颁布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》、《党中央、国务院关于军队、武警部队和政法机关不再从事经商活动的决定》、《招标投标法》、《政府采购法》等,试图通过法制建设减少腐败。因为腐败问题主要发生在公共部门,2003年中央提出了“教育、制度、监督”三位一体的反腐败战略体系。

其后,一系列重要规章制度和法律条文被予以颁布和实施,包括《行政许可法》(2003年)、《中国共产党党内监督条例(试行)》(2004年)、《中国共产党纪律处分条例》(2004年)以及《公务员法》(2005年)等。与此同时,中国政府也通过提高公务员工资尝试高薪养廉,1985—2003年机关和事业单位工作人员工资进行过8次调整,不同级别公务员之间的工资差距,由1985年的102倍缩小到2003年的66倍。

其实中国的反腐策略也是国际上所通行的:高薪养廉和司法制度建设。正如Leiken(1996)所说,当政府无法给予官员们一份体面的工资时,他们就无法抵御贿赂所带来的诱惑。但随着各方面待遇的提高,腐败活动一旦被发现会使公务员会失去其拥有的高工资,甚至住房、医疗保险和养老金。这样一来,他们在权衡腐败的成本—收益后,就会考虑减少此类非法活动。从实践的角度看,高薪养廉的有效性在新加坡和中国香港等地得到证实。根据世界银行的一项跨国调查,公务员相对于制造业工人的工资水平越高,其腐败程度越低(过勇,2007)。

Rijckeghem and Weder(2001)认为,低工资会促使公务员违法补偿自己微薄的收入。在一个包含31个发展中国家的小样本中,他们发现公务员工资(相对于制造行业的工资)与腐败之间存在显著的负相关关系。但Treisman(2000)发现腐败与政府平均工资(相对人均GDP )之间的关系并不确定,取决于所采用的腐败指标和控制变量的选择。

对于大多数发展中国家而言,由于经济发展水平较低、政府财政紧张,公务员工资与可能获得的贿赂相比,微不足道。在这种情况下,高薪养廉的策略具有一定的局限性。所以,我们有

假设1 提高公务员相对工资会降低腐败程度。

至于司法制度建设,我国法学界不少人一直在批评反腐败立法不健全,他们认为立法会影响腐败。首先,立法是执法的前提条件,没有立法,我们就无法可依。在给定执法力度的情况下,立法越完善,其防治腐败的效应就越大。其次,立法本身会产生威慑作用。常言道,没有规矩,不成方圆。有了法律或规矩后,即便缺乏监督和执行,部分人的行为仍然会受到影响。所以,立法会带来腐败的降低。最后,立法会使腐败的成本上升。一旦有了相关立法,人们在实施腐败行为前后就会认真考虑犯罪的潜在代价以及被发现的概率,这也会减少腐败案件的发生。我们知道,腐败主要与官员和权力有关,在没有立法的情况下,官员可能对“腐败”有一定的解释权,并寄希望自己即便被发现也能够了断案件。这时,立法会影响他们的行为,弱化他们的“侥幸”心理。但也有人认为,强化立法不一定能显著减少腐败,其主要依据是,我国的立法规模和数量已经较大。事实上,1989—2006年间,全国法律(规)数量由3354部(个)上升至22686部(个),年均增长率为11.9%。其中,由中央政府制定的法律(规)已由1989年的998件上升至4876件,年均增长率达到9.78%。因此,我们有

假设2 增加立法数量会降低腐败程度。

前文提到,执法是法制建设的另一重要方面。Treisman(2000)的跨国研究显示,实行普通法的国家,其腐败程度更低,主要是原因在于这些国家的执法力度比较好。所以,我们有

假设3 增强执法力度会降低腐败程度。

三、计量模型设定与数据说明

…………

五、总结和政策含义

本文改善了Treisman(2000)的实证框架,并首次将立法引入腐败研究文献,从反腐败策略的视角实证分析了司法制度建设和高薪养廉等策略对中国腐败的影响。我们的估算结果表明,本文第二部分提出的三个假设都是成立的,即通过提高公务员工资的高薪养廉策略和通过完善立、执法的司法建设策略都已经对控制及减少腐败发生作用。另外,提高教育水平也能帮助反腐败,而中国腐败蔓延的原因包括预算外收入的存在和较低的经济发展水平。

更为具体地说,有几个发现值得特别注意。首先,尽管提高公务员相对工资能够减少腐败,但由于中国目前的财政能力有限并且法律等相关制度不完善,政府给予公务员的工资激励与各种外部寻租收入相比是较弱的,因此从短期来看不能将提高公务员工资作为一项主要的反腐败策略,它只能作为反腐败的辅助措施。

其次,通过立、执法完善司法制度遏制腐败是中国减少腐败的最根本而又最为重要的途径,所以中央和地方都应该重视立法工作和加强执法力度。

在立法方面,应根据经济社会发展的需要逐步完善相关法律(规)体系,避免“漏洞”的产生,从源头上减少腐败。在执法方面,必须摒弃地方公检法支出主要依靠地方财政的惯例。中央政府应该通过转移支付给予地方司法机构直接和更多的支持,可以考虑设立用于反腐败制度建设的专项资金,从而进一步增强执法力度。

最后,预算外收入的存在不但直接导致了腐败,而且削弱了立法对腐败的作用。由于中国是一个政治集权而经济分权的国家,地方政府缺乏谈判力和征税权,加上上级政府的转移支付不可靠,于是随着支出责任的下放、地方财政压力逐渐增大,地方政府不得不寻求扩大预算外收入(Wong,1998)。

因此有必要通过规范财政分权,明确中央和地方政府之间的权力和责任,建立透明、统一和公正的转移支付制度,设法缩小地方财政收支缺口并减少预算外收入。特别的,要确保向地方政府提供用以完善司法制度的专项资金,这对防治腐败非常重要。


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文章来源:本文转自《经济学(季刊)》2012年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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