曹鎏:从温州动车事故处理看我国行政问责制的发展

选择字号:   本文共阅读 1273 次 更新时间:2012-05-30 00:08

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曹鎏  

【摘要】国务院对“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故的问责处理构成继非典之后,我国问责发展进程中的另一标志性事件,我们需要以此为契机,重新总结并审视我国问责制的最新进展,从而获得最契合现实所需的我国行政问责制的未来发展方向。

【关键词】温州动车事故;问责制;发展

事件回放:“723”甬温线特别重大铁路交通事故处理大事记:

●2011年7月23日20时30分05秒,甬温线浙江省温州市境内,由北京南站开往福州站的D301次列车与杭州站开往福州南站的D3115次列车发生动车组列车追尾事故,造成40人死亡、172人受伤,中断行车32小时35分,直接经济损失19 371.65万元。

●7月24日,铁道部对发生“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故的上海铁路局局长龙京、党委书记李嘉、分管工务电务的副局长何胜利予以免职,并进行调查。

●7月24日22点45分,铁道部在温州召开新闻发布会,铁道部新闻发言人为事故道歉。

●7月25日,国务院批准成立了国务院“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组。

●7月27日,温家宝总理主持召开国务院第165次常委会议,专题研究事故调查处理和铁路安全工作,并对事故调查工作进一步提出明确要求,并强调要按照科学、严谨、依法和实事求是的原则,不仅要查清直接原因,还要追根溯源,依照法律法规严肃追究直接责任者和有关领导的责任,并要接受群众监督和社会监督,给人民群众一个真诚、负责任的交代。

●7月28日,温家宝总理亲临浙江省温州市,查看事故现场,悼念遇难者,亲切慰问遇难者家属和受伤人员,并举行中外记者会,就相关问题回答记者提问。

温总理答记者问的精彩要点:发展和建设都是为了人民,而最重要的是人的生命安全;它也让我们认识到一个政府最大的责任就是保护人的生命安全。我们应当认真听取群众的意见,严肃对待并且给群众一个负责任的交代。事故调查工作已经开始,我们要求事故调查处理的全过程要公开透明,接受社会和群众的监督。这起事故能否处理得好,其关键就在于能否让群众得到真相。因此,处理的过程应当及时、准确向群众发布信息。

●8月10日,温家宝总理主持召开国务院第167次常务会议,对事故调查组进行充实加强,调整了人员结构,完善了调查制度。

●12月28日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,听取“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查情况汇报。会议同意事故调查组给予铁道部、通信信号集团公司、通信信号研究设计院、上海铁路局等单位54名责任人员党纪政纪处分的处理意见;会议决定,责成铁道部和铁道部部长盛光祖分别向国务院作出深刻检查;会议决定,责成国务院国资委对通信信号集团公司、通信信号股份有限公司及下属通信信号研究设计院依法进行整顿,重新组建通信信号研究设计院列控所。

●12月28日下午,铁道部分别召开党组会和全国铁路系统电视电话会议。铁道部部长盛光祖再次代表铁道部向“7.23”事故中遇难人员表示深切的哀悼,向遇难人员家属、受伤人员及其家属表示深深的歉意。

●12月28日晚,国家安监总局网上全文公布了“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查报告。调查报告内容全面,涵盖事故基本情况、事故发生经过、事故应急处置情况、事故原因和性质、对事故有关责任人员和责任单位的处理建议以及事故防范和整改措施建议六大方面内容,共计36 000余字。其中相关责任人员处理情况统计如下:因病逝世而免于追究责任1人;因涉嫌严重经济问题另案一并处理2人;行政记过处分4人;行政记大过处分9人;党内警告处分2人;党内严重警告处分2人;行政降级处分2人;行政降级处分并取消预备党员资格1人;行政撤职3人;撤销党内职务处分1人;行政撤职并党内严重警告处分4人;行政撤职并撤销党内职务9人;行政降级并党内严重警告处分11人;开除留用察看一年处分2人;开除留用察看一年处分并党内严重警告处分1人,其中铁道部共15人受处理、通号系统共12人受处理,上海铁路局共27人受处理。

●相关责任人员是否涉嫌犯罪问题,司法机关正在依法开展独立调查。

行政问责制在我国的确立和发展具有鲜明的本土特色。继2003年非典期间包括两名省部级高官在内的上千名官员因隐瞒疫情或防治不力而被罢免,问责正式发展成为我国政治生活和主流话语中的强人符号,短短八年间,问责这一典型的现代民主控权机制己经在我国独特地由执政党和中央政府为主导的强力推进模式中,从个案式的风暴问责迈向理性建制阶段。如果说2003年非典疫情的爆发成为触发问责正式发展我国为官政治逻辑的导火索事件,2011年发生的“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故则构成我国问责发展进程中的另一标志性事件,因为无论是问责的广度还是深度乃至整个问责的过程,其所具有的“标本式”意义无疑值得我们以此为契机,重新总结并审视我国问责机制的最新进展,从而获得最契合现实所需的我国行政问责制的未来发展方向。

一、对“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故处理之评析

2011年7月23日20时30分05秒,甬温线浙江省温州市境内发生动车组列车追尾事故,事故造成40人死亡、172人受伤,直接经济损失19 371.65万元。这是继1988年昆沪列车发生颠覆事故、[1]2008年胶济铁路特大交通安全事故[2]之后的又一起特别重大铁路交通事故。事故发生后,我国政府在处理事故全过程中所表现出来的高度重视、敢于担当、积极回应,特别是首次通过网络将事故调查报告的全文公布,无不表明这种阳光下的问责所折射出的“给人民群众一个真诚、负责任的交代”的基本理念绝非仅仅停留在口号层面。笔者认为,与以往问责事件的处理相比,我国政府对“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故的问责处理,具有五个方面的特点。

1.问责的全过程能够在现有制度框架下运行

应该指出,旨在治官治权的问责机制在我国尚属新生事物。在问责制发展的初期,由于问责在我国先天并不具备法律依据,其运行的程序和规则更多地要依赖政治维稳的需求,但随着问责实践的不断深入,“告别风暴、走向理性”已经在别具中国特色的问责发展轨迹中充分显现出来。可以说,在党中央和国务院的强力推行下,问责领域“无法可依”的基础性问题已经基本上得到缓解,初步形成了包括党纪国法在内的多层级的问责制度体系,其具体规制范围几乎涵盖从问责的主体、范围、程序乃至问责的方式等确保问责机制得以正常运转的各个构成要素。不难看出,“7@23”甬温线动车事故发生后,从铁道部在第一时间内对本系统内的三位对事故发生负有主要领导责任的行政官员的免职乃至公开道歉,再到我国中央政府国务院专门组建“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组直至最终将事故调查报告在网上的全文公布,整个问责的过程,从事故调查的开展到最终问责决定的做出,基本上能够做到在问责现有的制度框架下依法有序地进行。

2.“党政主导”模式的高效性

与西方权力制约机制的运行模式不同,我国独特的以“党政先行”、“党政主导”的执政者自省式地自我推动为主的变革模式乃是问责机制在我国政坛得以迅速发展的直接动因,也是主要动因。从铁道部第一时间内对其所属的上海铁路局三名行政官员的免职处理,直至国务院常务会议通过的对54名相关责任人员的党纪政纪处分,可以看出,我国政府对本次温州事故中相关责任人的处理,其所涉官员级别之高、数量之大,既包括党的干部,又涵盖政府高官,无疑是继2003年非典之后问责规模以及问责幅度最大的一次。可见,这种短时间内的全面、高效、彻底地厉行问责正是我国以“党政主导”为问责主体模式所独具的优越性的充分体现。但也应看到,从理论上说,这种依靠自上而下的自我问责模式,至少在形式上会有官官相护之嫌,问责结果的中立性和公正性也因此极易受质疑。值得注意的是,国务院对温州事故相关责任人的处理,尽管在本质上仍然属于行政系统内的等级问责,但是事故调查组在人员构成上的多元化,[3]特别是对包括全国人大代表、全国政协委员、“两院”院士等行政系统以外的学者专家的引入,这无疑是对事故调查组自身独立性和专业性的补充和强化。笔者认为,这种希冀依靠行政系统外的专家优势以缓解事故调查本身的中立性和独立性不足的尝试,对于切实提高问责结果的公信力和公正性还是大有裨益的,这对于以后问责事故的调查处理,应该具有示范意义。

3.“给人民群众一个负责任的交代”的准确定位,彰显出问责的民主性特质

温州事故发生后,温家宝总理多次在不同场合强调“要查清事故原因、追根溯源,接受社会和群众监督,给人民群众一个真诚、负责任的交代”,这种“为民负责、受民监督”的基本理念实际上正反映出我国问责机制的本质特征。实际上,行政问责在我国政坛的兴起表面上看乃是源自于2003年非典疫情对中国政府治理能力的深层次拷问,但问责机制本身所蕴含的治官治权的民主价值正是我国经济社会发展到一定阶段政府治理必须回应现实需要的必然产物。从某种意义上说,正是因为问责能够回应现代社会中普通民众对一个负责任的政府的强烈诉求,民众可以依靠问责形成对掌权者强有力的监督和制约,从而真正促成其鞠躬尽瘁为民服务的执政理念,问责所独具的这种民主性特质对于弥补我国传统意义上的行政管理框架下的内部追责机制动力不足的先天缺陷所独具的决定性意义,使得问责迅速发展成为我国执政者得以继续维持其权威和公信力的重要抓手。可以说,问责机制所独具的“以人民意志和公共利益需要”为依归的根本宗旨己经借助我国执政者的强力推动在问责实践中愈加清晰地显现出来,它对推进中国民主化进程的重要贡献也恰恰体现于此。

4.能够将“公开”贯穿于问责的始终

阳光是最好的防腐剂。“公开”对于确保问责机制的良性发展具有不可替代的重要价值。笔者认为,从事故发生后铁道部第一时间内举行新闻发布会并致歉,温总理在温州回答中外记者提问时明确强调“事故调查处理的全过程要公开透明,接受社会和群众的监督”,再到我国中央政府首次通过网络的形式全文公布“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查报告,这构成本次温州动车事故问责处理中最值得肯定的亮点之一,从问责过程到问责结果的公开,正体现出我国中央政府接受社会和群众监督的诚意和决心。作为一项最为基础的程序要求,公开对于现代民主框架下问责机制治吏功能的发挥具有决定性作用。首先,公开能够满足公民知情权的需要,进而确保公民得以有序地参与问责并监督,同时,公开原则又能将问责的全过程都置于公众的监督之下,一方面构成对问责主体行使裁量权的有效制约,另一方面,这种看得见正义的实现也将有助于从根本上提升问责结果的权威性和可接受性。应该说,我国政府首次将事故调查报告通过网络全文公布的做法非常值得肯定,报告内容全面而细致,具体涵盖对整个动车事故基本情况的评估、事故发生全过程的还原、事故应急处理情况的总结、事故原因和性质的分析以及对相关责任人处理方式及其问责理由的阐释等多方面的内容,这确实为满足公民知情权的实现、广泛接受社会和群众监督提供了充分的可能。

5.基本实现了各种责任追究形式的有效衔接

与以往问责事件相比,本次对温州动车事故相关责任人员的处理,有以下三个特点:(1)问责所涉人员领域非常广泛,具体涵盖从设计、管理再到应急处置的所有与事故发生存在关联的政府部门,54名被问责人员中,通号系统12名,铁道部15名,上海铁路局27名,均因存在不同程度的过错而受到了相应的处理;(2)所问之责主要侧重于领导责任,统计后发现,54名被问责人员中,共有48名官员是因对事故负有主要领导责任或者重要领导责任而被问责,而在这些被问责的官员中,既有党的领导,也包括政府高官,既有党委一把手,也有行政首长,上溯部长、司长、书记、局长,下至处长、主任、科长,其所涉官员级别之高、数量之多,足以彰显出本次问责的广度和深度;(3)问责形式多样化,从铁道部的两度道歉,铁道部对三位行政官员的免职处理,再到国务院对54名相关责任人员的党纪政纪处分(对54名责任人的处理又包括15种不同的处分方式),这种基于掌权者履行职责和承担义务的内容属性的不同而采取的不同问责形式,既相互独立,又紧密衔接,共同作用,将行政权特别是领导权置于全方位的监督和约束之下。但倍感遗憾的是,所涉官员最终问责处理形式与其被问责的理由之间的对应关系不够明确,这种问责结果的不确定性恰恰反映出我国目前问责制度在实体规制层面的不足,尚需进一步研究。

综上,笔者认为,与以往问责事件相比,我国政府对“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故的处理,确实在很多方面都是可圈可点的,无论是执政者在这起事件中所表现出来的“不回避问题、敢于承担责任”、“给老百姓一个满意的交代”的真诚与决心,还是整个问责过程包括最后问责决定的作出,基本上能够做到在制度预设的轨道上有序地进行,这足以表明问责这一具有鲜明民主特质的治吏机制己然与我国别具特色的本土资源实现了初步的融合。当然,也许由于我国独特的铁路管理体制,长期以来所形成的这种较为封闭的铁路系统为问责得以全面、彻底地发挥其整肃吏治功能,提供了充分的便利条件,这种厉行处理本身也许带有一定的偶然性,但当“对民负责”、“受民监督”的基本理念已经被执政者确定为问责制发展的精髓所在,特别是当自下而上的公众参与已经能够借助网络形成势不可挡的民意成为执政者自我监督的重要补充,本次温州事故处理本身所具有的示范意义,已经足以使其具有相当的标本价值,一方面,这一典型个案足以折射出八年来我国问责制所取得的进展和进步,另一方面,更预示了我国问责制未来的发展方向,如何最大限度地实现对问责制的全面、彻底规制,提高问责制本身的明确性和可预测性,从根本上提升问责制的权威和公信力,这构成我国问责制深入推行过程中必须解决的现实难题。

二、我国行政问责制的未来发展方向

1.问责涵义之再审视

行政问责在我国的确立和发展具有鲜明的本土特色。自问责因2003年非典而被正名以来,尽管至今为止,有关问责内涵的争论一直都没有停止过,但这似乎并未影响到问责机制在大陆政坛整肃吏治、以儆效尤的治吏功能的发挥。问责在我国的现实需要中产生,并在我国以执政者为主导的强力推动下得到了进一步的发展和完善,故关于问责内涵的合理解析,必须还要回归到问责在我国被引入以及发展的现实背景中去考量。笔者认为,关于问责内涵的阐释,其关键点并不在于到底是要在泛化意义上去使用问责,将其等同于各种责任追究机制的简称,还是将问责仅仅限定为特定视阈范围内的追责形式,我们需要转换一种思路,摆脱这种广义与狭义之争的巢臼,通过审视问责与我国传统意义上的责任追究机制之不同从而获得合理的解析。基于此,笔者认为,我国现实语境中的问责制,其特殊性主要体现为以下两个方面:

(1)侧重于对领导责任的追究。2003年非典期间,我国中央政府在短时间内对包括两位省部级高官在内的上千位政府官员因隐瞒疫情或防治不力而制裁的问责举措,正式赋予了问责在我国所应具有的特殊意蕴。可见,问责的重要价值,就在于其剑指享有领导权的掌权者。从某种意义上说,正是问责所独具的这种治官治权的基本功能所承载的能够为政权合法性和正当性保驾护航的能力和威力,使得我国执政者自我完善和净化的目标得以与民众对执政者治理能力与时俱进的期待与渴望达至完美的契合。显然,这种以问责为突破口、依靠执政者主导和民意诉求合力推动下强制完成的治道变革,对于仍旧处于官本位思想影响的我国来说,其对推进民主化进程具有不可替代的重要价值。

(2)民主性特质。任何新制度的产生都有其独特的意蕴价值。与传统行政管理框架下的上问下责的责任追究机制不同,问责所独具的“以人民需要和公共利益为依归”的根本宗旨使其成为现代民主框架下一种极为重要的权力制约机制。也就是说,问责所独具的这种民主性特质,要求政府及其官员的一切行为都要“对民负责”,“受民监督”,否则将要受到人民的谴责和制裁。显然,这种来自权力所有者—人民而形成的自下而上的监督和机制,对于从根本上弥补依靠执政者为主导的“自我变革”模式在实践中可能会产生的“动力匮乏”具有不可替代的重要价值。当实践中发生对人民权益和公共利益招致重大损害的事件或者事故时,问责视角下对官员领导责任的追究,其旨在于对民意的回应,给老百姓一个满意的、负责的交代,这显然与我国传统意义上的党纪政纪处分有本质的不同,后者更侧重于维护整个科层制管理体制的良性运转以确保管理目标的实现,故对于掌权者领导责任的追究,既可能是因掌权者未依法履职或者未正确履职的行为违反了科层制体系预先为其设定的纪律要求和规范而应受到上级的谴责和制裁,也可能是因为这种领导不力本身已经构成对“人民权益和公共利益”的重大侵害,人民也当然有权对其实施谴责和制裁,虽然这两种性质迥异的谴责和制裁的客体在特定情况下可能重合,但作为两种内在机理截然不同的责任追究机制,两者在任何情况下均应彼此独立,互不影响,并不存在所谓竞合或者吸收的问题。[4]

2.实现问责法治:中国特色问责之独特发展模式与根本出路

毫无疑问,问责这一典型的民主控权机制,在我国尚属新生事物。在问责制发展的初期,问责制虽然借助我国执政者为主导的强力推动以及民众的强烈诉求在我国得到迅速发展,但要注意的是,执政者在这场治道变革中既充当主导者,又作为被推动的对象,这种内在的双重身份至少在形式上无法让人相信它的可靠性和持久性,旨在治官治权的问责制在我国的进一步推行必然需要依靠更多的强制力,显然,法律在法治国家所具有的至高无上的权威就恰恰为我们提供了突破口。正如有学者揭示的,“在某些国家,可能并不需要专门制定针对问责的法律,因为长期以来形成的稳定的权力机构中已产生了各种有效的制衡机制与敏捷的反应机制,问责问题能够通过逐渐形成的一个个相应的制度系统得以解决”,[5]但我国的社会形态与历史发展中却包含很多特殊性,实现对问责制的法律规制,并利用法律所应具有的内在道德性、强制性以及权威性的特质,不仅可以彻底结束目前地方问责“分而治之”的混乱局面,同时更可以利用法律所蕴含的程序正义的意旨来抵消难以在实体层面实现对问责机制全方位控制的弊端,毫无疑问,这构成别具中国特色问责之根本出路。

但立法上的努力如果仅是让问责的基本构成要素披上一层法律的外衣的话,其意义自然聊胜于无。正如博登海默所揭示的:“只有在法律统治的地方,权力的自由行使才算真正受到了规则的限制”,[6]从问责法制上升到问责法治才是最终目标,意即将问责机制中最核心的策略和方法上升为法律并得到良好的实施,这才是我国问责机制得以良性发展的归宿。具体而言,要确保问责机制这一公共物品必须而且只能由中央统一供给,可以先由国务院制定行政法规,条件成熟时,再由全国人大制定统一的行政问责法,这是我国实现问责法治目标的最终归宿,更是惟一出路。与此同时,我们也必须为问责机制在中国的法治化积极主动地创造内在条件和外部运行条件,构建明晰化的权责划分机制,实现信息公开与政务透明,重塑官员问责文化并增强官员的伦理道德意识以及培育成熟发达的公民社会,这构成推进问责机制法治化的必要保障。

曹鎏,中国人民大学法学院讲师。

【注释】

[1]本次事故造成死亡88人、重伤62人、轻伤140人,铁道部原部长丁关根因此引咎辞职,1988年3月12日全国人大常委会第二十五次会议决定免去丁关根铁道部部长职务。

[2]本次事故因违章违规、超速行驶而导致列车脱轨、相撞造成72人死亡、416人受伤,中断行车21小时22分,直接经济损失4 192万元,时任济南铁路局常务副局长、局党委常委郭吉光等6名事故责任人被移送司法机关依法追究刑事责任;时任济南铁路局局长陈功被撤职、撤销党内职务处分;时任济南铁路局党委书记柴铁民被撤销党内职务处分:铁道部副部长胡亚东受记大过处分;原铁道部部长刘志军受记过处分;铁道部被责令向国务院作出深刻检查。

[3]根据2011年8月10日国务院第167次常务会议决定,事故调查组由国家安全监管总局局长任组长,国家安全监管总局、监察部、工业和信息化部、电监会、全国总工会、浙江省人民政府各1名负责同志和3名曾担任过国家有关部门(单位)或地方政府主要负责人且熟悉铁路工作的老同志任副组长。事故调查组下设技术组、管理组、综合组,同时,聘请12名铁路运输、电力、电气、自动化、通信、信号、安全管理、建筑等专业领域的专家组成专家组(其中有全国人大代表2名、全国政协委员1名、“两院”院士2名),并邀请最高人民检察院派员参加事故调查工作。

[4]本文将国务院对温州事故相关责任人的处理统称为问责,显然是在广义上使用问责一词的,而狭义的问责之内涵,2009年出台的《党政领导干部问责暂行规定》第4条实际上己经对其进行了界定,即狭义之问责是指党纪政纪处分以及刑事责任并列的责任追究方式,因此,我国政府本次对温州事故相关责任人的处理,铁道部于7月24日做出的免职处理和公开道歉,以及12月28日铁道部部长盛光祖的再度道歉,系属于狭义的问责之范畴,而国务院事故调查处理报告中,国务院对54名责任人的处理,则是与狭义之问责并列的党纪政纪处分,可以看出,本次所涉官员被问责(狭义)并没有影响到其后所应受到的党纪政纪处分,三名被免职的上海铁路局局长、上海铁路局党委书记、上海铁路局分管工务电务的副局长均又因对事故发生负有主要领导责任而分别受到行政撤职并撤销党内职务、撤销党内职务处分以及行政撤职并党内严重警告处分。应该说,这个处理本身还是非常值得肯定的,因为问责(狭义)与党纪政纪处分本来就系属于不同的责任追究方式,但是在以前诸多个问责个案中,被问责官员借问责“洗责”、借问责逃避其他责任追究方式的现象则非常普遍,因此问责曾被媒体形容为“政治官员玩弄权术、逃避责任的手段”。

[5]冯均科:《审计问责:理论研究与制度设计》,经济科学出版社2009年版,第348页。

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文章来源:本文转自《行政法学研究》2012年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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