顾培东:人民法院内部审判运行机制的构建(上)

选择字号:   本文共阅读 1330 次 更新时间:2012-09-05 08:33

进入专题: 人民法院   内部审判运行机制  

顾培东  

【摘要】法院如何恰当配置内部各主体、各层级的职权,合理确定各主体、各层级在审判活动中的地位和作用,建立符合审判客观规律和现实条件的审判运行机制,是我国人民法院改革与发展中的重大现实任务。C市人民法院在审判职权的配置与界定、审判流程的建立与控制、审判动态的监督与把控、审判绩效的评价和考核、信息技术的植入和运用等五个方面的探索,正逐步接近其构建“权力关系清晰、主体职责明确、监督制约到位、资源配置优化、审判活动透明、内部流程顺畅、指标导向合理、科技全面支撑”的法院内部审判运行机制之目标。鉴于构建法院审判运行机制在中国特色司法制度微观基础的塑造、我国法院规范化发展、法院改革创新等方面的意义,C市人民法院的实践能为其他司法机构的改革与发展提供有益的启示。

【关键词】法院改革;审判运行机制;审判管理;审判职权配置

一、问题的提出

如果把人民法院认定为我国司法审判的主体,那么,作为审判最终产品的司法裁判是如何在法院这个由多成员组成、具有明确的层级化设置的拟制人格主体内部生成的?法院内各主体、各层级在审判活动过程中居于什么样的地位、处于什么样的关系,对司法产品的最终形成又能产生什么样的作用?法院内部各主体和各层级通过什么样的方式、以何种样态参与审判活动与实施审判行为,才能有效地保证司法产品质量,并且最大限度地提高司法产品的产出能力?所有这些,都是各级人民法院日常面临并直接关及司法功能与审判成效的根本性问题。客观地看,这些也恰恰是人民法院在近30年的改革与发展中着力解决而始终未能得到很好解决的问题。

这些问题未能得到很好解决的原因大致有三个方面:一是缺少必要的制度性资源和学理性资源。就制度方面而言,无论是宪法、法院组织法、法官法和各类程序法,还是最高人民法院制定的各种规则,都未能为法院内部的审判运行提供系统而明确的规范性依据。一方面,各种制度尚未能细及法院内部审判运行的各个环节和各个方面,相对于丰富而复杂的审判活动,现有的各种制度和规则显然过于粗疏,一些关键性活动或环节尚无据可依;另一方面,虽然各种制度都建立于对法院内部多主体、层级化构成的明确认知,但往往仍然把法院看作一个抽象的整体,对法院内部多主体、层级化的构成以及由此带来的各主体意志的非一致性、甚至利益的多元性鲜有顾及。不仅如此,各种制度通常以单一案件的处理模式为实践背景,舍去法院总是同时面临很多案件这一客观事实,从而也忽略了由此带来的法院整体审判运行的复杂性。就学理方面而言,无论是程序法学还是法理学,在此方面除有过一些原则性的倡导和主张外,很少对法院内部审判运行作具体研究和分析,既有的学科理论体系似乎并不包容这方面内容,学者们对这类具体操作也缺少足够的关注或兴趣。二是法院审判运行无法简单沿用其他机构的组织方式和管理模式。一般说来,任何机构都会面临如何处理机构与其内部成员之间的关系问题,但基于审判活动的特殊要求与规律,现代社会中普遍适用于行政机关的科层制,以及普遍适用于企业的代理制或科层制与代理制结合的模式,都不能妥贴地适用于法院的审判活动。三是各方面认识极不统一。这不仅因为不同主体对于审判实践活动的经验性认知与判断存在很大差异,更主要的原因在于,法院内部审判运行决不简单是一个技术性问题,它关涉人民法院审判权应当如何行使、怎样理解审判独立或司法独立这些深层次的理论是非,对这些是非问题的不同主张和不同理解,影响和阻碍着人们对于审判运行模式或方式共识的形成。

围绕人民法院审判运行的合理化,近10多年来,人民法院系统付出了诸多努力。《人民法院五年改革纲要(1999一2003)》(以下称“一五改革纲要”)和《人民法院第二个五年改革纲要(2004一2008)》(以下称“二五改革纲要”)主要以革除“审判工作的行政管理模式”为核心内容和主导思路,而《人民法院第三个五年改革纲要(2009一2013)》(以下称“三五改革纲要”)则更强调“优化人民法院职权配置”,其中一个重要切入点在于“改革和完善审判管理制度”。从最高人民法院新近的一系列举措看,“改善和加强审判管理”正成为当下法院工作的重要主题。[l]两个时期改革思路及内容的变化,固然可以解释为人民法院改革阶段性任务的不同,但或多或少也显示出两个时期改革所依循的理念、改革的取向以及所针对的问题存在着某些实质性差异。无论是革除“审判工作的行政管理模式”抑或“改善和加强审判管理”,着眼点都在于“审判管理”,然而,实现审判运行合理化,所要求的不仅仅是审判管理的改善与加强,更富有本质意义的是审判运行机制的构建。相对于审判运行机制的构建来说,审判管理的改善和加强无疑具有一定的次生性和从属性,特别是在有关审判权行使方式、审判独立或司法独立等基本性或根本性理论是非未能廓清,即管理的主导方向尚不够明确的情况下,不管是刻意消解审判工作的行政管理模式,还是在一般意义上强调加强审判管理,都未必能产生理想的、符合我国法院审判工作特性、具有长效性的审判运行状态。

本文拟对我国法院内部审判运行的基本特征和现实矛盾作出分析,对法院审判工作关涉的几个主要认识问题进行讨论,以此为基础,对C市人民法院近几年的相关探索性改革实践进行样本解析,[2]力图勾勒出人民法院审判运行机制应有的基本图景,并说明这种机制构建对于中国特色司法制度微观基础塑造的重要意义。

二、人民法院审判运行的现状

描述我国法院审判运行的现状,重点是揭示现阶段我国法院司法裁判的生成方式,亦即定案方式。尽管审判运行所关涉的问题远不止于此,但司法裁判的生成方式或定案方式无疑是审判运行中的核心问题和关键性因素。从人民法院定案方式看,虽然各法院的具体实践有很大差异,但都有一个共同特征:“多主体、层级化、复合式”。所谓“多主体”,即审判活动由法院内多个主体参与,从承办法官、合议庭、副庭长、庭长、副院长、院长,以至审委会,各主体都可以参加到审判活动之中,[3]并对案件的实体裁判产生不同的影响;“层级化”,即法院内合议庭、庭长、院长以及审委会之间构成类似于行政科层的层级化设置,各层级具有明确的从属关系,并且这种从属关系的效应常常体现在案件的实体裁判过程之中;“复合式”,即同一案件在同一审级法院内往往需要经历多个主体和多个层级的复合评价,才能形成最终的裁判意见。

“多主体、层级化、复合式”的定案方式决定了我国审判运行的轨迹与其他任何国家的制度和实践都具有重大差异。在英美法系国家,如美国,初审裁判一般由独任法官作出,上诉审裁判则由多名法官组成的合议庭根据明确的议决规则作出。[4]大陆法系国家各审级的裁判通常都由合议庭作出。也就是说,各国法院在同一审级中,独任法官或合议庭所实施的审判活动和行为,法院内其他成员不能参与和介入;并且,独任法官或合议庭所形成的裁判意见,不受制于(并且排除)法院内其他主体的评价和影响。[5]一些国家虽然针对不同案件设置了多种类型的合议庭(如法国设有普通合议庭、重案合议庭、联席合议庭等),但各合议庭在同一案件中并不发生任何交叉,彼此之间更不存在从属关系。

问题并不在于我国法院裁判决定方式的特异性,重要的是,“多主体、层级化、复合式”的定案方式在缺少相应制度配套的条件下,同时在各种复杂因素的影响下,造成了我国审判运行一定程度上的失序和紊乱。具体表现为:(l)法院内各主体是否参与个案审理、个案裁决过程很不确定。除了合议庭以外,院、庭长以及审委会是否参与某一案件的审理活动尤其是裁判过程通常是不确定的。虽然从最高法院到基层法院都制定过一些规则,旨在对各主体参与案件审判活动的范围作出规范,但这些规则都无一例外地设置了弹性条款或“兜底条款”,如:“合议庭自己认为应当提交院、庭长审核或提请审委会讨论的情况”,或“院、庭长认为应当由自己审核或审批的情况”。这些条款实际上瓦解了相关规则的限定意义,为各主体自由选择是否参与个案审判活动及裁判过程留下了很大空间。各主体(尤其是分管院、庭长)既有参与某一案件的审判活动并影响甚至决定裁判的条件和能力,同时也有放弃和推诿这种参与的理由和依据。(2)案件在同级法院内应当经历哪些层级的偶然性较大,随机性甚至随意性过强。与前一问题相对应,由于法院内各层级所对应处置案件的范围以及决定裁判的权力实际上很不确定,除了少数依规定必须由审委会讨论的案件外,其他案件的裁判究竟由哪一层级最终决定往往取决于多方面复杂因素,与处理和解决案件的实际需求并不吻合。(3)各主体参与审判活动以及影响裁判的方式和动因较为复杂。就方式而言,下一层级可以不向上级呈报而规避上级的参与,而上一层级也可以直接要求下级将案件上报给自己决定;同时,各主体对于裁判的形成,既可以通过明示、直接的方式在程序内表达意见,也可以通过间接、暗示的方式以非程序化的手段施以影响。就动因而言,各主体对自身职责的理解、个人工作的习性与偏好、外部社会因素的影响,甚至对不当利益的谋求等等,都可能影响其是否实际参与审判活动及裁判过程。(4)各主体参与审判活动及裁判过程的效力也不很确定。尽管法院内各个层级之间存在着明显的从属关系,但并不意味着上级对裁判的实际影响总是绝对地大于下级。由于每一主体都有其特定的影响裁判的手段和方式,无论院长还是普通法官,既可以说权力很大,也可以说权力很小,权力的实际范围常常取决于各主体如何运用自己的权力。

正因为前述现象的存在,以人民法院机构名义所作出的裁判,特别是在裁判文书中“本院认为”项下所作出的表述,可能既不反映法院这一机构的意志,也不体现法院内各主体的共同智慧。虽然不能从这些现象中推导出法院裁判质量或审判水平必然低下的结论,但可以肯定的是,“多主体、层级化、复合式”定案方式所希图创造的法院作为审判主体的“集体优势”,在审判工作的现实中并没有得到很好体现。而由于这种审判运行状态容易为苟利营私者所利用,司法不公或司法腐败现象与此也不无联系。

对我国法院审判运行的现状的叙说,还必须进一步回溯到我国法院审判运行变化的过程,特别是前面所提到的各级法院在审判运行合理化方面所付出的努力。

上世纪70年代末恢复司法审判制度后的较长时期中,我国法院主要实行行政化的案件审批制度,层层审批以及体现于其中的“民主集中制”成为裁判形成的基本方式。承办法官或合议庭在裁判过程中的话语权和影响力都很小,很多案件甚至是在院领导已经“研究决定”后才履行开庭形式,“先判后审”的现象较为普遍地存在于各级法院。迄至上世纪90年代末,“一五改革纲要”以“审判工作的行政管理模式,不适应审判工作的特点和规律,严重影响人民法院职能作用的发挥”的认识为基础,以发挥法官独立审判作用为潜在理念,以“还权于合议庭”为主导思路,推出了“以强化合议庭和法官职责”为重点的改革方案,明确规定“除合议庭提请院长提交审委会讨论决定的重大、疑难案件外,其他案件一律由合议庭审理并作出裁判”,同时提出,审委会“逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题”。这一改革思路和方案意味着:(l)法院裁判基本由合议庭自行决定;(2)案件是否交由审委会讨论,除了取决于案件是否“重大、疑难”外,还取决于合议庭是否主动提请院长提交;(3)院、庭长除了向审委会转交合议庭提请讨论的案件(此职能仅限于院长)以及作为合议庭成员参与案件审理和作为审委会委员参与少数案件的讨论(并非所有庭长都是审委会成员)外,对审判过程不能有更多的参与;(4)审委会讨论的范围,主要集中于少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题,其他影响案件实体裁判的因素,不属于审委会讨论的范围。

从明确法院内各主体审判职责的角度看,“一五改革纲要”所确定的这一思路无疑富有意义。然而,在我国法官队伍素质尚不够理想,司法审判的外部环境较为复杂,相应配套和约束严重缺失的情况下,这一思路实际推行后所暴露出的问题在很大程度上背离了改革的初衷。在“还权于合议庭”的口号下,由于院、庭长缺少参与审判过程的正当性,审委会讨论案件的范围又受制于合议庭的主观愿望与判断,审判管理基本上被“边缘化”,审判活动在很大程度上游离于监督与管理之外,由此引发出案件审判质量下降、裁判过程不透明、腐败现象滋生等问题。

“二五改革纲要”尽管仍然依循突出合议庭的作用与功能这一主导思路,但着重强调“强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责”,其意图在于通过院、庭长具体参加合议庭审理案件,[6]“建立法官依法独立判案责任制”,“逐步实现合议庭、独任法官负责制”,提升审判质量与水平。与此同时,“二五改革纲要”又把“改革和完善司法审判管理”列人法院建设的重要内容,强调“建立并细化与案件审理、审判权行使直接相关事项的管理办法,改善管理方式”。“二五改革纲要”显然已经注意对“一五改革纲要”某些缺失的弥补和矫正。但是,在“二五改革纲要”的落实过程和实际操作中,各级法院并未显现出“逐步实现合议庭、独任法官负责制”的趋势,更明显的偏向是将裁判的决定权从合议庭或独任法官手中部分甚而大部分上收,相应恢复院、庭长审批案件的方式和制度。形成这种状况的原因主要有:首先,在院、庭长人数与案件数量严重不相匹配的情况下,通过院、庭长直接参与合议庭审理案件来提升整体审判质量和水平的意图,并不具有很强的现实性和可操作性,因而院、庭长对案件质量的把关不能不通过审批案件的方式实施。其次,在法院内部各种权力关系未完全理顺的情况下,对审判管理的强调,实践中很容易被简单地理解或衍化为院、庭长对案件的审批。再次,进人本世纪以来,提交法院的社会纠纷日益复杂,司法审判对外部社会的影响日趋加大,党政权力机构对法院审判工作也高度重视,各法院都无法容忍“权力在法官、压力在法院、责任在院长”的格局或状态,使院、庭长不得不更多地介入到个案的审判活动之中,关注个案的裁判结果,由此也导致院、庭长审批案件方式的恢复或部分恢复。总之,在“二五改革纲要”实施期间,甚至自“一五改革”后期直至现今,“一五改革纲要”所希望革除的“行政管理模式”再度成为很多法院的选择;“一五改革”初期“从窗户中扔出去”的行政管理模式,又堂皇地“从正门中走了回来”。不过,由于案多人(院、庭长)少的矛盾始终存在,在多数法院,院、庭长事实上不可能审核或审批所有的案件,因而,审判运行的真实的状况往往是:要么院、庭长说了算,要么院、庭长管不着;审判运行的紊乱与失序问题并未真正得到解决。

“三五改革纲要”所提出的“优化人民法院职权配置”的思路,包含对法院内部审判活动中的权力关系的重新审视,但改革的具体措施却落脚于“改革和完善审判管理”或者“加强审判管理”。如前所述,权力的配置以及权力关系的调整已然超出了“审判管理”所能涵盖的范畴,无论是加强还是改善“审判管理”,都难以承载法院审判运行合理化的重任,至少在“裁判究竟应由谁说了算”或“谁可以在裁判过程中说了算”等基本问题尚不清晰的情况下,对加强和改善审判管理的实际成效很难给以太多的期待。

最高法院新近出台了《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》,对法院内部人员参与和影响审判活动作出了某些限制。应该说,这一规定对规范审判行为具有一定的积极意义,但对于解决前述审判运行的紊乱与失序问题的作用仍然十分有限。这主要因为,这一规定所限制的主要是法院内部人员的非职务行为,[7]如非办案人员或非分管领导对办案人员或办案过程施以各种影响,而本文所指陈的审判运行紊乱与失序问题,很大程度上是法院内部成员在履行职责过程中所产生的。这些问题与法院内部的权力配置和职责设定更为相关。因而,总体上说,这一规定所欲达致的效果与本文所讨论的审判运行机制的构建不属于同一层面的问题。

三、审判运行机制构建的前提性问题

人民法院审判运行机制的构建,始终绕不开一个前提性问题,即在法院机构作为审判主体的体制下,法院内部各主体,谁应当具有司法裁判的参与或决定权?长期以来,有两种力量缠结和交织在这一问题上:一种是理论上以司法独立原则为依据或支撑的话语力量,坚持司法裁判权只能由法官(通常指承审案件的合议庭或独任法官)排他地独立享有;另一种是实践中在科层制结构影响下行政化决策方式的强势作用,实际奉行院、庭长(也包括审委会)案件审批制,保持院、庭长及审委会对裁判的最终决定权。两种力量的缠结和交织,使得前述问题的答案变得模糊不清。为此,需要从理论、制度以及经验等不同层面对下述几个相互关联的问题作出讨论。

(一)我国是否应当承认法官或合议庭独享裁判权

法官独享裁判权的主张通常是从司法独立原则中推导出来的。在很多学理性阐释中,司法独立包括三层涵义:一是司法独立于政治以及其他社会力量;二是法院及法官独立于当事人以及其他关系人;三是法官独立于法院内部其他成员,亦即法官独享裁判权。[8]最后一层涵义又包括:(1)法官独立行使裁判权的过程不受制于法院内部其他人员的影响;(2)裁判只能由法官独立决定和作出。由于寄寓和依托于司法独立原则,法官排他地独享裁判权的主张往往被认为具有很强的话语上的正当性。在近些年有关中国法治或司法问题的讨论中,司法独立日益成为中心话题。不少人几乎把我国法治或司法领域的所有问题都归结于司法的独立性不强或法官未能独立,一些学者为中国法治或司法所开出的“包治百病”的万应灵丹亦是司法独立或法官独立。很多论说似乎都告诉人们这样的道理:只要法官完全独立行使裁判权,便可以实现法治昌明、弊绝风清。[9]这些认识和观点所造就的舆论氛围,无疑会强化人们对于法官独享裁判权的信念与期待,特别是把法官独享裁判权与法治昌明的重大意义维系于一体,客观上会影响人们对法官独享裁判权在中国社会环境中实现的可能性及实际效果的审慎分析。

对于司法独立这样宏大主题的讨论,显然超出了本文的承载,而且在当下法治意识形态极为复杂的局面下,对此问题的任何观点都很难避免仁智互见的命运,但既然有关法官独享裁判权的主张搭载在司法独立的主题下,就需要在共识性相对较强的认知基础上,对相关问题作出解说。

对前述司法独立的第三层涵义稍加分析便不难看出,法官独享裁判权与司法独立之间并非相互证成的关系。司法独立在最朴素的意义上体现为审判主体实施审判活动不受制于其他力量或因素的干扰,因而对司法独立的实际判断需要首先明确谁是审判主体。如果审判主体是法官,那么司法独立当然应体现为法官独立;如果审判主体是法院,裁判行为是由法院机构整体完成的,那么司法独立的评价基点就不在于法官是否独立,而在于法院的审判活动是否独立。所以,司法独立即意味着法官独享裁判权的判断,是一个逻辑上并不周延的命题。是否承认法官(相对于法院内部)独享裁判权与是否认同司法(相对于法院外部)独立原则,是完全可以分离开来审视和讨论的。

从制度性规定来看,宪法、法官法等清楚地表明,我国司法审判是以法院而非法官为主体或本位的,相关的制度设计也围绕法院机构作为审判主体而展开。宪法第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定与宪法第131条有关人民检察院依法独立行使检察权的规定,共同构成我国法律对司法独立在中国的特定涵义的权威界定和解释。在宪法的这一界定和解释中,既看不出有关法官独立的意蕴,更推导不出法官独享裁判权的结论。需要指出的是,法官法第8条对法官权利的规定中,的确有法官“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的表述,但这一规定依然不能被解读为对法官独享裁判权的肯定。首先,与宪法规定法院独立行使审判权的表述相比,法官法的这一规定中并没有使用“独立”一词修饰法官的审判行为,显然出自立法者的审慎和严谨。其次,法官法规定中所称的“法官”,是对法院内审判人员的一种泛指,并非仅指特定案件中的合议庭成员或独任法官。法官法第2条对“法官”的范围作出一般性界定,包括“院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员”,也体现出法律对法院整体性的强调。从根本上说,法官法这一规定,主要是对宪法第126条精神的重申和落实;作为宪法下位法的法官法,也不能作出与宪法文义不同的规定。因此,综合法律的相关规定看,我国法律所意蕴的司法独立或审判独立不包含对法官不受制于法院内部制约而独享裁判权的承认;同时,根据宪法和法律的精神,“法院独立行使审判权”也不简单地等同于或推断为“法官独立行使审判权”。[10]

不可否认,法官或合议庭在法院内部排他地独立享有裁判权,确实是西方法治国家的一种普遍性实践。[11]这种以法官为中心或本位的司法方式或模式是否适用于我国,关键并不在于它能够带来什么样的司法效果或者具有什么样的意义,也不在于这种司法方式或模式与我国以法院为主体或本位的制度孰优孰劣,而在于我国是否具有适用这种方式或模式的社会条件和社会基础。正如美国学者达玛什卡所说:“在考虑移植某一外国规则的时候,当务之急是首先仔细考察在本国的制度背景中是否存在使此项外国规则有可能发挥实际效用的先决条件。”[12]西方以法官为中心或本位的司法方式或模式的形成和存续,不仅经历了数百年的漫长历史,更重要在于它具有系统化的政治、经济以及文化等因素的支持和匹配。特殊政治结构所造就的法官的突出地位,深厚的法治传统对法官的长期熏染和影响,精英崇拜文化烘托起的法官的社会声望,法律职业共同体的全面形成以及法官遴选制度和机制的成熟,法官执业保障制度的配套及法官相对优渥的薪酬待遇等等,共同构成了以法官为中心或本位的司法方式或模式所必要的社会基础。可以说,西方法官的地位和作用以及与此相关的司法方式或模式,是西方社会条件和社会制度的特殊产物。就我国情况而言,前述这些因素中,有些在一定的情况下或许会与西方趋同,有些则需要很长时间的发展与积累,而涉及政治建构以及文化取向等深层次的因素,则无法期待与西方相同,我国不可能通过改变基础性政治建构和主要的文化取向来适应某种司法方式或模式。这也表明,不只是现阶段,即便从长远看,以法官为中心或本位的法官独享裁判权的司法方式或模式都不可能成为我国制度上和实践中的选择。

为避免前述分析带来误解,必须申明,不认同法官独享裁判权的主张,丝毫不意味着否定法官在我国司法审判中的核心作用。一方面,法院绝大多数案件的裁判都应由法官(合议庭或独任法官)作出决定,只有少数案件的裁判由审委会最终决定;另一方面,在审委会决定的案件中,法官仍然发挥着必不可少的作用,法官所进行的审理以及对裁判的初步意见,是审委会作出决定的前提与基础,即便是在法官的裁判意见与审委会意见不尽一致或完全相左的情况下亦是如此。否认法官独享裁判权仅仅是为了表明:(1)人民法院内部决定司法裁判的主体,除了法官外,还有审委会这一组织;(2)法官在形成裁判的过程中,不应绝对地排除其他主体(主要指院、庭长)的参与,这种参与既包括为法官的裁判提供智识和经验方面的指导与帮助,又包括对法官的裁判行为实施恰当的制约。明确这两个基点,才有可能也才有必要对法院内各主体在裁判形成过程中的应有角色作出分析,进而对审判运行秩序及机制等问题作进一步的讨论。

(二)法院审判为什么不应适用行政化决策方式

尽管饱受各方面的垢病,也没有明确的制度支撑(甚至有悖于某些制度性规定),行政化决策方式依然在我国法院审判实践中具有强势影响,在很多情况下实际地支配着法院的审判运行。苏力教授在上世纪90年代末所描述的,同级法院内就裁判意见下级对上级逐级请示报告或上级对下级直接垂示的情况,[13]依然是不少法院今天的现实。这种状况同三个因素直接相关:其一,我国法院内部组织实际上是按照科层制原理构建起来的,法院内存在着从普通法官经由庭长、院长到审委会这个明显具有从属性的层级化关系和建制,并且,各个层级都对应着外部行政谱系中的相应级别。因此,无论形式上赋予法官在裁判行为方面多大的自主权,如果缺少合理的权力制约,都很难实际抗衡这种科层制的影响。其二,以法院机构为主体或本位的审判模式,客观上容易强化行政化决策方式。既然法院内部构造呈现为层级化的组织体系,那么法院机构功能的发挥也不能不依托和借助于这种层级化的组织体系,这就为行政化决策方式提供了运用和发挥的空间。其三,制度上及实践中的责任约束和追究制度,也推动着行政化决策方式的刚性发展。一方面,法院内部的责任追究制度要求院、庭长对其属下法官的违法审判行为承担责任,[14]从而约束着院、庭长必须审慎地察看和监控属下法官的审判行为,包括通过审核或审批案件的方式控制法官的裁判行为;另一方面,院、庭长(尤其是院长)往往更直接地承受着党委、人大等外部领导、监督机构的责任约束,这也会导致他们更多地介入到具体审判过程,把控一些重大、疑难案件的实体裁判。

揭示行政化决策方式在我国法院审判运行中存在的客观性,并不表明对这种方式的认同与接受。事实上,无论是学术界还是实务界,都普遍不赞成行政化决策方式在审判活动中的运用,理性上都认为行政化决策方式有违于审判活动的基本特性和内在规律。然而,对于一些学者否定行政化决策方式的具体理由则需要作进一步分析和讨论。

否定行政化决策方式(主要指院、庭长批案制)的理由通常有这样几点:(1)行政化决策方式违反法官独立原则。从审判活动的特点来看,法官对案件的判断确实需要一定的独立性,但如前所述,法官独立并不是我国制度上已然或所欲确立的原则,因此,这一理由虽然是不少学者最容易提出的理由,但也是在我国现实中最难以获得认同的理由。(2)行政化决策方式丧失了审判所必须具备的亲历性,形成“审而不判、判而不审”的审、判分离格局。[15]应该说,亲历性是司法审判所不可或缺的特性,审判活动的言辞原则、直接原则等都是建立在亲历性之上的。然而审慎地看,以审判的亲历性作为否定行政化决策方式的理由仍然缺少足够的力度。首先,审判的亲历性是相对整个诉讼过程而言的。在诉讼过程中,必须有法官与诉讼参与人面对面的直接接触,但亲历性并不表明每一个参与裁判的个人都必须亲历庭审过程。一个充分的例证是:各国法院上诉审通常都采用书面审理形式,上诉审法官并没有亲历庭审现场,这却并不影响其对案件作出裁判。其次,现代证据规则和证据技术早已使审判活动突破了“侦审一体化”时代中“五声听讼”的局限,对事实的认定主要依赖证据而不是依赖庭审中的“察言观色”。同时,在很多民商事案件中,当事人根本就不参加庭审,而刑事审判中,证人不出庭作证也是一个普遍性事实,绝对化的“亲历”需求和条件在今天都已经丧失。即便需要了解庭审过程,现代音像技术也能够完整地还原庭审现场,以满足未参加庭审人员“亲历”的需求。然而,近些年的审判实践越来越清楚地表明,审委会制度确实具有其存在的必要性和合理性。首先,在我国社会纠纷日益复杂、解决纠纷的难度越来越大,特别是裁判需要综合考量多种因素的情况下,审委会制度有利于集中更广泛的智慧,更加审慎地解决法院所面临的复杂疑难问题。其次,在各级法院中,由审委会讨论决定的案件毕竟不多,审委会的存在并不影响合议庭或法官作为审判主要力量这一格局。再次,审委会讨论中实行平权表决规则,一般说来也不存在上、下级之间的服从问题。进一步而言,审委会在很大程度上是解决法院内部裁判争议的必要设置。法院内部对于某些案件的裁判,各主体之间常常有不同的看法和主张,即便是共同经历案件审理全过程的合议庭成员,也会有重大分歧,这就需要审委会这样的组织,对内部的分歧和争议作出判断,进而形成能够代表法院机构或大体能够体现法院整体意志的裁判意见。不仅如此,在允许院、庭长对裁判形成过程的一定参与并保持其对裁判内容一定话语权的情况下,审委会制度或许是对院、庭长权力的必不可少的制约。也就是说,在我国法院层级化组织体系客观存在的背景中,审委会制度虽然具有一定的行政化色彩,但它同时又有助于克服层级化组织中行政性因素所可能引发的某些弊端。当然,总体上看,审委会制度仍然有进一步完善的必要和改进的空间。

顾培东,四川大学法学院教授。

【注释】

[1]最高法院于2011年1月制定并下发《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》,旨在指导和推动全国法院系统审判管理工作。

[2]该法院的有关改革实践,已经得到最高人民法院的认同,最高法院拟在总结和完善的基础上,作为我国法院审判运行的一种示范性模式试行和推广。

[3]这里所说的副庭长、庭长、副院长、院长的参与,均不是指这些主体作为合议庭成员或作为审委会委员参与的情况,本文后面对院、庭长行为及功能的相关叙述,除文意另有明确表达外,也都限定于这一意义。

[4]在美国上诉法院,“合议庭:它是美国各州法院及美国联邦法院中最常见的模式”,“总的来说这种做法(即独任法官)不多见”,“全员合议庭所作的判决,一般只适用于终审法院,不常见于中级上诉法院”。[5]参见[美]戴安·伍德:《上诉法院与上诉法官的作用》,郭豫译,载宋冰编:《程序、正义与现代化—外国法学家在华演讲录》,中国政法大学出版社1998年版,第161页以下。如德国,“院长不能干涉其他审判庭或者审判委员会的判决。他必须接受该判决并且不得对其进行指责”。参见[德]傅德:《德国的司法职业与司法独立》,杜涛译,载上引,宋冰书,第16页。

[6]最高法院制定并下发《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的规定》,要求各级法院制定院、庭长办理案件数量的标准,以促使院、庭长更多地作为合议庭成员直接参与案件审理。

[7]该《规定》涉及法院内部人员在审判活动中职务性行为的内容,仅仅要求“全程留痕”。

[8]参见贺卫方:《中国司法管理制度的两个问题》,《中国社会科学》1997年第6期;贺卫方:《中国的法院改革与司法独立》,《浙江社会科学》2003年第3期;陈卫东、韩兴红:《以法官独立为核心推动我国法官制度的现代化》,《人民司法》2002年第2期;张卫平:《论我国法院体制的非行政化》,《法商研究》200。年第3期;王利明:《司法改革研究》,法律出版社2000年版,第86页;夏锦文:《世纪沉浮:司法独立的思想与制度变迁》,《政法论坛》2004年第1期。

[9]“由于没有确立法官独立,因而,司法独立和法院独立只能流于纸上的规定,致使司法实践中出现种种有违司法活动规律的现象,导致司法不公、司法丧失权威性和公信力等问题,严重损害了我国法治现代化建设,具体表现为以下几个方面:司法权地方化……法院内部管理行政化……法官自身缺乏独立的能力与意识”,“确立以法官独立为原则,推动我国法官制度现代化,是解决目前我国司法活动中出现的司法不公、司法腐败、司法权地方化、司法管理行政化、法官素质低下等一系列问题的关键,是实现我国司法现代化的必由之路”。参见上引,陈卫东等文。

[10]我国很多学者在强调法官独立时,实际上已经把法官作了抽象化处理,这种语境中的法官,毋宁是一个公正和正义的化身或一个公正与正义的符号。其实,即便是在西方,对法官神圣化的问题,也有很多审慎的批判,如美国现实主义法学代表人物弗兰克曾以“法官是人吗”为题,对神化法官的现象作出深刻的分析。参见[美]杰罗姆·弗兰克:《初审法院》,“第十章”,赵承寿译,中国政法大学出版社2006年版。

[11]根据苏力的研究,美国联邦最高法院首席大法官也“常常利用其行政管理职权谋求并实际获得了对司法决定的影响”。这种个殊化的现象,大致不会影响本文的这一判断。参见苏力:《论法院的审判职能与行政管理》,《中外法学》1999年第5期。

[12][美]米尔伊安·达玛什卡:《司法和国家权力的多种面孔》,郑戈译,中国政法大学出版社2004年版,第3页。

[13]参见前引[11],苏力文。

[14]最高法院1998年8月26日颁布的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》第26条规定,院、庭长严重不负责任,对合议庭或独任审判员的错误未能纠正,导致枉法裁判的,应承担相应责任。

[15]参见前引[8],张卫平文;陈瑞华:《司法权的性质》,《法学研究》2000年第5期。

[16]弗兰克曾对二审法官没有亲历性作出批评,设想用“有声电影”还原一审庭审实况,弗兰克当时的空想在今天已经完全成为现实。参见前引[10],弗兰克书,第245页。

[17]参见前引[8],贺卫方:《中国司法管理制度的两个问题》;陈瑞华:《司法裁判的行政决策模式》,《吉林大学社会科学学报》2008年第4期。

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文章来源:本文转自《法学研究》2011年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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