顾培东:人民法院内部审判运行机制的构建(下)

选择字号:   本文共阅读 1007 次 更新时间:2012-09-05 08:34

进入专题: 人民法院   内部审判运行机制  

顾培东  

【摘要】法院如何恰当配置内部各主体、各层级的职权,合理确定各主体、各层级在审判活动中的地位和作用,建立符合审判客观规律和现实条件的审判运行机制,是我国人民法院改革与发展中的重大现实任务。C市人民法院在审判职权的配置与界定、审判流程的建立与控制、审判动态的监督与把控、审判绩效的评价和考核、信息技术的植入和运用等五个方面的探索,正逐步接近其构建“权力关系清晰、主体职责明确、监督制约到位、资源配置优化、审判活动透明、内部流程顺畅、指标导向合理、科技全面支撑”的法院内部审判运行机制之目标。鉴于构建法院审判运行机制在中国特色司法制度微观基础的塑造、我国法院规范化发展、法院改革创新等方面的意义,C市人民法院的实践能为其他司法机构的改革与发展提供有益的启示。

【关键词】法院改革;审判运行机制;审判管理;审判职权配置

(三)如何看待院、庭长在审判活动中的作用

院、庭长在审判活动中的角色与作用,特别是院、庭长对于裁判生成的作用,是最富有争议也最具有实质性的问题。

院、庭长角色与作用问题的复杂性首先产生于制度上的不完善。我国相关法律虽然规定了院、庭长的设置,但有关院、庭长参与审判活动方面的内容规定得很少,除了少数程序性权力外,法律规定中看不出院、庭长在审判活动中应有什么样的作为。这种状况与审判运行的实际状况甚至与审判运行的客观需求具有很大差异。正式制度中明确认同院、庭长参与裁判过程并赋予其一定话语权的是2002年最高法院出台的《关于人民法院合议庭工作的若干规定》。《规定》第16条明确:“院长、庭长可以对合议庭的评议意见和制作的裁判文书进行审核,但是不得改变合议庭的评议结论”;第17条又进一步规定:“院长、庭长在审核合议庭的评议意见和裁判文书过程中,对评议结论有异议的,可以建议合议庭复议,同时应当对复议的问题及理由提出书面意见。合议庭复议后,庭长仍有异议的,可以将案件提请院长审核,院长可以交审判委员会讨论决定”。最高法院这一旨在规范合议庭工作的专项规定,从完善合议庭制度的角度,把院、庭长参与裁判过程并影响裁判的功能由潜规则变成了显规则,但《规定》在实际操作中却存在着明显的疏漏。首先,院、庭长审核案件的范围和边界不清。“院、庭长可以……审核”的规定,显然是指院、庭长可以对所有合议庭评议结论和裁判文书进行审核,但面对大量的案件,院、庭长能够审核的只是其中一部分,甚至是很少一部分,实际审核的范围和边界不能不取决于院、庭长的主观选择,实践中究竟哪些需要审核或不需要审核缺少起码的限定。其次,院长与庭长各自审核的范围没有明确的划分。从《规定》内容来看,院长与庭长的审核工作既有层级上的递进关系(合议庭复议后,庭长仍有异议的,可以提请院长审核),更有并列和交叉关系(院长与庭长同时都具有审核权),究竟哪些应由院长审核、哪些又应由庭长审核,在《规定》中既没有具体的答案,也没有原则性的导引。再次,院、庭长对合议庭评议结论与裁判文书审核后处理的方式不相一致。根据《规定》,院、庭长对合议庭评议结论有异议的,可以要求合议庭复议,但不能改变;而院、庭长对于裁判文书有意见的情况,前述《规定》没有明确如何处理,结合《规定》的文意看,可以理解为院、庭长有权直接修改。实践中,合议庭的评议意见固然主要体现案件的实际处理结果,而裁判文书中的表述对案件当事人的实体权益也可能有实质性影响,尤其对上诉审或再审能够产生重要影响。因此,如果允许院、庭长直接修改裁判文书,实际上也就间接地赋予了院、庭长在某些情况下否定合议庭实体处理意见的权力。

除了制度疏漏外,院、庭长的角色和作用问题的复杂性当然还与各方面认识不统一相关。如果主张法官独享裁判权,院、庭长则无权染指裁判过程,而如果奉行行政化决策方式,院、庭长又无疑是裁判过程中的核心角色。根据前文对“法官独享裁判权”以及“审判决策行政化”的讨论,对院、庭长的角色和作用,大致能够得出这样的结论:一方面,总体上应当承认院、庭长参与裁判过程甚至保持一定话语权的地位;另一方面,又必须对院、庭长的参与行为作出明确的限定。

承认院、庭长对裁判过程参与的权力,除了前文讨论中述及的理由外,更主要基于几个实践性原因:第一,作为法院内部层级的负责者,院、庭长对审判活动具有不言而喻的管理职责。这种管理除了体现于审判资源的配置、审判流程的把控、审判绩效的考核、审判技能的提升等方面的工作外,也不能不针对或涉及个案的裁判,因为后者更接近于管理所欲追求的目标和成效。有些法院把院、庭长的这种管理权称为“审判指导监督权”。[1]无论称谓如何,院、庭长的审判管理不涉及个案裁判是不现实的,任何对法院审判工作有基本了解的人都不会否认:真正影响审判质量的是对个案裁判的管理。第二,院、庭长同时也是法官,并且总体上应当理解为较为优秀的法官。因此,从充分运用各种审判资源实现法院的审判功能这一要求看,也应当重视和利用院、庭长的经验与智慧;相反,排拒院、庭长对裁判过程的介入,则是对审判资源的浪费。第三,在实际运作中,任何一个有良知和责任感的院、庭长面对自己认为存在明显错误的裁判行为,都不会无动于衷,放任其发生;法院内部和外部责任追究制度也会促使院、庭长在此情况下有所作为。所以,研究院、庭长的角色和地位,关键和重心并不在于是否允许院、庭长参与裁判过程,而在于如何对这种参与作出必要的限定,防止由此而陷人行政化决策模式。

从实际操作的角度看,对院、庭长参与裁判过程,应当从如下方面作出限定:一是限定参与的范围。并非所有的案件都必须有院、庭长的参与,更不能由院、庭长自行决定是否参与;应当根据案件审理的难易度以及处理案件的实际需求,划定院、庭长参与的范围;同时,对院长和庭长分别参与的范围也应有明确的界分。二是限定参与的方式。就个案裁判活动而言,院、庭长的参与,除了体现为依照法律规定批准和决定某些程序性事项外,主要是对合议庭评议结论和裁判文书进行审核,也可以应合议庭要求,参与某些案件的讨论,甚至在某些情况下,应合议庭和当事人的要求,参与案件的调解。但院、庭长参与的过程必须留有记录或以书面形式进行,这样既促使院、庭长审慎地行使此类职权,也有利于分清责任。三是限定参与的效力。院、庭长对于案件处理的意见以及可能影响案件处理结果的意见,如果与合议庭不一致,院、庭长只能要求合议庭复议或提请(庭长通过院长提请)审委会讨论,而不能直接变更合议庭的意见或直接变更合议庭形成的裁判文书;同时,要通过一系列制度建设,避免把“审核”衍变为“审批”,“要求复议”衍变为“强制性变更”。

四、审判运行机制构建:C市法院的样本解析

本文的主张和观点,主要源自作者对C市法院相关实践两年多跟踪调研后所形成的感验与判断。近几年来,C市法院从理顺审判主体(合议庭和审委会)与审判管理主体(院、庭长)之间的职权关系、解决审判权如何行使问题人手,扩及对法院内部审判运行的系统化的制度构建和全面性的规范引导,逐步形成了有效、有序且较为成熟的审判运行机制,为我国法院审判运行提供了一个具有示范意义的模式。

概括和叙说C市法院相关实践的内涵是一件困难的事情。这一方面是因为,C市法院因应审判运行的实际需要,不断研究探索,反复调整完善,其制度构建已经覆盖到实际操作的若干细节,难以详尽作出描述,更主要的是,C市法院相关制度设计中所蕴含的大量经验性基础,很难从文本上加以充分揭示,这些制度设计背后的经验性机理,甚至只有置身于实际运行中的具体角色才会有真正的体悟。在此,本文仅对C市法院构建审判运行机制的主要路径或主要方式作出粗略的解析,冀望这些解析能够大致勾勒出审判运行机制的应然图景。

(一)审判职权的配置与界定

审判职权的配置与界定,是审判运行机制构建的核心。其实质是,依据法律和相关规则、审判活动的规律和要求,以及长期积累的审判经验,对法院内各主体在审判活动中的职权进行划分和确定,明确各主体在行使和实现人民法院审判权过程中的地位与作用。

基于对法院内各主体角色的理解以及对法院运行中突出矛盾的认识,C市法院在审判职权配置与界定中,首先对审判职能与审判管理职能作出界分,明确规定:审判职能由合议庭和审委会行使,而审判管理职能主要由院、庭长行使。虽然这种界分并不十分准确——作为审判主体的合议庭,尤其是审委会,同样具有一定的审判管理功能,而作为审判管理主体的院、庭长,对个案裁判的形成过程也有一定叫参与——但其意义在于,从制度层面否定或排除了院、庭长对于个案实体裁判的决定权,特别是为解决院、庭长与合议庭在个案裁判中的分歧与冲突建立了明确的规则,即在两者意见不一致的情况下,院、庭长不能直接否定合议庭对个案实体裁判的意见。在这种权力格局中,院、庭长对审判过程的参与,除了法律上规定的批准或决定程序性事项外,主要体现为对部分案件合议庭实体裁判意见的审核,并根据审核情况要求合议庭复议或进一步提交(或提请提交)审委会讨论。

C市法院对审判职权配置和界定最重要的步骤还在于:将各主体的职权范围分别对应到各类具体案件,具体明确哪些类型案件由合议庭自行决定裁判,哪些类型案件必须(或可以)由庭长(副庭长)或院长(副院长)审核(庭长、副院长、院长之间也有明确界分),哪些类型案件必须(或可以)提交审委会讨论。如果说审判职能与审判管理职能的划分明确了各主体职权的性质和作用,那么从案件类型层面所作出的界定则进一步明确了各主体职权行使的具体范围。

把各主体职权范围分别对应到各类具体的案件,这无疑是界定职权的最有效方式,然而,具体如何划分各主体职权所对应的案件类型却是一项十分复杂的工作。简单使用“重大、复杂、疑难案件”与“一般案件”的基本分类并不能满足这种细化界分的需要,而具体列举又难以穷尽各种可能的类型,由此给实际工作带来掣肘和不便。同时,对于各主体具体应当对应哪些类型案件也需要考量多种复杂因素,需要以大量的审判经验积累为基础。总体上说,C市法院在划分中把握了这样几个原则:第一,充分发挥合议庭在审判中的主导或核心作用,坚持审判工作的重心向合议庭倾斜,把大多数案件划入合议庭自行决定裁判的范围,塑造出以合议庭为基础的审判工作格局。第二,根据有效解决案件的实际需要划分案件的管理层级,越是难以解决或需要审慎处理的案件,所经历的层级就越多,裁判也受制于更多主体的认识和评价,投人的审判资源也就更多。C市法院所理解的“难于解决或需要审慎处理的案件”,并不单纯指争议标的额大或量刑重的案件,甚至不完全是认定事实困难或适用法律不够明确的案件,更主要是指社会影响较大、法律效果与社会效果统一和兼顾的要求较高或难度较大的案件。第三,各主体承担的审判事务与其承受能力大致适应。对应案件的划分,充分照顾到各主体或各层级审判事务量上的均衡,避免因畸多畸少或畸轻畸重而形成制约瓶颈,尽可能做到各适其力。第四,各主体职权对应的案件范围尽可能明确、具体,便于识别;同时,不设弹性条款或兜底条款,保证制约的刚性。第五,根据审判工作的具体情况,适时调整各主体职权覆盖的范围,从而使职权配置与审判工作的实际需要保持动态适应。

审判职权的配置和界定虽然只是明确了法院内各主体的工作分工,实际上却是审判运行机制构建所迈出的重要一步。首先,它从具体审判事务层面矫正了合议庭独享裁判权或者院、庭长审批制两种不同的偏向。其次,它明确了审判职能与审判管理职能,特别是明确了合议庭与审委会、合议庭与院(庭)长以及院(庭)长与审委会之间的职权边界,同时还明确了各主体职权交叉冲突的处理原则,为法院内部运行设定了必要的“差序格局”。再次,它为合理利用审判资源,特别是为广泛集中法院内各主体的智慧解决法院所面临的复杂问题提供了制度性架构。总之,审判职权的配置和界定,较好地体现了我国“法院行使审判权”这一基本制度的精神,同时也把近些年社会各方面对于法院内各主体具体如何行使和实现审判权的理性认知,固化于实际操作模式之中。尽管对于审判职权配置的具体内容还会有不断的调整,但这种配置和界定无疑是人民法院制度建设的重要基础。

(二)审判流程的建立与控制

审判流程不仅关系审判运行的效率,也间接影响审判的质量,因而,审判流程的建立和控制也是审判运行机制构建所不可或缺的步骤。法院内部的审判流程与各类诉讼程序既有关联,也有区别,它受制于并体现着诉讼程序,但所反映的却是诉讼程序一般覆盖不到的案件在法院内部流转的情况。审判流程与审判职权的配置和界定也有很大关系。在审判职权不清晰的情况下,由于个案审判所经历的层级和环节亦不确定,细化的审判流程实际上是无法真正建立的;审判职权界定后,则可以依据审判职权的配置和分布,建立起既涵盖审判运行全过程又兼容法院各主体审判活动的十分细密的审判流程,并通过对流程的控制,实现审判运行的高效和均衡。

在审判流程的建立与控制方面,C市法院的工作重心集中于三个方面:(1)流程设置。基本方法是依据审判运行的特征,把整个审判过程分解为若干个阶段,同时又根据具体的审判活动,把各个阶段进一步分解为若干个节点,以此为基础,把各类程序法所规定的审限分解和配置到各个阶段和各个节点之中,使每一项审判活动和审判行为的基本位序、时限得以固化。(2)流程(在法院内部)透明。首先,各主体在办的全部审判事务透明,这样既避免案件长期积压的“窝案”、“抽屉案”等现象,又有利于新的审判事务的分派。其次,每一案件的审理进展情况透明,便于各主体实时了解和掌握审理进程,相应安排自己的工作计划。(3)流程控制。通过专门的软件程序,在办案平台和管理平台中根据节点时限内审判事务的完成情况,分别设置“节点提示”、“节点预警”、“督促催办”以及“节点冻结”四个自动控制环节,督促和推动审判流程的运转。

C市法院在审判流程的建立和控制中同样贯彻着一些明确的理念和原则。第一,流程的设置重在保证当事人实际享有程序效益。虽然一般说来,审判流程的建立和控制有利于推动效率的提高,但某些审判行为效率的提高并不必然惠及当事人,关键要看能否实际缩短当事人的诉讼周期。C市法院审判流程设置的出发点不仅仅在于对内部审判行为的督促,更注重保证当事人实际享有程序效益。一方面,把没有进人程序法规定审限之中却实际影响诉讼周期的事项,如上下级法院之间上诉事务的衔接(移卷、缴费、移交上诉状)等列人审判流程的节点之中,用合理的时限加以约束;另一方面,把结案的节点从裁判文书的签发延伸至送达行为的完成,把审判流程控制的积极效果真实地转化为当事人诉讼周期缩短的事实。第二,审判流程的控制既约束合议庭成员的审判行为,也约束院、庭长的审判管理行为。对审判流程的控制通常都侧重于(甚至完全是)对一线审判人员行为的约束,然而,在法院内各主体的行为交叉作用于审判过程的情况下,审判流程的顺畅运转就不仅仅取决于一线审判人员的行为。从实际情况看,由于院、庭长所受制的管束相对较少,院、庭长的审核或审批环节更容易成为流程阻塞的瓶颈。C市法院一方面在流程设置中把院、庭长根据法律规定和内部规则实施的审批事务,[2]以及院、庭长根据职权配置对部分案件的审核事务,与合议庭审判人员的审判行为一起,共同编入到流程之中,成为流程中的某些节点;另一方面,对院、庭长的这些行为也配以相应的时限或设置相应的评价分析程序,[3]由此形成对院、庭长行为的有效约束,保证审判流程整体上的顺畅。第三,充分重视审判运行的均衡。无论是流程设置还是流程控制,都把审判运行的均衡作为重要目标,通过这种均衡来实现审判效率的提高。具体包括:(1)各个阶段和各个节点之间的均衡。在阶段和节点的划分以及时限的设定方面,充分尊重审判运行的客观要求,并尽可能照顾到各种不同案件审理所可能出现的多种情况,配置适当,张弛有度。(2)各主体在办的审判事务的均衡。通过繁简分流、合理配案、加强调度等方式,力求个案的结案周期、各审判人员及审判管理人员的工作量等大体均衡,避免结构性忙闲不均或畸快畸慢。(3)年度内审判工作、特别是月结案率的均衡。通过对审判流程的控制,保持日常审判的合理周期,避免年终突出结案现象。这些理念和原则,有效地保证了审判流程对于审判活动的合理引导作用,也强化了各主体行为以及法院整体审判运行的规范性。

(三)审判动态的监督与把控

审判动态的监督和把控的意义主要在于两个方面:其一,法院审判活动中,各主体的行为通常是个别化、分散地进行的,并且多数都直接代表法院对外实施,要保证这些行为能够真正体现法院机构的意志和智慧,就需要通过对面上审判动态的监督和把控,把这些个别化、分散进行的行为统摄于法院的整体掌控与管束之下,形成一体化的审判格局。其二,法院整体审判水平以及审判成效的提高,不可能完全依赖于各独立主体能力和水平的提升,必须发挥法院整体对于个体的指导作用,由此也产生了对审判动态予以监督和把控的要求。与此相对应,C市法院的具体工作围绕两个方面开展:一是以个案审判活动为对象的面上监督和把控;二是以阶段内法院审判工作总体状况为对象的面上监督和把控。

以个案审判活动为对象的监督与把控,主要是借助审判活动的高度透明实现的。除了前文所提到的流程透明外,这里还包括案情的透明(全部纸质档案电子化,在内网上相关人员可以看到整个案卷,并借此了解案情)和审判行为的透明(每一主体参与个案审判活动的情况都有明确的记载)。在高度透明的情况下,各主体都把自己的行为置放在其他相关主体的测度与评价之中,并在审判职权确定的格局下形成对各种偏失的矫正。虽然总体上说,这种监督和把控主要体现为院、庭长对审判人员的管束,但院、庭长同样也无法回避审判人员对其行为的制约,特别是在审判责任明确后,审判人员既有抗衡和抵制院、庭长不当行为的依据,也有这方面的动因和条件。对个案审判活动的面上一般性监督和把控与职权配置中所形成的对重点案件的层级性监督和把控,共同形成了点与面的结合,提升了法院对审判活动的整体把控能力,大体造就了“既放得开又管得住”的审判运行格局。

审判动态的监督与把控的另一个层面是对法院审判工作阶段内总体状况进行分析,并且通过一系列制度性措施,从不同方面推进整体审判水平的提升。这些措施包括:(1)审判质效分析。根据各种司法统计数据以及各种指标测定数据,逐月、逐季以及年中和年终分别对本案及本院各业务单位的审判质效进行分析,发现和矫正质效方面的突出问题。(2)发改案件质量评析。对上级法院发回重审和改判的案件进行总体和个案分析。总体分析主要是研判发改率及其变化、发改的主要类型等,个案分析则针对某些重点案件,分析发改的原因和理由。(3)案例通报评析。对新类型案件以及阶段内较为集中的案件进行讨论和分析,研究具体的法律适用方法,统一裁判尺度。同时,对本院以及全国各地法院处理的某些重大案件进行评析,总结这些案件处理中的经验教训,开阔视野,启迪思维。(4)信访情况分析。对涉及本院所受理案件的信访情况(包括网络传媒对本院工作的评价)进行分析,掌握信访率的变化、信访案件的类型以及信访的具体原因。(5)审判长联席讨论。各业务庭(局)的审判长定期对本单位审判业务情况进行分析评估,对合议庭提出的重大、疑难问题进行讨论,提出相应的建议。此外,还通过创办《审判指导》,加强审判信息的沟通。这些制度化的形式有效地融汇了全院各个方面的智慧和资源,密切了法院内各主体之间的联系,同时也使个别化的审判行为始终受制于法院内不同方面的评价和不同角度的审视,进一步强化了对审判活动的监督和把控能力。

(四)审判绩效的评价和考核

审判绩效的评价和考核,主要是通过建立反映审判主要目标和要求、覆盖审判全过程的综合指标体系,对审判工作及其效果作出量化的分析和评价。建立量化指标考评体系,是近10余年来各级法院为提升审判质效而普遍采用的方式。但是客观地说,在相当多的情况下,这一方式的形式意义大于其实际效果,其原因不仅在于由最高法院统一制定的指标体系不尽适用于各级法院以及不同法院的具体情况(也许法院间的客观差异决定了很难形成真正适用于全国各级法院的统一指标体系,尤其是细化的指标体系),同时也在于,以事后统计为基础(并且通常是各法院自行统计)、以应对上级法院评价为主要用途的各种量化分值,很难反映法院审判工作的真实水平和状况。在指标体系的设置和运用方面,C市法院一方面保持与最高法院统一口径的基本对接,另一方面立足于本院审判工作的实际,把这方面工作纳人构建审判运行机制的总体要求之中,由此也形成了自己的特色。

首先,在尊重最高法院统一规定的口径前提下,根据本院情况对指标体系进行了全面的完善和调整。一是将三项二级指标(公正、效率、效果)扩展为五项(增加了审判作风和审判技能两项),以便更为全面地反映审判工作的总体状况;二是对三级指标作进一步细化或合并处理,增强指标的适应性;三是在保持权重逻辑一致的前提下,对各项指标的分值和权重进行相应调整。[4]完善和调整后的指标体系既与本院审判运行的实际情况更加契合,也获得了法院内各主体的普遍认同。其次,把个人作为指标体系设置以及考核的最基本单元。指标体系的设置和考核通常以法院为基本单元,部分法院扩大到各业务庭(局),而C市法院则以从事审判和审判管理的个人作为最基本的单元,业务庭(局)及法院的总体量化分值多数也是在个人分值累加的基础上形成的,这样大大增强了指标体系对具体审判和审判管理行为的约束力。再次,通过软件系统把指标直接植入具体的审判流程之中,通过数据的实时填报或相关情况的实时记录,自动生成审判行为和审判管理行为的具体分值,这不仅保证了各项数据或分值的准确性和客观性,更使指标体系与审判过程密切融合。实际上,在C市法院,指标体系决不仅仅是定量化描述审判工作业绩的一种工具或手段,更主要是对审判活动和行为事前的导引、事中的参照和事后的评价,从而也是审判运行机制所必不可少的元素。此外,在运用指标体系对审判绩效进行考核评价过程中,C市法院也注重评价的合理性,重视各业务庭(局)以及个人之间的可比性,[5]保证指标体系对审判行为和审判管理行为的合理激励和导向。

(五)信息技术的植人和运用

尽管构建审判运行机制的基本逻辑和机理并不依赖某种技术化的条件而成立,但从C市法院的实践看,没有信息技术的全面植人和运用,前面所描述的审判运行的状态实际上是难以形成的,至少实际效果会受到很大影响,因此,有理由把信息技术的植人和运用理解为审判运行机制构建的一个基本环节或一项重要内容。从另一角度看,“科技强院”的指导方针也包含了人民法院发展对信息技术运用的明确需求。

信息技术在审判运行机制形成中的作用,集中体现于办案平台和审判管理平台的创设。C市法院把审判职权配置和审判流程控制的各项规定和要求、审判绩效评估考核的各项指标,以及审判业务需要的各种资料(法律、法规、相关判例,以及法律文书格式范本等)全部植入两个平台之中,同时辅以多个分析软件,使法院内部的审判运行基本通过网络得以实现。信息技术为审判运行带来了三个明显的效果:一是提高了审判运行的透明度,这种透明度能够充分满足审判行为和审判管理行为对相关信息的需求,保证了法院内各主体之间在审判过程中信息的相互对称。二是强化了制度和规范的刚性。由于多数管理性规范已经编入软件系统程序,系统程序的不可变更性使审判管理的刚性也随之强化,审判管理的严肃性借助于信息技术的特征和功能得到进一步体现和维护。三是提高了审判效率。办案平台和审判管理平台的使用,提升了审判活动中的自动化水平,特别是通过审判流程的自动转接、各审判环节的自动催促和提示、部分法律文书的格式化处理、各种文书资料的网上流转,节省了人力耗费,又加快了审判活动的速度,这无疑有助于审判效率的提高。

通过前述五个方面,C市法院希望能够构建出“权力关系清晰,主体职责明确,监督制约到位,资源配置优化,审判活动透明,内部流程顺畅,指标导向合理,科技全面支撑”的有序且有效的法院内部审判运行机制。应该说,无论在总体思路上,还是在具体细节方面,C市法院的探索正逐步接近这样的目标,而C市法院的这些实践也使人们有理由对理想的法院内部审判运行状态抱有信心和期待。

五、延伸的几点思考

作为一项关及人民法院基础性建设的实践,法院审判运行机制的构建无疑需要取得广泛的社会共识,尤其是决策层的明确认可和强力推行。对C市法院的探索性努力,更需要超越一个中级法院自身工作改善的层面,去认识和看待其对于我国各级法院当下乃至长远的启示和示范意义。

(一)审判运行机制构建与中国特色司法制度微观基础的塑造

进人本世纪以来,构建和完善中国特色社会主义司法制度成为我国司法改革与发展的明确主题。近几年在此方面的努力集中体现于从宏观上确立司法理念(为大局服务,为人民司法)和司法取向(能动司法),以进一步明确我国司法发展的基本方向。然而,在宏观上司法理念和司法取向既定的前提下,我国司法制度改革与发展的重心应当转人微观基础的塑造,即从体制和机制上培育司法主体的应有特性,使各司法主体能够真正成为正确司法理念和司法取向的有效载体,保证正确的司法理念和司法取向在微观层面得到落实。就人民法院而言,微观基础塑造的核心正在于构建科学、合理的审判运行机制。这种认识可以从我国经济体制改革的路径和逻辑中得到证明。我国经济体制改革在市场取向的目标明确后,改革的主要任务就是培育适合于市场经济的市场主体,其重点又在于建立企业内部的法人治理结构,解决企业内部的决策和运行问题。如同建立法人治理结构一样,法院内部审判运行机制的构建,就是要把我国法院内部围绕审判所形成的各类关系、开展的各项活动以及实施的各种行为,科学、合理地安排和确定在相对稳定的运行模式之中,进而建立起合理的审判运行秩序,充分有效地利用审判资源,整体上提升人民法院的审判能力与水平。在此意义上说,审判运行机制的构建既是中国特色司法制度完善所不可逾越的环节,更是我国司法发展与改革的重要现实任务。

(二)审判运行机制构建与人民法院规范化、现代化发展方向

近年来,在落实司法为民方针的过程中,我国各级法院相继推出了一些新的举措,如高度重视调解,重提“马锡五审判方式”,强调诉讼的便民、利民等等。这些以“亲民、敬民和简约、便捷”为特征的举措,容易被人们理解和认知为对人民法院规范化、现代化发展方向的偏离甚至放弃。客观地说,实践中也存在一些忽略实体和程序规则、忽视审判对社会行为导向作用,以及消解必要司法形式和司法礼仪功能的现象。这些认识和现象的存在,使审判运行机制的构建在当下获得了一种更为特殊的意义。一方面,C市法院的实践表明,法院内部审判机制的完善与司法为民的要求并不矛盾,司法为民的一些要求和具体的程序性措施,完全可以锲入审判运行机制之中,规范化地得到落实和保证;另一方面,审判运行机制的构建,无疑会使法院审判工作规范化、现代化水平得到全面提升,使人民法院基础性建设跃上新的台阶。由此也可以认为,审判运行机制的构建符合并代表着我国法院规范化、现代化发展的基本方向。

(三)审判运行机制构建与法院工作的创新

围绕中国特色司法制度的完善,特别是能动司法理念的贯彻,近年来各级法院都不同程度地开展了一些具有一定创新或探索意义的实践。在这些创新和探索中,构建审判运行机制的实践具有更值得重视的价值。这不仅因为这一实践直面并回应了我国审判所面临的主要矛盾和急迫需求,相比之下,这种创新和探索具有根本性意义,同时也在于,这一实践建立于可靠而扎实的基础与依据之上。首先是法律基础。从C市法院的实践看,构建审判运行机制的工作完全是在法律规定的范围内展开的,不仅没有与现行法律相冲突的内容,而且相关的制度和措施还围绕着法律规定的落实而设计,弥补了法律难以覆盖的很多空缺。其次是国情基础。审判运行机制的构建一方面尊重我国法院内部多主体、多层级的现实,并着力于将审判运行的客观规律和要求带入这一体制和架构的运行之中,发挥法院的审判功效,体现我国司法的独有特色;另一方面,通过审判职权配置以及指标体系的设计,能够把外部社会对司法审判的合理要求转化为法院内部的具体审判活动规则,强化司法审判与社会生活的相融性,增强司法审判的社会功能,同时也有利于理顺和规范司法同外部社会的关系,形成法院与外部社会的良性互动。再次是经验基础。审判运行机制的构建是以深厚的审判经验积累为基础的,各项制度设计都需要依赖大量审判经验的提炼,并且需要进一步接受实际操作的检验,任何流行的学说或域外既有的模式,都不足以提供有效的指导和参照。可以认为,审判运行机制的构建过程,也是把成功的审判经验在理性原则指导下汇聚于一体并付诸实践的过程。正因为具有这些扎实可靠的基础,构建审判运行机制的实践是更富有生命力同时经得起历史检验的创新。

(四)构建审判运行机制与宏观配套改革的深化

构建审判运行机制这一微观层面的改革,衍生或引发出一些需要在宏观层面解决的问题。比如,虽然院、庭长不能直接否定合议庭有关实体裁判的意见,但在现行体制和环境中,法官的各种资源供给在很大程度上仍然受制于院、庭长,因此,院、庭长往往具有不可忽略的“隐性权威”,而对这种“隐性权威”的服从,容易损伤制度上的制约关系,这就需要重新审视法官职业化制度建设问题。又如,在法院内各主体权力和职责十分明确、各主体的司法行为高度透明、各种考核评价指标细致填密、责任约束极为严格的氛围中,法院激励手段匾乏的问题会显得更为突出。长此以往,难免会出现“约束疲劳”等现象,由此可能导致审判运行机制在一定程度上的扭曲甚而解体。也就是说,法院虽然能够创造一定的约束资源,但却无法内生出足够的激励资源去维系这样的审判运行机制,需要外部条件的支撑与配合,而这又牵涉宏观上司法资源供给体制的某些改革。由此可以看出,构建审判运行机制的实践,对于我国司法体制和制度的宏观改革能够形成一定的促进和推动作用;立足于微观运行的实际需求而审视和思考宏观改革的思路与方式,将会形成更为清晰的认识,也容易推动各方面共识的形成。

总之,C市法院构建审判运行机制的实践,以我国法院统一行使审判权制度为前提,恰当处理了法院机构集体行为与其内部成员个体行为之间的相互关系;以我国社会纠纷的复杂性为背景,通过合理的制度设计把解决社会纠纷的多元目标和要求体现并落实于审判运行之中;以诉讼案件不断增多、审判力量相对不足为客观条件,从审判资源优化配置以及信息技术的深度运用人手增加了司法的容量与能力;以司法审判所处的复杂社会环境为现实,尽可能创造对法院及其成员审判行为的约束和激励,在机制和制度层面上保证了司法的公正与廉洁。所有这些,都抓住了我国法院发展及审判运行中的根本性问题,切合我国法院审判工作的实际状况。不仅如此,这一实践符合现行法律的各项规定,符合正确的司法理念和司法取向,与法院的其他改革创新亦能兼·容并蓄,相得益彰。有理由认为,这一实践是低风险、高效益并代表我国法院发展与改革基本方向的探索。更富有意义的是,当下各司法机构都面临司法职能在机构内如何配置,特别是内部运行如何实现规范化和合理化的问题,缘生于法院内部的这种改革思路,还能为其他司法机构的改革与发展提供有益的启示,由此进一步推动中国特色司法制度微观基础的全面形成。

顾培东,四川大学法学院教授。

【注释】

[1]参见钱锋:《审判权优化配置的法院内部分权制衡》,《法制日报》2010年10月13日。

[2]主要包括期限性事务(审限延长、扣除、诉讼中止等)、措施性事务(诉讼保全、回避、先予执行、诉讼强制等)以及其他事务(如合议庭人员的变更、庭审直播、不公开审理等)。

[3]对院、庭长的审批决定行为,C市法院设置了高效、中效、正常及低效四个评价等级,通过网络实时统计分析,并在内网上随时可以查看,藉以形成一定的激励和约束。

[4]如适当调低当庭宣判率、陪审率等指标的权重,而相应调高一审服判率、撤诉率、刑附民调解率等指标的权重。

[5]如能力较强的法官,常常被安排承办重大疑难案件,而这类案件的结案周期往往较长,上诉和改判率也比较高,单纯依分值进行比较,很难形成公允的结论。

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文章来源:本文转自《法学研究》2011年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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