刘海影:根本改革才能化解风险

选择字号:   本文共阅读 223 次 更新时间:2012-06-17 23:01:57

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刘海影  

  

  目前,中国经济增速下滑的势态已很明显。除周期性因素之外,这种增速下滑也有长期性、结构性的因素。 过去10年的高速增长掩盖了很多问题,一旦高速度无法维持,社会不满与躁动将会大规模显露。此时,政府治理制度的改革路径需要提前设计,以维系社会、经济的繁荣安定。其中,最重要的问题是,在中国特定国情情况下,如何改革政府治理结构,以达成执政党领导下的长治久安。

  不管是2003年中国国家主席胡锦涛提出的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,还是前段时间热议的“改革顶层设计”,都反映出执政党寻求改善政府治理结构的热切期望。的确,过去30年中国取得了显著成长,而在中国国力远超历史任何时期的同时,社会问题与经济问题却也积累到令人难以忍受的程度。改革之势在必行已经成为执政党内外共识。但对于应该如何抉择未来道路,朝野上下却远谈不上达成一致。

  许多学者对目前中国治理机制做过透彻分析,称之为地方政府竞争制度、分权式威权政府等等。其特点是中央政府在人事权上集权,而地方政府则得到经济事务方面极大程度的自治权。这一体制的首要问题,是地方政府缺乏法理与财政方面的约束。各地方政府为追逐GDP快速增长,逐渐走上威权主义道路,追求尽可能大地抽取社会资源,不断扩张政府边界,谋求政府主导之下的巨量投资,以此拉动各项地方经济指标。

  为达目的,地方政府不惜逾越界限,各地因民众权利受到侵害而发生的群体事件呈逐年上升态势;民间经济权利得不到切实保护,中小企业经济活力与投资能力萎缩;腐败层出不穷,范围和深度都不断恶化;债务负担快速上升,地方政府债务按照三年翻番的速度上升,政府总负债至2010年已经上升至占GDP的74%。温总理数度痛陈:“经济发展不协调、不均衡、不可持续”,其根本原因正在于此。

  可以说,目前中国经济的主要问题,与地方政府权力不受约束息息相关;各项重要经济制度改革如要推进,也都以地方政府受到约束为前提条件。追求社会的长治久安,以下三者缺一不可:提供一个国民经济可以健康成长的环境;维持弱势阶层的基本尊严与生存线;以一种可以被接受的方式处理国民之间,以及国民与政府之间的纷争。在单一制体制中,如果政府雄踞于其他一切社会组织及公民个体之上,其权力不受司法限制,则公民之间以及公民与政府之间的纷争一定难以得到公正处理,权利必遭侵犯,长此以往,社会不满将如火山岩浆般累积。因此,强化对地方政府的法理约束具有根基性重要性。这是一道绕不过去的坎。

  单靠中央政府自上而下的人事任命不足以有效约束地方政府。在当前中国语境中,首先应该考虑强化司法独立。基本思路是,在中央政府层面,坚持党对司法的最高领导,最高法院服从中央政府领导;而在地方政府层面,分阶段、有步骤地确立独立于地方党委与地方政府的司法系统,各级法院在人事、财务等各个方面都只受上级法院约束,日常司法运作则独立完成。检察院系统仍旧由地方党委与政府领导,但回归公诉人角色,在法院面前其司法地位与其他民事行为人平等。由于最高法院仍旧服从党的领导,这一改革无损党的领导,而可以从司法角度增加对地方政府的约束。“率土之滨,莫非王土”,既然是在统一的中国,不论是从理论还是现实出发,司法系统由中央政府直管,都是应该的,也是必须的。地方政府与其他任何社会组织或者公民个人一样,在法律意义上是平等实体,都必须接受同一个法律体系的制裁与约束。唯此,方可真正落实“依法治国”——政府与公民都在法律的约束之下。

  除了法理之外,还应该从财政角度约束地方政府,让地方政府为自己的经济行为负责。首先需要考虑的一步,是重新划分中央政府与地方政府事权、财权。全球其他各国,权力从中央政府向地方政府的转移是大趋势,反映了地方政府在处理地方事务的天然信息优势、激励机制优势。这一趋势与民主化趋势是合拍的。但在中国语境中,中央政府管理的事务不是多了,而是少了。算进转移支付的影响,中央财政支出占政府总支出的比例仅有15%左右,中央政府公务员占全体公务员6%左右,都远低于世界各国平均状况。在财税体制改革中,政府创设了与国税、地税两套平行的征税体系,证明了中央政府直管地方机构的必要性。除了外交、国防之外,其他一些职能也应该主要由中央政府承担,例如,跨流域大江大河治理、食品安全、跨地区经济纠纷、社会保险、统计、教育、货币政策、金融监管等等。

  在减小了地方政府职责范围之后,应考虑将地方债务展期予以分期分批的债券化,并规定政府借款来源遵循一定的直接融资与间接融资比例。如果地方政府债务以银行贷款为主要形式,由于地方政府对地方金融机构的强大影响力,地方金融机构难以抗衡地方政府的融资要求。相反,如果地方政府债务主要是债券并允许债券在二级市场上交易,则地方政府的财务透明度将被迫大为提高,其风险与价值可以透过二级市场不断的交易而得到动态评估,不负责任的地方政府将被迫付出融资成本不断上升、融资空间不断缩水的代价。

  为此,从法律层面,需要赋予地方政府发债权。鉴于地方政府负债巨大已是既成事实,承认此事实并不会减轻地方政府的责任,反而有利于让地方政府承担其债务责任。

  进一步地,应该迫使借钱给地方政府的银行承担责任。在债务展期过程中无力归还的部分信贷,不应该由中央银行全额买单。只要在资本充足率等各方面做好监管工作,这一举措的潜在金融风险可以得到有效化解。

  在法理与财政层面强化了对地方政府的约束之后,还需要对地方政府治理结构本身进行改革,并遵循“决策问责化,执行绩效化,监督民间化,信息公开化”的四化原则。在当前中国语境中,党政分离式改革已经没有实施可能,应以此为前提构建改革方案。佛山大部制改革中强化党政一体化,看似逆潮流而动,却有可能是探索决策问责化的正确尝试。说到底,选举制国家中执政党也被授权组阁,并担当问责;在中国党政合一也可以理解为(永远的)执政党获授权组织政府并为任期政绩负责。 地方政府执行层面、部门层面则可强化绩效化管理。

  而更为重要的,恐怕是监督的民间化;民间监督能够最有效地帮助中央政府监督地方政府。为此,需要适当放松民间社团管理,允许更多的社会组织合法存在;适当放松媒体管理尺度,允许媒体自由发表意见;地方政府各部门都应公开绩效数据,当地官员升迁应予民间组织评议相关,而不是与GDP数据相关。例如,可以由民间自由经营的市场调查公司收集居民对当政者满意度数据,作为政府绩效评估的重要根据。人大代表制度也应相应予以改革,以专职化、独立化为核心努力打造具备问政能力的人大代表。自然的,前提是需要尽可能加大政府相关信息的公开化、透明化。

  危机从来都是改革的动力,面对即将到来的经济减速,希望机会不会被浪费。来源: FT中文网

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