翟新:日本政府钓鱼岛事件对策的演变及其原因

选择字号:   本文共阅读 1452 次 更新时间:2012-05-25 09:34:03

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翟新  

  

  2010年9月发生于钓鱼岛(日本称“尖阁诸岛”)海域的中日撞船事件,虽以日方释放并免予起诉中方船长而使事态告一段落,但中日两国间围绕钓鱼岛归属的争议并未就此划上句号。日方关于撞船事件的处理之所以对中日两国关系具有强烈的冲击性,从根本上讲,则在于民主党政权在应对钓鱼岛事件时,坚持以司法处理取代以往自民党政权的政治处理手段。钓鱼岛事件对策上的所谓司法处理,是指以日本领有为前提,完全按照日本国内法规定来裁断事件;而政治处理,则指基于两国政府的默契和协议,主要沿着搁置主权争议的方向解决事态。那么,民主党政权为何转变钓鱼岛事件对策,其背后的国内政治和国际政治的背景又如何?本文拟在考察日本政府的钓鱼岛事件对策于政治过程的转变基础上,就其原因进行探讨。

    

  一、日本应对钓鱼岛事件基本立场的形成

    

  日本虽称1895年1月就将钓鱼岛编入其领土,但因中日之间长期并无关于该岛领有权的争端,故作为外交政策层面的钓鱼岛事件对策实际上是在第二次世界大战后才形成的。1952年4月旧金山和平条约生效后,日本得以恢复国家主权;但根据当时日美协议,冲绳地区的施政权因日美安全保障的需要依旧保留于美国之手;所以至1971年日美签订冲绳归还协定之前,日本政府在发生钓鱼岛纷争时,大多采取静观其变的默认立场。如20世纪50年代以后,在钓鱼岛及其附近海域发生台日渔民争执和台湾渔民上岛事件之际,因当时将钓鱼岛列入辖区的琉球政府是地方政权,不具有外交交涉权,而日本政府又无冲绳施政权,故日方只能在取得冲绳的美国民政府和白宫的同意之后,才能通过美国驻台北大使馆对国民党政府交涉或“抗议”。然而1954年美国和台湾签订《共同防御条约》后,台美关系趋于密切,遂使日方苦心所谋的抗议往往徒有形式。在这种状况下,琉球政府实际所做的也就是动用警力迫使台湾渔船离开相关海域而已。

  1968年以后,联合国等机构对东海进行海洋调查后称,钓鱼岛周边海底可能蕴藏巨量的石油天然气资源。1969年5月,台湾方面将钓鱼岛附近海域的石油采掘权交于美国海湾石油公司,同时将“青天白日旗”插上钓鱼岛;当月10日,琉球政府作为对抗措施,命其所属的石垣市在钓鱼岛的五个岛屿上建立航标。1970年7月琉球政府在美军援助下,对外国人在钓鱼岛附近捕鱼及登岛加强了阻止行动,并在上述五个岛屿设立了用日英中三种文字写成的不得随意于岛屿附近活动的“警告牌”,还在警告牌落款处特意标记:“为基于琉球列岛美国高等事务官之命的琉球政府建立”,以示警告牌之设也是美方的意思。8月31日,冲绳立法院为抗议台湾政权坚持领有钓鱼岛的立场,通过了要求美国政府和日本政府采取有效对抗措施的“关于要求防卫尖阁诸岛领有权的决议”;9月,琉球政府派警察将钓鱼岛上的“青天白日旗”取走,并交于冲绳的美国民政府保管,同时正式发表主张钓鱼岛领有权的冲绳政府声明。就是说,至此日本方面围绕钓鱼岛事件的应对主体,基本上只是琉球政府及态度暧昧的美国方面,而成为日本政府正式介入钓鱼岛事件处理契机的,正是日美签订的“冲绳归还协定”。

  1971年6月,日美两国政府签订“归还冲绳协定”。在归还协定交涉过程中,美国方面为了避免直接卷入钓鱼岛归属纷争,在协定案有关归还区域的表述上,因不愿直接采用日方的主张,故最后签订的协定关于归还区域的措词,只是笼统规定为“除了奄美归还协定的对象地域以外的北纬29度以南的西南诸岛”,而在冲绳归还协定的附属文书《共识议事录》中,则进而采取以经纬度线显示归还区域的方式,即通过表明日本的“领土是基于和日本国签订的和平条约第三条规定的处于美国施政下的领土,如1953年12月25日为民政府布告第27号所指定的,指由以下各坐标点依次连接区域内的所有岛屿、小岛、环礁及岩礁:北纬28度东经124度40分、北纬24度东经122度、北纬24度东经133度、北纬27度东经131度50分、北纬27度东经128度18分、北纬28度东经128度18分、北纬28度东经124度40分”,从而将位于北纬25度40分至26度东经123度至124度34分的钓鱼岛也包括于其内。就是说,日美经过讨价还价,最终达成协议,同意以这种间接的方式,将钓鱼岛置于归还区域。

  但由于在冲绳归还协定签订前后,中华人民共和国外交部和台湾当局的外交部门先后发表了主张钓鱼岛领有权的声明;加上琉球政府立法院为对日本政府施加压力,于1972年3月初再度通过“关于尖阁列岛领有权问题的琉球政府立法院决议”。于是,日本外务省在冲绳归还协定生效两个月前的3月8日,公开发表“关于尖阁诸岛领有权问题”的政府见解。这是迄今为历届内阁所奉行的日本国家关于钓鱼岛问题的基本立场。它主要包含以下内容:

  第一,钓鱼岛编入日本领土前是“无人岛”。1885年以后该岛由日本政府“通过冲绳县当局等方法,对现地进行过多次调查,确认这里不但是无人岛,而连清国统治的痕迹也没有。在此基础上,1895年1月14日,内阁会议决定在现地设立标桩,正式编入我国领土”。第二,钓鱼岛不包括于《马关条约》割让的中国领土之中。钓鱼岛在历史上一直是日本领土西南诸岛的组成部分。根据1895年5月生效的《马关条约》第二条,清国割让给日本的台湾及澎湖列岛中不包括该岛。第三,钓鱼岛不包括于旧金山和约中日本放弃的领土之中。“而是根据该条约第3条,作为西南诸岛的一部分,置于美利坚合众国的施政管辖之下。1971年6月17日,日本国与美利坚合众国之间签署了冲绳归还协定,根据该协定钓鱼岛包括在施政权已归还日本的地区内。第四,20世纪70年代以前中方从未认为钓鱼岛是台湾的一部分。“中华民国也好,中华人民共和国也好,直到70年代后期,东海大陆架石油开发动向表面化以后,才开始把尖阁诸岛的领有权当作问题提了出来。”第五,中方关于钓鱼岛领有权的主张缺乏有效证据。中台双方“所举出的所谓历史性的、地理性的以及地质性的几点作为根据,但哪一点都不能说是可以充分证明中国对尖阁诸岛领有权的主张在国际法上是有效的论据”。

  日本政府关于钓鱼岛的基本立场公诸于世后,虽招致中国政府的强烈反对,但却得到日本各种政治势力的支持。当时无论哪个党派,在钓鱼岛事件的具体处理上,都显示了以中日关系大局为重和冷静克制应对事态的态度。如自民党在紧随政府发表的该党正式见解的最后部分就明确强调:“不用说我党最终以推进和中国之间的亲善友好关系为外交上的基本姿态,但关于本问题则希望中国方面予以理解和认识”;日本共产党也在不久后表明的立场中,一面坚持日本主权说,一面要求日美政府不要将该岛“用于侵略性的军事目的”,而是使其“成为和平的岛屿”。

    

  二、友好主导期的政治解决对策

    

  自1972年中日恢复邦交至20世纪80年代末,这是所谓中日政府的友好外交时期。而日本政府上述基本立场首次运用于钓鱼岛事件处理过程,就发生于这个友好外交主导对华关系的时期。

  1978年4月12日,日本海上保安厅的巡视船以中国渔船进入日方海域捕鱼为名,责令中国渔船退出,中国渔船则以钓鱼岛是中国领土为由予以拒绝,于是便发展为两国领土纷争事件。次日,日本部分媒体开始渲染,称其为“领土侵犯问题”;自民党内的政策集团亚洲问题研究会也召开紧急会议,要求日本政府采取“强有力的主权护卫”措施;在各界意见鼎沸之下,连几年前对中国立场显示了一定理解并为两国复交事业作出不少贡献的民社党和社会党,也出于国家利益的考量,甚至提出应以钓鱼岛归属问题的解决作为当时两国正在协议的恢复日中和平友好条约谈判的前提。在这样的舆论压力下,14日由福田赳夫首相主持的内阁会议责成日本驻华公使向中国外交部表明“遗憾”之意,要求中方采取切实措施撤回渔船并保证不再发生类似事件。然而在政府作出这个应对之后,日本国内批评意见依然迭出,执政的自民党内也是强硬论占据主导地位,有人还主张“为确立对岛屿的实效支配,政府应赶紧让日本人到岛上居住”的激进意见。在此形势下,福田内阁于15日紧急召开政府和自民党首脑的联席会议,经协商得出结论:“尖阁列岛是日本固有的领土虽明白无误,但中国渔船依然反复侵犯领海让人感到遗憾”。就是说,至此为止福田内阁对民间甚至执政党内已经相当激化的对华舆论还是采取了抑制态度。

  所以,当15日中国副总理耿飚在会见日本反对党社民连代表时就这次事件的起因解释为:中国渔船行驶至钓鱼岛附近,只是追逐鱼群的“偶然事件”;而中国渔船也因这个发言开始撤离有关海域;福田内阁便抓住这个机会,开始准备重启和平友好条约的谈判。这时的自民党政权处理钓鱼岛事件的基本姿态就如外务省高官所称,是本着“日中友好的大局”的原则进行政策选择的,这不仅成为福田内阁对党内外过激要求加以抑制的主要理由,而且也反映在该内阁所坚持的以下应对原则之上。首先,福田内阁一直主张把捕鱼事件和重启中日和平友好条约交涉分开处理。当时,中方及日方一些友好人士确曾忧虑过钓鱼岛事件会影响和平友好条约谈判的重启。但实际上事件发生的当夜,自民党政要就表态要把和平友好条约谈判和事件“分离处置”,并显示了条约的签订将有利于解决钓鱼岛事件的时局判断。在具体应对上,则主张钓鱼岛事件“最好由海上保安厅处理,不应使之政治问题化”。4月下旬,外务省为即将举行的日美首脑会谈拟制的发言纲要也体现了这些原则。如该纲要强调日中间尽管发生了领土纷争问题,但发展两国友好关系的方向不会改变,钓鱼岛事件将只是作为“偶发事件”来处理,政府要作的则是限制其对签订和平友好条约产生负面影响。

  福田内阁在应对钓鱼岛事件之际所执行的另一原则,是遵守中日两国政府于1972年签订联合声明时达成的“默契”。捕鱼事件发生后,自民党政权和外交当局的负责人在就事件表明基本立场时,虽都冠以日本领有的前提,但都主张要避免就钓鱼岛领有问题展开争议。4月15日,日本外务省在关于处理事件的基本方针中明确指出,如果中国渔船撤离,“尖阁列岛的‘领有'问题将根据1972年日中邦交正常化时的原则处理”,“这就意味着要回到成为日中联合声明基石的‘日中双方都不提领土问题’这一当时的‘默契’之内,通过在对华交涉场合避免把‘领有’问题直接作为议题,为缔结日中和平友好条约寻求突破口,并在日中政府联合声明以来取得的成就之上继续发展日中友好关系”。就如日本学者所指出的,自民党政权在与中苏(俄)的领土争端问题上是坚持双重原则的:“在尖阁列岛问题上,日中两国政府都公开打出搁置问题的方针;但对北方领土问题,日本政府却从以前起就一直反对搁置争议”。

    

  三、竞存态势下的司法与政治解决的二元对策

    

  进入20世纪90年代后半叶,随中国经济持续快速增长和日本经济一直低迷徘徊,两国综合实力日渐趋近。在这一背景下,与中日之间关于钓鱼岛问题的纷争不断并行,民众之间基于历史认识和东亚安全等问题上的意见分歧的感情对立也在逐渐加深。和中国社会普遍厌日同样,日本民众的对华亲近感也由20世纪80年代的七成以上降至不足五成。这样的状况也成为日本政府将对华政策的基调渐从友好一边倒转向共存与竞争并立的重要推力。但此时的自民党政权在处理钓鱼岛事件时仍还维持了政治解决的立场。如1996年9月,日本外相池田行彦在纽约同中国外长钱其琛会谈时,就日本右翼基于国内法要求政府认可在钓鱼岛设置灯台等设施一事明确指出:不能因钓鱼岛问题“损害日中关系整体是日中两国的共同认识。日本政府既不参与也不支援民间团体的活动”,表明仍不放弃以两国关系大局为重的政策观。

  日本政府在钓鱼岛事件上最早改变处理方式,则始于因中国保钓人士登上钓鱼岛宣示主权引致的事件。2004年3月24日,中国保钓人士七人乘日本海上保安厅巡逻人员不备,登上钓鱼岛展开活动,被日本警方以非法入境现行犯逮捕。这是日方首次以违反日本国内法即出入国管理法的理由,对他国登岛者动用司法处理方式。事发后,当时的小泉纯一郎首相对逮捕中国登岛人士事件表态说:“那是基于法律而恰当应对的结果。根据法令行事,作为法治国家乃理所当然”。这里所显示的以日本国内法处理中国登岛者的与以往诸内阁不同的姿态,表明日本政府有意开始尝试以司法手段解决钓鱼岛事件。但在具体施策上,小泉内阁仍保持了一定的慎重。如事发当夜,小泉首相强调对登岛事件“需冷静处理”,(点击此处阅读下一页)

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文章来源::《社会科学》2012.4

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