任中平 阳斌:政府公共决策思维模式的透析与转换

选择字号:   本文共阅读 911 次 更新时间:2012-10-21 14:54

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任中平 (进入专栏)   阳斌  

随着改革开放的不断深入,公民的政治诉求意识不断增强,这对政府公共决策水平提出了更高的要求。社会大众不仅希望自己的切身利益能得到维护,而且希望政府部门进行公共决策时能够扩大公众参与,特别是在一些事关公共利益的议题上让公众有机会参与决策过程。然而,由于种种现实原因,目前公众参与公共决策还存在诸多障碍,公众对于一些公共项目的政府决策极为不满,并由此引发了政府与公众之间的矛盾甚至冲突。近年,诸如厦门PX项目引发的市民集体上街“散步”,不久前四川什邡钼铜项目引发的一些居民示威游行,近日发生的江苏启东由于南通排海工程导致的市民抗议活动等,影响都很大。

此类公共决策风波中的矛盾乃至冲突的形成,究其主要原因,还在于政府官员仍然奉行传统的公共决策思维模式,无视民众的利益诉求和参与愿望,“关起门来”决策,并缺乏相应的回应机制。由于缺乏自认公正、合理的诉求渠道,当与地方政府发生分歧和矛盾时,非制度化表达也就成了广大民众的自然选择。在此种特定情景之下,如果地方政府继续违背民意实行强力压制,必然导致与民众的直接对抗,从而丧失本应有的协商机会和缓冲空间,最终使对峙双方都没有回旋余地而加速矛盾激化。其结果必然是政府付出巨大的社会信用成本,而民众对政府的积怨加深,政府与民众之间的关系日趋紧张,社会治理将陷入更大困境。当然,在上述几个代表性案例的后续处理过程中,地方政府及时调整僵化的决策思维模式,理性地对待和吸纳公众的意见诉求,及时调整决策方案,从而使这几起因公共决策风波而引发的群体性事件得到妥善处理。

不过,近年各地由于公共决策不当而导致群体性事件频发的现象,仍然值得我们深刻反思:在当前社会急剧转型过程中,公众参与公共决策这一问题有日趋扩大化、复杂化、严重化的倾向,而一些地方政府的决策思维模式存在着十分严重的弊端,其背后隐藏的政治风险巨大,稍有不慎,便会对国家政治稳定和地方社会治理造成无法估量的损失。因此,对于地方政府的决策者而言,目前迫切需要在公共决策思维模式上进行战略性转换,尽快适应社会转型期不断增长的公众参与公共决策的热切需要,从而自觉地推进我国政府公共决策的科学化、民主化。

一、公共决策风波的成因分析

(一)排斥公众参与:官僚决策的认知障碍

源于政治与行政二分的传统行政学认为,公共行政与政治本质上有所差异,政治是属于政治家的范畴,而行政则是属于由技术官员负责处理的层次。公共行政是政策执行的工具,政治家所制定的政策是民意所归,因此公共行政忠诚地执行政策,就是顺应民意的表现,也是良好行政行为的展现(许立一:《慎思熟虑的民主行政》,韦伯文化国际出版有限公司2003年版,第49—51页)。这样看来,政治决策也就意味着是少数政治家的事,是政治家代表社会大众制定各项决策,与普通老百姓几乎无关联;行政部门也只是一个执行工具,其自然也无须关注社会大众的需求与感受。传统公共行政理论将公民影响决策的方式仅限定于政治选举和对代议者施加微弱压力等方面,其思维定式是“典型的公民一旦进入政治领域,他的精神状态就会跌落到较低水平上。他会毫不犹豫地承认,他辩论和分析的方法是幼稚的,局限于他实际利益的范围”(约瑟夫?熊彼特:《资本主义、社会主义与民主》,商务印书馆1999年版,第386页),并认为普通公众只会代表自己的私人利益,而且公众之间也是异质化的,是一群缺乏公共理性的乌合之众,其积极参与公共事务,不但无助于公共问题的解决,而且容易产生极权主义和暴力倾向,最终还会损害政治体系稳定的基础。因此,对普通大众而言,参与政治决策的渠道是狭窄的,政治投票之后便退出政治舞台,专注于自己私人领域事务的处理,更是一种无奈的选择。所以,在当代主流民主观念中,认为少数精英的决定才最为关键,而缺乏政治技能的、冷漠的普通大众的非参与,则被看作民主政治有效运行和民主稳定的基础。

这种忽略民众参与的自由主义民主被学者们称为“弱势民主”,因为它不再关注社会成员在公共决策中的力量,民主政治的主要优点也不再被认为是体现在普通公民身上的与政治相关的必要品质的发展。这对于社会大众的民主实验而言,确实是一种“弱势”,因为“它既不承认参与的乐趣,也不认可公民交往的友谊;既不承认政治行为中的自主与自我管理,也不认可扩大公民彼此间共享的公共善。它没有注意到人们之间的互相依赖实质上是所有政治生活的基础,它最多是一种静态的利益政治,而从来不是一种变革的政治;它是一种讨价还价和交易的政治,从来不是一种具有发现和创造的政治;它是一种设想人们处于最坏状态的政治,而不是设想人们可能处于最佳状态的政治”(本杰明?巴伯:《强势民主》,吉林人民出版社2006年版,第26页)。它严重削弱了个人与个人利益所依赖的民主实践。与此相对应的“强势民主”代表人物本杰明?巴伯认为,“这种弱势民主政治赖以为基础的人性论、知识论与政治观在本质上是自由主义,而非民主主义”(本杰明?巴伯:《强势民主》,吉林人民出版社2006年版,第4页)。即使是在自由主义阵营内部,不少学者也承认这种“弱势民主”具有其内在的缺陷。罗伯特?达尔指出,在私有制的、市场经济导向的国家中,多元主义民主存在着固化政治不平等、扭曲公民意识、歪曲公共议程以及让渡对议程的最后控制权等削弱民主的后果(罗伯特?达尔:《多元主义民主的困境》,吉林人民出版社2006年版,第36-48页)。

决策过程对社会公众的排斥,导致的后果不仅是严重影响整个决策质量的提高,也严重扼杀了公众主体在公共生活中的积极性和创造性。所以,忽略民众参与能力以及相应条件的培养,其结果必然远离民主的本质;排斥民众参与决策的做法,必将从根本上动摇民主的基础。因为,离开参与,民主就不再是真正的民主;没有民主,提升决策质量便只是一句口号。

(二)“关起门来”决策:自上而下的单向运转

我国学者胡伟认为,“我国当前的政策制定模式是一种精英决策模式。当代中国的决策者是共产党领导层的权力精英,而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中,社会力量对公共政策的影响力极弱,因而中国的决策模式是一种典型的精英决策模式,决策过程基本取决于权力精英的作用”(胡伟:《政府过程》,浙江人民出版社1998年版,第254页)。在我国,由于计划经济思维的历史惯性,加之社会结构分化程度较低等原因,社会公共利益的表达与综合并非由各种社会机构和公众个体来承担,而更多地由体制系统内部的权力精英代替社会大众进行利益诉求与利益输入,政策制定过程是“关起门来”进行的。这种“内输入”的运行机制是精英民主的集中体现。在制定公共政策的过程中,其政策信息由政府各部门公务人员收集,然后直接向各部门的负责人提出政策建议。由于掌握决策权的政治精英们位于权力的高端,拥有足够的权力主导政策过程,对最后的政策输出有着相当大的影响力,加上独特的等级制场域,公共政策最后便直接形成于政治系统的最顶端一级。整个决策过程是一个封闭的过程,是一个高高在上的过程,很少顾及金字塔底端民众的政治诉求,这样的决策过程是权力精英代替人民进行利益表达与综合的过程,是权力精英的政治折中产物,更是政治精英们价值偏好的集中体现,而不是社会互动的多元化决策,公众完全是被动的,公众的利益诉求常常被权力精英忽略,难以进入政府议程。

随着改革开放的不断深入,利益多元分化格局已逐渐形成。政府单独作为公共决策的制定者,在“经济人”的视野里,也是“有限理性人”,也不能制定出尽善尽美的公共政策,也具有追求自身利益的倾向,也会出现诸如权力寻租、索贿、贪污腐败等现象,最终可能导致公共政策的扭曲与失范。所以,“自上而下的决策模式已不能适应新的决策环境,不能满足大多数人参与宏观政策制定的愿望,必然挫伤公民参与的积极性”(王云:《我国公共行政决策中的公民参与问题研究》,《求实》2006年第2期)。

(三)缺乏回应机制:决策体系的固化僵硬

一个社会问题能否顺利进入政府议程,很多时候取决于政府决策体制的开放程度。我国的决策过程是封闭运转的,行政权力高度集中,这导致它不仅排斥公众个体的参与,而且排斥其他社会利益群体的参与。在公共决策制定过程中,封闭的运行机制导致决策体系的僵硬,不允许其他利益群体的自由进入,对社会群体的呼声缺少回应,不主动接触社会,不虚心接受政府之外的建议与意见。只有在这些利益群体在对现行决策不构成挑战的前提下,才被允许选择性地进入某一狭小领域,达到为我所用的目的。除此之外,其很少考虑政府之外的其他利益团体的影响,严重缺乏与政策体系之外的社会的互动。

同时,在这种自上而下的金字塔运行机制中,政府权威中心的至上唯一,造成政府与利益团体之间呈现一种单线关系,即简单的自上而下关系,而不是开放的双向互动关系。这种封闭的单线运行机制,保证了政府随时有权自主选择将要使用的相关利益群体,特别是当政府在某一领域意欲推行新政时,就会利用这样的单线指导,促使这些利益群体在政府允许的框架范围内建言献策,让它们进入政策过程,以减轻政策阻力。但是,利益群体完全处于被动状态,新政推出以后,政府和这些利益群体又回到彼此隔离的状态,这和我们期望达到的双向互动还有很大的差距。在这样一个静态的决策生态系统中,各种活动都是在体制内进行的,大量的社会利益分化无法通过协商机制进行表达与整合,自然也很难产生有效的公共决策。有研究者在分析什邡事件时深刻指出:什邡事件产生的一个很重要的原因,是政府忽视了网络民意诉求和流言传播的舆论引导。早在钼铜项目开工典礼后,关于污染的质疑和流言就已经开始在网上和民间流传,此后几天一些过激言论再次在网上传播,但职能部门没有给出权威的专业解释,后来,这被一些群众和学者称为政府的傲慢和对民意的漠视。而缺乏民众参与的决策尤其是与老百姓生命健康和生活安全息息相关的决策,在信息不对称的情况下极易引发社会冲突。在钼铜项目落实的过程中,政府虽然也做了相应的信息沟通工作,但整个事件前后,老百姓并没有作为有效主体参与到项目的论证和决策之中。我们知道,钼铜项目的决策首先是专家决策过程,老百姓不是专业人士,并不能确证项目对自身利益和健康的损益情况。恰恰是因为无法确证,而其又与生活环境紧密联系,才会造成社会恐慌和民众焦虑。显然,政府在这方面的估计和应对措施都不足。这也说明培养政府与民众有效沟通的能力、科学决策的能力,都是当前各级领导干部亟待解决的问题(蔡志强:《什邡事件对社会治理成长的启示》,《学习时报》2012年7月23日)。

二、政府公共决策思维模式亟待转换

(一)多元参与:决策主体集思广益

虽然公共政策科学向来是以专家为导向的,也就是说公共政策制定是专家们的事,但是,20世纪80年代以来,这种导向的公共政策科学有了新的变化,其表现是将公民引入公共政策的制定过程中。因为在现代民主社会的公共决策过程中,“各种社会力量充分参与和施加影响,提出决策问题,建立政策议程的社会过程和政府决策者运用自主的决策权威,在多个可供选择的方案之间进行选择、拍板定案的政府过程,是两个既相互矛盾又相互依存的不可或缺的决策环节,它们共同构成现代民主政府决策完整的决策程序”(赵成根:《民主与公共决策研究》,黑龙江人民出版社2000年版,第58页)。这就要求将决策主体由过去单一的政府变为由政府、利益群体、社会组织和公民共同有序参与的多元合作主体。也有学者把这种多元合作概括为“参与者通过矛盾和商谈的辩论,在原则上达到一致,在有争议的政治、法律和道德问题上取得意见统一,也就是用商谈争论的方法来达成统一”(尤根?哈贝马斯:《民主的三种规范模式——关于商议政治的概念》,人民出版社2002年版,第29页)。对此,参与民主的代表巴伯解释道:“在缺乏独立理据的情况下,通过对正在进行中的、直接的自我立法的参与以及对政治共同体的创造,将相互依赖的私人个体转化为自由公民,并且将部分的和私人的利益转化为公共利益,从而解决冲突。”(本杰明?巴伯:《强势民主》,吉林人民出版社2006年版,第160页)

不同主体参与决策,需要拥有主动权的政府提供平台与基础。只有具备宽松的平台,所有决策主体才有可能在共同的话语背景下进行商议。行政合法性要求政府主动对公民负责,责任要求发展一种共享价值观的解释体系,这种体系必须由政府和公民在真实世界的情境中共同发展起来。换句话说,拥有合法性的行政国家必定要根植于积极的公民参与文化环境中。不同决策主体只有在公共领域中交流,才能把政策议题表达出来,并使之形象化;也只有进行交谈和争锋,才能真正弄清楚事情的来龙去脉。正是通过公共领域中的不断辩论,最后才能形成一致方案,使得公共问题得以完美解决。所以,以主体“多元化”的治理观念代替传统公共决策模式的“单中心”的思维逻辑,是公共治理理论在民主决策过程中的基本价值取向也是整个公共决策实践的出发点。近年,我国许多地方诸如杭州,在推进科学发展、构建和谐社会的实践中,积极鼓励和推进执政党、政府与企业、民间组织、公民个人、学者以及大众传媒等社会主体之间的互动,逐渐形成了一种多方参与、主要以协商方式解决所面临问题的合作形式。多元主体或者复合主体本身不能够确保矛盾消解和发展顺畅,但是长期的训练和实践能够促进政府职能转变和社会成员对公共事务的积极参与,以及社会各类主体之间的良性互动,并有助于发育社会理性,回归法治逻辑(蔡志强:《什邡事件对社会治理成长的启示》,《学习时报》2012年7月23日)。

(二)上下互动:决策机制调适更新

在传统决策思维中,政治权力运行的方向总是自上而下的,通过发号施令、制定决策和实施决策,对社会实行单维度的管理。这种自上而下的体制内封闭循环过程,在满足公众利益诉求和参与呼声等方面,时常表现出渠道单一、空间狭窄的弊端。这不仅会造成信息传递失误,而且不利于公共决策的形成。所以,引入互动式决策模式就显得十分必要。这种互动关系主要包含两层意思:一是需要公民自下而上的积极参与,二是需要政府自上而下的积极回应。在公共决策过程中,公民通过积极参与,一方面可以表达自身的利益诉求,另一方面可以对政府进行监督。但是,在公共决策中,仅有公众的参与是远远不够的,还必须要求政府对公众的利益诉求有积极的回应,还需要政府积极开拓新的建言献策渠道,否则公众参与就只能囿于形式。

“在贫富差距巨大的社会里,正规的利益表达渠道很可能由富人掌握,而穷人要么保持沉默,要么是采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声”(阿尔蒙德:《比较政治学:体系、过程和政策》,上海译文出版社1987年版,第230页)。所以,我们要为普通民众提供广阔的政治参与渠道,改变“利益参与的主渠道是信访,公共参与的主渠道是网络”的局面,为公众参与公共协商活动提供良好的条件。对于政府而言,拓展不同的对话平台显得意义深远,因为“公共协商是一种带有特定目标的对话。它要通过解决问题或消除冲突来克服问题情形。发生在公共领域中的协商赖以进行的联合性活动不但具有谈论性,还有对话性”(詹姆斯?博曼、威廉?雷吉:《协商民主:论理性与政治》,中央编译出版社2006年版,第151页)。通过理性对话,公众的激愤情绪才有可能得到抑制,社会的冲突也才可能得到缓解。同时,通过理性探讨,不同决策主体才能充分认识自己的观点和看法,并对对方的观点和意见进行包容性的思考。

(三)开放吸纳:决策过程积极回应

传统决策模式是“关起门来”的“为民决策”,缺乏与社会的互动,是一种封闭式决策,需要向开放式决策转变。开放式决策主要体现为决策主体与决策客体两方面的开放。首先,在决策主体方面,应当向体制之外的其他力量开放,积极吸纳普通公民、社会组织、专家学者、咨询机构等与政府机构一起进行决策,在原有的权力精英决策的基础上,充分、有序地引入体制外参与,极力促进公共决策的民主化和科学化。其次,在决策客体方面,应当本着“以民生促民主”的原则,让社会大众最关心的民生议题能进入决策层。政府可以通过人民建议征集办公室在政府网站和新闻媒体上向社会公开征集议题,最大范围地允许公众进行利益诉求表达,然后由政府对不同利益诉求进行整合,最后将公众密切关注的社会问题作为议题纳入政府的议事日程。一般而言,在议程设立阶段,可以扩大公众参与的数量,增设公众参与渠道,通过专家论证会、座谈会、听证会、协商会、社会公示等方式广泛征求社会民意;在决策过程中,可邀请人大代表、政协委员和市民代表列席会议,普通市民还可以通过网上留言或视频直播等形式参与决策讨论,并在此基础上拟定决策方案。在此过程中,政府不仅可以知晓社会大众的公共需求,而且可以满足公众影响决策方案的政治诉求,在一定程度上整合、实现不同群体的利益最大化需求。

同时,在决策过程的前后,应当保持信息的开放畅通。“信息公开运动是一种由政府指导并发起,旨在同所有公众或者公众中的某一部分人展开充分沟通,以达到一种政策效果的运动”(海伦?英格兰姆、斯蒂文.R.史密斯:《新公共政策——民主制度下的公共政策》,上海交通大学出版社2005年版,第88页)。如果信息不对称,将会阻碍公众的真实参与。为此,政府不仅要向公众发布及时、全面、准确的决策事项信息,赢得公众对政策的支持与信任,而且要加强与公众之间的信息沟通,极力塑造公众的积极态度与价值观,避免公众盲目化、情绪化的参与行为。詹姆士?麦迪逊曾经指出,“在一个民选政府,如果没有公众享有的信息或者获得这种信息的手段,就只是一场闹剧或悲剧或两者兼而有之”(彭勃:《公民参与:和谐时代的公共政策机制》,《政治与法律》2007年第3期),因为信息是政府与公民之间的桥梁。因此,打破政府在公共治理活动中对信息的垄断,是保持公共决策开放运转的必不可少的条件。

公众通过积极的政治参与,除了自身的合法利益能得到维护之外,一个极其重要的结果便是民主的“社会训练”得以完成。参与式民主社会会使人们形成必要的个人态度和心理品质。正如佩特曼所言,“如果存在一个参与性的社会,个人就能够更好地锻炼自己的参与能力。如果有机会广泛参与,他将更有能力做出全国性的决策,也更有能力评价议员在关于他自己的生活和周围环境的事务方面所做出的决策的效果。在一个参与性社会中,个人投票的意义将有所不同,作为私人个体,他将享有各种机会成为一个有教养的公民”(卡罗尔?佩特曼:《参与和民主理论》,上海人民出版社2006年版,第103页)。“参与的主要功能是教育功能(最广义上的教育功能),包括心理方面和民主技能、程序的获得。通过参与过程的教育功能,可以培育民主制度所需要的品质,个人的参与越是深入,就越具有参与能力”(卡罗尔?佩特曼:《参与和民主理论》,上海人民出版社2006年版,第39页)。通过在地方层次上的普遍参与活动,个人才“学会了民主的方法”,“我们不可能仅仅通过别人的告知就学会如何读书写字,学会骑马或游泳,但是通过实践就能学会。同理,只有通过小范围地实践大众政府的活动,才能在更大规模上学会如何运作大众政府”(J.S.Mill. Essays on Politics and Culture. New York:G.Himmel-farb,ed,1963:186)。因此,公民能力的提升是一个依赖于参与而逐步取得的过程,公众在最初阶段的参与可能并不能直接负责公共决策,而需要在决策前进行数次基本的训练。公众参与公共事务是个体自我完善、自我发展的必要途径,在参与公共决策的过程中,不但可以有效地提升自身的民主素质和能力,而且“参与式民主的第一个功能就是尝试修补民主大厦,重新构建合法性”(皮埃尔?卡蓝默:《破碎的民主:试论治理的革命》,北京三联书店2005年版,第5页),为现实民主运作提供坚实的合法性基础和政治环境。这种参与式民主试图通过基层的参与实践,来促进公共政策的完善、提升公众的民主能力,进而弥补代议制民主的不足。这对当前我国地方政府公共决策制度的完善具有重要的借鉴意义。

(发表与《领导科学》2012年27期)

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