丁力:从南海僵局看外交战略

选择字号:   本文共阅读 1128 次 更新时间:2012-05-25 11:29

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丁力  

中国正在近海遭遇一系列重大挑战。

韩国根据2000年签署的中韩渔业协定抓捕中国渔民,在黄海的苏岩礁上竖立起大型建筑物;日本在钓鱼岛周围驱逐中国船只,要在太平洋的冲之鸟礁周围圈定日本大陆架,意图独享那里的海洋资源;从北部湾到南海,越南占有的岛礁最多,中国在共产情谊浓厚的年代把浮水洲(白龙尾岛)割让给越南,两国积累的矛盾也最多;在黄岩岛,中国正与菲律宾对峙……

此外,海上还有许多其他潜在的纠纷,而且中国的陆地边界也不太平,并使海疆的形势更为复杂。

海上的迟到者

在东南亚,海洋划界是近代的事情。早在民国时期的1935年,中国已把南海的大部分划为领海。在地图上,中国的南海疆界由九根不连续的线段标示,号称“九段线”。这些线段距离邻国菲律宾、马来西亚、文莱、越南的本土不远,距离中国本土却很远。这样的疆界划分在世界各地实际上很常见。对于中国,这个边界不是现代扩张的结果,而是历史的遗产。

在明初,中国是海洋大国,向海外移民的主要目的地是东南亚。在数百年的移民过程中,南海周边的东南亚地区遍布华人。虽然中国也曾闭关自守,但从南亚到东南亚更落后,除泰国之外,都沦为西方国家的殖民地。它们的欧美宗主国大肆扩张,却不曾划定海洋范围。

美国是海外殖民扩张的后来者。它在完成陆地扩张之后,在海外吞并了夏威夷,又打败了老朽的殖民帝国西班牙,夺得古巴和菲律宾。二战期间,为了争夺菲律宾,日本和美国在陆地和海上都打得血肉横飞。菲律宾于1946年获得名义上的独立,在越战期间充当美国的前方基地。在冷战之后的1991年,由于菲律宾议会的反对,以及皮纳图博火山的喷发,美国才不得已撤出在菲律宾的海空军基地,但两国继续保持密切的军事合作。

东南亚现有1000多万华裔。数百年来,他们是东南亚经济的强大推动力,也曾谋求自由。另一方面,这个地区的统治者有迫害和屠杀华人的传统,并一直保持到上个世纪末。以色列一直在为受迫害的犹太人寻求正义,根本不考虑施害者和受害者的国籍——他们相信,人权超越国界。海外华人的血泪史却无处诉说,而中国朝廷的冷漠更加重了他们的苦难。在东南亚一些国家,对华裔的歧视至今没有完全消失,却成为中国小心维持国际关系的原因之一。

中国是二战的主要战胜国之一,还没有来得及维护海上利益即陷入内战。那时,南海周边的殖民地尚在争取独立。内战结束之后,中国大陆“输出革命”失败,内斗加剧,又面对苏联的陆地威胁和美国的海上围堵,虽然海军在1974年和1988年的海战中小试锋芒,但总的说来,他们对领海很有些鞭长莫及。在维护海疆权益方面,中国起了个大早,赶了个晚集,绕了一个大弯子才回来,发现原来空荡的集市变得熙熙攘攘,自己原来的摊位已经被侵占。

南海中较大的岛早已被瓜分殆尽,只剩下一些很小的岛礁。黄岩岛是一个澙湖的一部分,在涨潮时有一小块露出水面。4月10日以来的中菲黄岩岛之争表明,各国对南海的争夺已经进入精细化的最后阶段。在这个时候,中国发展了更多的中程力量投送能力,开始有所动作。

中国的难题

这几年,中国的国力有了一点过去的影子,别人已经明确感受到了,而自己有时在炫耀,有时又不愿意承认,更不知道如何使用。因此,中国在处理东亚国际关系的时候或者束手束脚,或者笨手笨脚,好像面对似乎不可调和的两难:一方面要促进国家利益和保护领土完整(在国家核心利益的排序中,这一项本来应该放在第一位),在迫不得已之时不惜使用武力——这是每一个国家的权利,中国没有理由彻底放弃而单方面拥抱“和平”;另一方面,中国还要承担起维护地区和平与繁荣的重任,同时不给他人留下以大欺小的口实,更何况本地区一些国家的背后还赫然站着一个超级大国。美国正在“重返亚洲”,积极拉拢各国应对中国。

以上两个方面不是必然对立的。实际上,中国的困境并不在这个两难抉择。困境的部分原因是丧失了道义制高点,而有人站在那里指手画脚。对于道义,国人常见的选择或是仰望赞叹,或是否认诋毁。我们需要做的是登上道义制高点,把上面的那些家伙挤到一边,至少也要并肩而立。这种竞争不是破坏性的,而是有益于世界和平的。中国陷入困境的另一个原因是缺乏盟友,孤家寡人的选择余地非常有限。在殖民扩张时代结束之后,结盟取代了军事扩张(苏联认识到这一点较晚)。盟友往往具有相似的价值和敌人。由于这些要素的缺失,中国不仅不能成为1990年代自我期许的“多极世界”中的一极,而且动辄得咎,不能放手维护国家利益。

陆地和海上的边界纠纷是中国成为现代国家的重大障碍之一。纠纷的解决需要相邻国家之间的妥协和国内民众的认同。对于已被别国占领的岛礁,另一国家提出主权要求,大概只有使用武力夺取;对于暂时未被占领的岛礁,先动手者得之。中国应该把难题踢给对方,不必自己扛着一袋大米站着看别人下棋。那些僵持中的“中方”船只闲着也是闲着,不如拉点水泥和沙子过去,把遭到菲律宾毁坏的中国主权碑修复起来。菲律宾占领南沙多个岛礁,在第二大岛中业岛上修建了机场,中国现在不也是无可奈何吗?占领才是主权最有力的声张。

东亚地缘政治的特点之一是有一个环大陆的岛链。日本、菲律宾、印度尼西亚以及远一些的澳大利亚都是具有相当规模的岛国。中国的陆地力量强于海上力量。虽然中国军舰近年来穿行大隅海峡,驱逐东非海盗,与俄国联合演习,但对于南海海域争端,海空军力量仍有不及和不足。这不是一个特别大的障碍,有些海洋利益可以通过在陆地上的积极进取而获得。

当然,中国不应该谋求独占好处。作为地区大国,中国能够也有责任主导地区一体化进程,把国家利益融合到地区利益之中。一体化有代价,但在有明确结果的时候,各国将收获更多,为此放弃部分利益也未尝不可,也许这算不上胜利。信息时代加大了“从胜利走向胜利”的难度,一个国家很难再单方面宣布胜利,然后自己私下庆祝一番,或者干脆隐瞒消息。妥协和让步必须与强硬和奋斗并行,才有可能得到民意的广泛支持。

中国长期蜷缩着身子,现在也该稍稍地伸伸腿了。

东亚其他国家的难题

大有大的难处。与“大”的难处相比,“小”的难处显然更大。在知道自己难处的同时,也要看清别人的难处,此所谓知己知彼。有难处不是不作为、不出头的理由。而且,难处有时还是自己一厢情愿想象出来的,仿佛锁在深闺中的怨妇在顾影自怜。中国不可做怨妇,不必总在抱怨被他国“严重伤害了感情”。我们需要的不是脆弱的、易受伤害的感情,而是符合国家利益的胆略和行动。

东亚其他国家都面对相似的难题:在中美之间保持平衡,并在平衡中维护和谋求本国的利益。没有一个国家无保留地喜爱美国,也没有一个国家完全厌恶中国。它们各有各的算盘。菲律宾要走出殖民地的阴影,越南不能忘记美国的狂轰滥炸,都不太情愿“一边倒”向美国。

这些国家与美国勾肩搭背,甚至扑倒在美国的怀里撒娇,固然因为美国有些吸引力,它们更主要是寻求利益和保护。在感受到威胁的时候,一个国家才会积极寻求保护。中国其实也能够提供类似的安全保护,而不是被当作潜在威胁。但中国现在在亚洲仍有些孤单,缺少盟友。金钱外交构筑的基础总是很单薄,而一味索要钱财、听不进建议的盟国是非常有害的,还不如没有。

东南亚10国有一个联盟。东盟是冷战时期在美国指导下成立的,目的是遏制共产主义的扩张,冷战后又接纳了越南等国。东南亚国家抱团取暖,却不是很团结。它们之间在过去发生过大战,现在也谈不上和睦,越南与菲律宾就在为南海争吵。各国的主流宗教不同,有天主教、伊斯兰教、佛教,以及本土信仰、多种信仰的杂交等。各国的经济发展程度相差很大。所以,东盟是一个松散的组织,在成员国有事时不足为恃。

无论是否愿意,东亚各国都得继续做邻居。它们不可能把国土变成一条船,拔锚起航,划到美国门前,然后安然入睡。即使真的能划到那里,它们将发现美国的另一副面孔。那是怎样的?拉美国家将会踊跃向它们倾述。所以,东亚各国知道,它们必须保持彼此间的良好关系,不可能完全依靠美国。在地区内部各国的彼此需要程度上,其他国家对中国的需求超过中国对它们的需求,将来更是如此。中国与一些邻国有领土、领海纠纷,除此之外没有根本矛盾,而只要各方做一些妥协,这种纠纷是可以解决的。

去年8、9月间,菲律宾总统阿基诺三世访华。他期待在2016年前为他的国家争取到500亿美元的投资。那时,两国关系已经因为南海纠纷而有些紧张,但还不像现在这样公开化。现在,500亿美元投资不太可能如期而至,菲律宾往年正常的对华出口也变得不那么通畅,来自中国的游客也减少了(人们没有忘记香港游客在菲律宾被杀以及菲政府的冷淡)。即使没有爆发武装冲突,国家间的对抗也会造成巨大损失。损失不是单方面的,但总有一方更能承担,特别是在决策者不必承受本国直接受损者的压力的时候。

美国的难题

美国的难题是,它既要减少各新兴大国对它的冲击力,使它们的发展方向符合美国的利益,又要和它们保持良好的合作。这些双边关系以中美关系最为显著。新兴的中国好似一股大水,美国匆忙在水的两侧筑堤,在前方挖沟,要避免大水冲了它在各处盖的龙王小庙,还要把肥水引到自家的田里。另一个问题是,这股大水自己还没有想明白要流向何方,还在摸着石头流淌。

美国是北美国家,这个简单的事实说明了它在东亚的优势和劣势。它在东亚没有领土和领海冲突,没有历史问题,可以专注于组织盟友。在黄岩岛对峙期间,菲律宾的外交和国防两位部长一同访问美国。4月30日,美国国务卿希拉里·克林顿在新闻发布会上说:“在南海问题上,美国的态度一直非常明确,我们对南海主权争议问题不持立场。”5月9日,菲律宾外长加斯明声称,希拉里与美国国防部长帕内塔在前一周的会谈中向菲律宾保证,将保护菲律宾在南海免遭任何形式的攻击。这是美菲防御条约规定的美国义务,美国的私下重申由菲律宾外长在9天后向外界转述。美国的政策是在地区冲突中保留最终选择权,相机而动。

当年,在北朝鲜进攻南朝鲜、伊拉克入侵科威特之前,美国事先都表示了不干预或中立的立场,然后又出兵作战。在一些人看来,美国难免有“诱敌深入”、“请君入瓮”的嫌疑,更可能的情况是,局势的恶化改变了美国的政策。虽然美国丝毫不隐瞒围堵中国的意图,但对于中国这样规模的国家,为一些小事而在半道上大打出手的可能性很低。

传统上,美国是一个好斗的国家,深信他们的“天定命运”。在世界各地,十处打锣,九处有美国。河北梆子《小放牛》的王小唱:“姐儿门前一座桥,有事无事走三遭。”姐儿让王小打锣,他不打,姐儿就要走开,他只好“打个太平锣”。如果打锣的地方多了,美国也忙不过来。超级大国也不可实行单边主义,它需要众多帮手,这是小布什总统留下的教训。为了奖励美国外交政策的变化,奥巴马总统刚一上任,欧洲人就匆匆忙忙把诺贝尔和平奖颁给了他。

美国不是东亚国家。它不远万里来到这里,摆下摊子,敲锣打鼓,舞枪弄棒,以招徕盟友,否则就没有立足之地。在战争间歇期,海外军事基地的外交意义大于军事意义,其存在是向盟国表明与它们站在一起,而不是直接向某个国家挑战。在东亚的紧张局势中,各国都不愿意为别人火中取栗,除非火焰将要延烧到自己的利益;而且,只要把紧张程度控制在一定限度之内,美国是有利可图的——既得到盟国的依赖,又不必真正出力,还能趁机多卖些军火。

美国想按住中国,也知道在正常情况下按不住,而且中国不是它的唯一目标。不景气的俄国、欧盟也是潜在的挑战者,印度的经济在起飞,巴西在美国的后院表现良好,有排挤美国势力的可能,更有朝鲜、伊朗等不友好的国家让美国不知如何是好,踌躇再三。所以,中国只是美国的问题之一,除非局势严重恶化,美国不愿意顾此失彼。此外,美国另外一些问题的解决还需要中国的密切合作。

利益交织与核心利益

现有的世界秩序和游戏规则已经存在很多年了,好似一座老旧的大房子,虽然有些简陋,却在为大家遮风避雨。中国不必强制拆迁这所房子,然后指定包工头、在街头雇用民工另盖一个仿古建筑。这个工程太浩大了,任何单一国家,依靠一国之力都不具备这个能力。目前中国的最佳选择是住进去,对室内装饰提出修改意见,搬进自己的家私,参与或主持房屋加固。把某几个座便器改成蹲坑以符合自己的习惯,也不是不可以。毕竟,国家不分大小,一律在内急的时候还在房子里随地大小便,比如朝鲜试验核武器、叙利亚的阿萨德维护稳定、美国宽松货币。

在5月4日结束的第四轮中美战略与经济对话中,中国向美国承诺,将提高国有企业红利的上缴比例。我们不知道这笔多出来的资金将如何使用,但在此前,中国应美国的要求改善本国的劳工权利,却可能对很多人有利。

中美没有根本的利益冲突,因为中国的发展不以军事扩张为前导,而强大的军力是美国作为超级大国的立国之本。美国遍布世界的军事存在不仅仅是一个威胁,它还维护了全球市场的安全。

中国是美国不可替代的伙伴。中国付出环境、劳工等多种代价,大量加工廉价商品出口,政府对出口产品退税补贴;大量购买美债券,入股高危企业;享有国家权力的垄断国企在华尔街上市,如同权力在国外上市;贪腐官员如过江之鲫(“过洋之鲨”更恰当吧),携巨款络绎不绝逃往美国。即使美国在一场大战中打败中国,死伤惨重,得到的战胜国待遇也不可能比现在更好。它为什么要卷入甚至挑起一场大战呢?

国家利益的交织将遏制战争——这个论点在第一次世界大战之前、两次大战之间的欧洲很盛行。我们今天也不能太乐观。不过,可以确定有一点:美国没有能力包围中国。在海外部署10多万军队,包围一个13亿人口的国家,任何一个军事天才都做不到。假如真有一个包围圈,内线的中国可以选择任何一点突破,而外线的美国不能放弃任何一点,否则就会导致全线崩溃。以中美两国之间的力量消长来判断,美国没有能力长期维持一个漫长而又单薄的包围圈。美国只能与中国和平共处。两败俱伤不是美国愿意做的事情,它更愿意一本万利。

美国在中国“崛起”之际“重返亚洲”,这样做要付出巨大的成本,而美国已经过度扩张。这次经济危机动摇了华尔街和美元的信用,只因为其他货币的竞争力还不够强,美元的地位才勉强维持下来。美国今后将不得不更加依赖军事力量,但在正常情况下,战争的规模大概不会超过阿富汗和伊拉克。伊朗已经是一块它难以啃动的骨头了。

与美国相反,中国的问题主要是内部的过度扩张,为维稳付出巨大代价。在国内拆迁、重建已经闹得不亦乐乎,有足够长的马路可供每一两年挖掘一次,十多年前竣工的大楼也进入大修乃至“保护性拆除”时期。国内的不稳定等于一场低烈度的内战、一场持久的消耗战。所以,中国根本不会对外扩张,何况在国外的拆迁难度要大得多,缅甸的密松水电站就是一例。

中国曾经宣布南海为核心利益。在核心利益的排序上,领土或领海排在第二位,在政权之后。所以,这样的主权宣示不算特别强烈和强硬,为今后的谈判留下余地,显示了中国外交的灵活性。

我们可以做什么?

中国在南海九段线之内的政策是“搁置争议,共同开发”。“搁置争议”的必要条件是“主权在我”,否则就不可能没有争议。不承诺中国的主权,未经中国批准和参与,任何其他国家九段线之内的开发都是非法的,都是对中国主权的侵犯。中国保留用武力驱逐的权利,并可能采取进一步行动。这个政策必须得到行动的坚定支持,否则只是在众多的空洞口号中又增添了一个,失信于人。

在南海,周边国家要求主权和经济利益,而外部国家则要求自由航行权。在南海周边国家中,只有中国有能力保证航道的安全——至少是目前最有能力接近这样做的国家。如果中国能够对所有国家在南海的自由航行权做出坚决承诺,那么,中国治下的南海将符合各外部国家的利益。它们应该知道,一个陷入激烈争夺的动荡的南海不会给任何相关国家带来好处。

为减少对中国扩张的担忧,中国还应宣布明确的目标,这些目标只限于目前的领土和领海主张;而且,一些领土和领海争议可以谈判,可以做出妥协和让步——当然是有所交换。

在达成协议和妥协之前,中国将在九段线内照常捕鱼采矿,在未被他国占领的岛礁上宣示和行使主权。已经被其他国家占领的小岛孤悬海外,非常脆弱,极其依赖后勤供应,不用攻击便可拿回,如探囊取物。中国无须刻意回避冲突,甚至可以在适当的机会,对适当的目标偶一为之。不过,目前中国没有必要对菲律宾大动干戈,对这样一个弱小国家,胜之不武。

各家都有一本难念的经。如果中国在看到自己不便的同时,也能够对各国的难处和要求做出较为准确的判断,外交的空间必将扩大很多。

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