孔繁斌:认真对待民主行政

——对中国行政管理体制自我认同的一项分析
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进入专题: 民主行政   管理主义   行政管理体制改革   自我认同  

孔繁斌  

(南京大学 政府管理学院)

摘要:在现代国家治理中,民主行政是对政府良心的探索和治疗,民主行政的设计已经成为实现公共性价值的普遍途径,政府良善治理的程度也取决于对民主行政观念认同的彻底性。对于即将实现初次现代化的中国社会而言,在深化行政管理体制改革中认真对待民主行政,表达着矫治滞后于权利社会发展的统治行政和超越风头日盛的管理主义操作路径的立场,应该算是一种公共行政价值和知识的启蒙。但民主行政要沉淀为中国行政体系的性情倾向,则需要经历一场远比单纯的机构改革复杂得多的治理革命,中国行政管理体制改革正面临来自民主行政的挑战。

关键词:民主行政;管理主义;行政管理体制改革;自我认同

一、引 言

在现代国家治理活动中,民主行政制度的设计已经成为实现公共性价值的根本途径。从现代社会政府管理模式演进来看,理性官僚组织与民主之间的紧张冲突关系,是现代性深层矛盾之一。在公共行政理论发展中,从马克斯·韦伯对“铁的囚笼”的忧虑及其有关民主行政两个著名原则的提出,从左右路线并存的政府管理改革实践到后现代的彻底重构,民主行政理论始终是以救治理性官僚制这朵“恶之花”的姿态出场的。在某种程度上,民主行政理论的研究已经成为公共行政理论乃至政治理论重要构成部分,政府良善治理的水平也取决于对民主行政观念认同的彻底性。因此,认真对待民主行政大致是现代国家治理行动中呈现出的一种建构主义吁求,是公共行政学学术社群应该具有的一种姿态。

在西方社会现代化进程中,民主行政是伴随对公正平等的追求而逐渐完成的一项观念建构,其关键思想是检视和构建行政权力的正当性。在民主行政观念建构历程中,控制官僚乃是一项与民主选举同等重要的政治行为,也是民主行政研究的原初目的。回顾西方民主行政的,大致呈现出两种研究取向:其一是以限制权力为取向的自由宪政主义路径,其二是基于协商民主的、以重建信任为取向的共和主义路径研究。同时,对官僚和民主紧张冲突关系经典议题的分析,经历了限制政府权力的控制官僚阶段、缩短行政距离的新公共行政阶段、重塑宪政制度安排的治理结构阶段,以及侧重转换元理论的话语伦理阶段。在逻辑上,前三个阶段是作为主流的现代性类型,最后一个阶段是作为趋势的后现代类型。可以说,依据不同的“后设理论”,民主行政在对理性官僚制的批判以及与管理主义的对话中,逐步丰富而深入,构成了自身发展的理论谱系。

在中国公共行政学界,关注西方民主行政理论尚未形成“时尚”,如果说新公共管理在中国行政管理体制改革实践中不胫而走,那么民主行政则只能算是翻译作品的主题。其实,中国行政管理体制改革进入到深化阶段后,适时建构民主行政观念反而更具有合理性。法国治理学者皮埃尔·卡蓝默说,全球公共管理当前的主要问题是“关系革命”而不是机构改革;在著名的《总统行政管理委员会的报告》中,美国一批权威学者也曾深刻指出,“在开始论述政府整顿的问题时,突出一下整顿的目的是十分重要的”,“整顿政府只有一个目的,这就是当前在国家政府中建立民主政体的工作,即使政府成为执行国家意志的一个现代的、有力的和有效的工具。”[1][1]但我们仔细解读作为30年行政管理体制改革经验总结和对未来规划的《关于深化行政管理体制改革意见》后,我们发现转变职能、机构改革仍旧是主线,而民主行政观念却未能出场。面对基本完成工业化和即将实现初次现代化的中国社会而言,该《意见》文本的理论支持是不彻底的,是仍就缺乏价值倡导的适应性改革模式,未能真正触及国家治理模式问题。

本文认为,中国深化行政管理体制改革的元话语需要转向民主行政,及时建构民主行政观念并藉此促进走向政府良治,是实现社会现代化的“最后一公里”工程。但是,在西方竞争性民主模式下渐次成长的民主行政是否适合中国?事实上已经存在于我国某些制度文本和政府管理创新中的民主行政质素是否有生命力?本文将回到中国国家治理语境,从民主行政所具有的国家建构性质、民主行政的初始条辨析、实践中民主行政隐匿性表达暴露出来的问题等角度,对作为中国行政管理体制改革自我认同的民主行政作一阐述。

二、民主行政的国家构建意向

没有脱离国家的行政管理,研究行政管理必须先研究国家。大国行政设计的实质,就是国家的建构。中国社会30余年的转型发展,是以行政管理体制改革或政府改革为枢纽展开的国家重构过程。中国行政管理体制改革转向民主行政,其决定性力量还是来自国家重建构的需要。然而,在行政管理体制改革和发展都是突显转变职能和机构改革的管理主义氛围中,将民主行政作为中国行政管理体制改革规范化和本土化的议题予以建构,则是一个需要对议题的正当性进行证明的学术行动。但是,在国家建构立足点上完成对民主行政的认同,并进而去转换行政管理体制改革的取向,却是受到规范性和经验性的双重支持。

国家建构(state-building)是现代性重建中获得深度共识的概念,也是当今社会治理中一批什么样的制度才能达到这一目标呢?从规范性分析来看,国家建构首先应该是对公共权力正当性的反思和重构,因为国家失败或国家软弱并非只是一个治理资源总量匮乏和治理技术低下的问题。治理技一个极为重要的命题。依照福山的权威性的意见,所谓的国家建构,就是“在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”,[2]其宗旨就是克服国家无能或国家失败。那么,新建术落后的问题,作为植根于公共性背景的国家或政府,公共权力正当性的丧失往往成为国家衰败最主要的根源。从国家角色来分析,政府所履行的管理责任,究竟是以解决公共问题为归依,还是以维护公共价值为使命?在管理主义理解和支配下,运用技术手段解决公共问题成为政府首要责任,管理主义的强势实践的确以前所未有的姿态推进了政府管理公共问题的技术,但引发的悖论是政府前瞻性维护公共价值的自我角色扮演日益衰退,政府致力于公共价值管理的底线责任并没有在越来越先进的技术增长中日益巩固。公共管理学理论的演进表明,尽管国家无法摆脱直接面对的解决公共问题的境况,但仅在浮出水面的公共问题冰山上扮演角色,这不是公共管理的根本使命,成功的角色扮演在于水面之下,在于维护隐藏在公共问题背后的共同体的公共价值。因此,如果说现代性转向中要摆脱弱国家的窘境,如果说国家建构是以行政设计为内在支撑的话,那么民主行政而不是管理主义的操作性路径,更是达成目标的选择。

自改革开放以来,中国社会是以行政管理体制改革为枢纽实现了社会转型发展,并试图摆脱弱国家的过程。在“国家中心主义——政策重效率”的改革逻辑支配下,一方面,中国行政管理体制改革的主旨是政府组织机构的理性化,并且还将持续进行下去;另一方面,在社会结构滞后于经济结构的发展,权利社会吁求冲击着国家中心主义的“后改革时代”,“社会中心主义——政策重分配”的替换性改革逻辑开始成为国家治理的战略,但行政管理体制改革的主旨,却仍旧是“着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能”的组织再造的思路,与国家治理战略趋势之间形成脱节。因此,重构国家成为实现国家治理战略的保障。问题在于,多年来受管理主义改革支配、以机构改革为主线的“行政革命”,打造的是适应“国家中心主义——政策重效率”战略的治理工具,这一治理工具因缺乏植根公共价值管理底线的行政设计,所以无法支撑以“社会中心主义——政策重分配”为目标的国家治理。甚至,滞后的治理工具不仅在解决一系列新的公共问题面前无能为力,而且还残酷地透支公共权力的正当性。一个最显著的例子,就是政府越来越依据管理主义逻辑应对群体性突发事件,其结果是伴随应对的机制和技术手段的升级,群体性突发事件背后的公共价值管理被弃置。

国家建构在于造就真正有治理能力的国家,而真正的国家治理能力或核心价值,在于监视、矫治公共权力的正当性,在于实施对公共价值的有效管理,而其途径从历史和经验来看几乎都通过民主行政完成的。因此,在国家治理战略转向进程中,民主行政的意义已经不再是传统意义上行政民主的范畴,而是直接担负公共价值管理的使命。所以,一个社会如果面临公共权力正当性危机,启动民主行政作为行政设计目标便成为主要的策略。从国家建构视角理解,我国行政管理体制改革的深化必须超越机构改革论,而是向着治理公共权力正当性的目标调整。其实,“民主行政理论就是一种当代的政治理论,而民主行政理论的中心,就是讨论民主与官僚之间的适当结合的理论。”[3]可以说,民主行政伴随着现代国家,只不过因国家治理战略的偏向而时常将其边缘化,但是只要将民主行政从现代国家中抽离,任何推进公共利益的国家治理战略都难以顺利推进。

将民主行政建构成中国行政管理体制改革的规范化和本土化议题,其实质是在做一件事——将国家建构、民主行政、行政改革等割裂的领域进行整合,在根基上重建当代中国政府的治理模式。现代性反思理论认为,重建意味着回到原有的规则改造其方案。按照民主行政观念重新做出行政管理体制改革设计并推动其施行,就是使得行政管理体制改革能够依据新的途径回到当代中国政府治理的根本价值——“为人民服务”的目标上,[4]通过唤醒堕入价值偏离和理性麻木的管理主义改革,在行政管理体制改革中首先解决监视和矫治公共权力的正当性、解决“谁掌控官僚体系”之类的问题。只有回到这一原有的原则,深化行政管理体制改革的方案才能对国家建构给予积极的支撑。

值得进一步从学术角度反思分析的是,伴随中国改革开放和社会转型发展逐步成长的行政管理学,尽管在研究目标上不缺乏本土化意识,但对本土化的理解局限于从实证主义途径作出描述性研究,而深入攫取中国行政管理大问题的批判—建构性研究却遭到忽视。在公共行政学发展中,对民主行政的研究是探讨公共行政身份危机的一个视角,表达了公共行政的自我认同。因此,在深化行政管理体制改革进程中,在国家建构的改革顶层直面民主行政,具有价值和知识双重启蒙的性质。

三、民主行政的初始条件辨析

中国行政管理体制改革更容易倾向于管理主义的操作性路径,大致也是刻意回避价值问题的结果。尽管民主化与科学化较早地成为一项改革目标,但是民主化与科学化之间的现代性纠结在中国改革中尚未经历彻底的梳理,对其失衡而导致的现代性后果也未能做出深刻的理论阐述。不彻底的理论认识在政治正确的意识形态担忧下,舍弃民主化而推崇科学化就成为行政改革设计最可行的选择。那么,在将民主行政作为本土行政管理体制改革规范性议题建构中,是否会存在这样一种充斥西方想象的质疑:在中国这样非竞争性选举的政治体制下,是否具备建构民主行政的初始条件?或者逆向盘问:民主行政观念的构建及其运作是否会导致竞争性选举的吁求?

辨析民主行政的初始条件,与理解民主行政目标的自我设定密歇相关。在现代性社会成长及其社会治理中,无论对民主行政的界定存在多么的差异,但民主行政的建构出于公共性价值守护与追求,则是一种“范式性的内核”。在消极意义上,民主行政担负着维护宪政价值途径的功能,大规模社会治理的冲击和挑战,国家本应遵循的“规范治理”易于转变为“目的管理”,公民的自我选择很容易被国家组织的构成逻辑所排斥,而公民身份也被解释为适合国家组织管理目的的角色或功能性地位。[5]为此,民主行政的目的设定于如何确保在不僭越公民主权的边界内施政;从积极视角来看,民主行政的建构已经放宽了管理的边界,责任和伦理的因素越来越多地成为预设的目标,撬转科层体制下的“命令—服从”客观责任走向“多做多对”的主观责任,被视作民主行政的境界。如果说民主行政自我设定的目的在此,那么建构民主行政的初始条件就不必然交给竞争性民主制,这即是说作为当今世界主流和样板的竞争性民主政治制度并非是民主行政建构的充分必要条件。

作为统治形式的民主并非只有一种形式,而在现代性社会及其治理中,民主作为统治形式的功能日益弱化。按照一些民主类型分析理论,一致性民主、竞争性民主和协商式民主是民主的主要类型,这些类型承载的功能都是治理社会冲突性意见和行动的途径,竞争性选举民主需要民主行政作为自身的补充,同样中国的一致性民主要获得统治的合法性和治理的有效性,也期待有序地建构民主行政框架。按照马克斯·韦伯的理解,民主行政被勘界为“平等至上的假设”和“命令性权力的范围限制在最小程度”两项基本原则,而其外在表现则是共同体成员拥有参与公共事务的协商权利,以及行政机关是一个被民主驯化了的主子。就此而言,民主行政只不过对待公众的姿态和方式与官僚制行政有着政治伦理的差异,但却都是治理者的治理工具,既然如此,民主行政就并非是专属哪一种民主政治制度的治理工具。在中国行政管理体制改革进程中,民主行政之所以往往成为“自我禁止”选择,还有另一个原因,即对中国民主政治形式自信不足、认同不高。在视竞争性民主为民主政治唯一正宗模式的幻觉支配下,中国民主政治的制度形式被排斥在民主政治范畴之外,既然国家治理的平台不是民主政治,也就不存在做出民主行政建构的设计了。

分析民主行政建构的初始条件,意味着在中国深化行政管理体制改革规划中又一次重新理解党政关系,因为这一关系一直是影响做出民主行政建构的隐蔽因素。从历史个案中可以观察到,[6]政治现代化进程中的行政改革与政治革命之间的关系十分密切,而政治革命之后的社会治理中,行政革命的程度又受统治合法性的约束。但是,这一沉淀已久的认识只是革命语境下的逻辑。伴随民主作为政治统治形式功能的弱化,政党和行政之间的关系实质上在国家治理的轴心上获得了重构,执政党角色的正当性更多取决于施政而不是巩固统治的执政。在这一政党和行政关系解释下[7],执政党通过民主行政建构从而推进施政,则成为合乎其角色的行动。从民主理论来看,执政党也就是一个向人民申请并获得了执行权的施政者,所以,在现代国家建构中还原执政党实质上施政者的角色,是理解当今中国民主政治模式下建构民主行政的关键。

民主行政初始条件的提出和分析,在西方公共行政环境下可能显得极为唐突,但在中国行政管理它体制改革进程中做出民主行政建构,这一分析却担负着正当性阐述的作用。对民主行政初始条件的分析,表达了这样一个尚待进一步验证的判断:将民主行政作为中国本土化的公共行政发展议题,在深化中国行政管理体制改革中认真对待民主行政,不仅对中国民主模式没有任何伤害,反而会增添施政的正义价值;担忧民主行政建构伤及执政从而刻意淡化民主行政的疑虑,也将伴随对民主初始条件的讨论而中止。

四、民主行政建构的隐匿表达

“无论是东方国家还是西方国家,都处在伟大的变革之中,这个进程即是治理过程的民主化。”[8]进入本世纪以来,在中国经济社会转型发展的现实挑战和西方理论政策移植冲击下,中国社会治理观念也进入改革开放以来最密集的变迁阶段,首先是国家与社会关系的重新解释培育了公民社会的思想,而公共管理、公共服务框架的移植直接导致在认知上对传统政府治理角色的解构。当然,这些现象只还意味着为新的行政治理模式的形成进行价值和知识的准备。如果说新的行政治理模式尚未成型,但仔细观察以地方政府为主的行政管理体制改革的相关的文本和行动,不难发现其中的民主行政端倪。

认真对待民主行政的关键不在于意识形态式的思考问题,而是要解决在本国的政治场域中对民主行政的运作模式做出设计。在这方面,民主行政研究者发表了许多意见,其中J·S.Jun(全钟燮)的概括较有代表性,他认为民主行政应具备六项特色:(1)公共利益的表达;(2)代表性;(3)开放性;(4)超越党派利益;(5)严防专业主义对民主原则的伤害;(6)参与。[9]这一归纳在民主行政的制度设计中受到普遍认同,也成为某种衡量尺度。其实,尽管中国政治制度和场域与西方不同,但在地方治理改革中却并不乏类似的民主行政创新行动,只不过在这些行动的观念表达上隐匿而不够清晰。

我们先看文本的陈述。进入改革开放时代以后,中国政治发展的研究将民主化实践植入了本土政治生活,借助政治体制改革话语予以探讨和推进,并形成在自上而下和自下而上两种途径选择的纷争。但是,这些认知实际上仍旧是以竞争性民主为唯一模式,一开始就中止了对一致性民主模式的规范和选择。进入本世纪后,由于国家意志对一致性民主的维护,同时又积极寻求对其创新和完善的探索,改革的政治注意力渐次转入对民主行政观念的接近,例如近年来颁布的《政府信息公开条例》(2008)、《党政领导干部问责暂行条例》(2009)、《党政领导干部选拔任用条例》(2007)等,体现行政民主化观念构建的制度政策文本大致有20多项。

我们再看行动中的表达。最早引起学者关注的民主行政事件是浙江温岭的民主恳谈会制度,当时一些学者就从行政民主视角对其作了解释,例如景跃进的《行政民主:意义与局限——温岭“民主恳谈会”的启示》一文,[10]从权力来源和权力行使的合法性、决策和参与两个维度,建构了分析行政民主的框架,解释了温岭民主恳谈会的实质。之后,更为密集表达民主行政现象的行动,是中国民间创立的地方政府创新奖获奖者的案例,分析五届创新奖获得者的创新行动,宽泛地看几乎都是民主行政观念表达与实践,尽管该奖项评奖范围有预先选择性,但五届评选五十多项案例的存在,表明至少能够找到一批符合民主行政框架的案例。大凡熟悉这些案例的研究者都可以看到,地方政府社会治理在不明晰的观念支配下,实质上选择了民主行政作为改善工作的途径。民主行政首先在地方获得实践,与马克斯·韦伯预测十分吻合:民主行政存在局限,只能运用于地方组织和成员数量有限的组织。当然,这一预测是保守和悲观的。

转型发展进程中,民主行政的行动吻合而观念隐匿现象,也充分体现在新华社一篇题为《“干不干”让百姓定 “干得好与坏”让百姓评——长三角政治文明新气象扫描》[11]的通讯中,该通讯描述到:

城市发展重大决策交由老百姓讨论决定,“干不干”让百姓定,“干什么”让百姓选,“怎么干”让百姓提,“干得好与坏”让百姓评。类似的案例近年来在长三角这一“经济高地”屡见不鲜。面对社会转型呈现出来的众多热点、难点问题,很多城市开始致力于驶上民主政治实践的“快车道”,从“精英决策”走向“全民决策”,在“协商民主”和“竞争民主”上屡有探索创新。

虽然该通讯选用了有中国特色的“政治文明”作为定性修辞,但所描述的却是地道的民主行政的行动。最近,中央政府部委预算公开、若干地方官员财产申报制度的试点、官员在电视或网络公开述职等,异常强烈地冲击了整个社会,可以说在行动层次深化行政改革的选择聚焦在民主行政已经成为一种趋势。通过对改革30余年来国家颁布的与行政改革有关的制度和政策文本的比较分析,可以发现早期执着于集权还是分权的纵向关系改革开始弱化,而公开、参与、信任等横向关系的重塑成为方向,这一转移勾勒出国家治理在不自觉中形成的基本走势。中国社会转型发展进程中民主行政的文本和行动,尽管其显现出来的特征与J·S.Jun(全钟燮)的概括大体一致,但仍旧需要做出本土化与规范化的解释,解释是求得共识和意义认同的基本方式,解释的目的也在于理解特色:

(一) 民主行政建构与公共服务的逻辑关系。中国市场经济转型和社会建设中,民主行政建构是以解构全能主义政府、提升公共服务绩效为突破口展开的,并在理论上被概括为构建现代国家,这一路径与西方并不一致。诚如有的学者分析说,“在中国的环境下构建现代国家必须面临双重任务,即在缩小国家权力范围同时增强国家的能力,在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力,或者,换句话说,在解构全能主义国家的同时实现现代国家构建。”[12]这一分析实际上与韦伯、文森特·奥斯特罗姆的意思非常接近,[13]使我们看到整合国家建构和民主行政研究的合理性,也在反思中更加清楚认识到对全能政治的解构并非是选择竞争性民主模式的同义语,其实更直接为民主行政的构建破除了障碍。

(二) 民主行政建构多种路径的探索。西方民主行政理论的形成经历了宪政限制、角色重塑、改善公共服务和注重话语民主几个阶段或类型,中国本土社会和学术在深度卷入全球化的条件下,使得对民主行政的关注和认知,可以在民主行政谱系上的任一环节展开,从权力限制的宪政分析到后现代的话语分析,乃至互联网平台的电子政务建设,西方在社会现代化进程中逐步积累下来的民主行政因素,几乎都被应用于政府治理创新实践,实际上探索民主行政的途径成为新一轮政府之间的创新竞争。

(三) 民主行政建构与推进党内民主交叠。作为推进中国特色民主政治发展的重要途径,党内民主、预算公开和公民参与被国家视为三项主要内容,在这里可以再一次感受到国家治理观念转变中民主行政的在场感。毫无疑义,预算民主和公民参与都是标准的民主行政议题,但党内民主与民主行政之间能做出怎样的阐释?解读有关的文件可以发现,被修辞为党内民主的表述,除了权力制度及党建意义上少数几项议题外,相当一部分都是民主行政的“党内民主”表达,也就是说除了表达形式有所差异外,在实质指涉中却高度一致。如前所述,在当今国家治理结构和过程中,执政党无法与行政过程分离,执政党兼具权力控制者和施政者双重角色,一旦执政功能越来越多被理解为施政时,党内民主与民主行政之间呈现出的就不是所谓的辨证关系而是直接融为一体。在公共行政学科看来,相当一部分党内民主的内容不过是民主行政的中国特色式的表述。

中国社会转型发展中民主行政建构的隐匿表达和中国式特色,一方面以不同于西方的话语展示了中国行政管理体制改革的某种趋势,另一方面也因民主行政建构缺乏观念的明晰和理论的彻底性而身处边缘。观念的建构被看成历史本身,这是当今知识社会学持有的社会科学观。我们能够悉心捕捉到本世纪以来中国深化行政管理体制改革中存在民主行政观念的文本和行动,只是我们理性地审视这一不争的事实时,反而对当今中国民主行政的发展存有疑虑,因为这些文本和行动的形成都不是重构中的清醒而自觉追求,而只是模糊的适应性反应。所以,对本身就是民主行政的文本和行动进行解释或宣传时,各种话语和修辞比比皆是,但民主行政的概念却不在场。

知识社会学创始人曼海姆认为,“某种概念的缺乏,常常不仅表明缺乏某些观念,也表明缺乏千方百计去解决某些生活问题的明确动力。”曼海姆还举例说,“社会”概念是被有意识建构起来的,尽管“社会”中的经验我们并不缺乏,但是我们对“社会”作为概念建构起来后,我们反而提出了以前未曾提出过的很多问题。[14]将曼海姆的分析引入对民主行政现象的释读,其实完全可以做出这样一个判断:在深化行政管理体制改革中,民主行政观念与其说是自觉植入文本和行动中,不如说这仅仅是一种不自觉的隐匿性接近,因为至今我们还没能够有意识进行民主行政的建构。

五、余论:民主行政建构可能的命题

中国行政管理体制改革和创新,无论是出于什么原因和动机,只有在创新的标准上回到公共性,在制度设计上奠基于民主行政,才能展示其“善治”的方向。没有民主行政的制度底盘,行政管理体制改革和创新将会失去正当价值的约束,也就无法判断和矫治创新中的偏差。例如,许多地方政府在应对群体性突发事件时,立足于免责需要使得处置手段不断升级,其结果是作为事件的危机化解了,但同时将民主行政中公民的主体地位边缘化了。因此,离开民主行政的观念和制度安排,深化行政管理体制改革就难以保证其方向。本文认为,认真对待民主行政,是当前深化行政管理体制改革应有的姿态,也是在深化行政管理体制改革实践中逐渐形成的理论自觉。为此,本文尝试提出一些促进人们思考的命题:

命题Ⅰ:民主行政是服务型政府构建的必经阶段。行政体系及其运行机制是行政学的研究内容,深化行政管理体制改革就是寻找优化国家治理公共事务的途径。在趋向于服务行政模式的改革进程中,民主行政尽管不是服务行政模式的本质属性,但却是建构服务型政府的一项选择,即行政体系及其运行机制的宪政规范问题。有些学者提出过这样重要的见解,公共行政的主题多样且研究途径不同,但行政责任问题仍处于支配地位。[15]走向民主行政的行政体系及其运行机制,正是积极承担行政责任的主要方式。如果说服务型政府是符合我们当今想象力的终极行政模式,则民主行政为其阶段性战略目标。

命题Ⅱ:民主行政是消解行政吸纳政治模式紧张的途径。20世纪90年代,国内有的学者比较准确地以“行政吸纳政治”作为对我国行政管理体制特质的描述,[16]如果说这一模式以一种保护带动作用维护了我国的根本政治制度的硬核,那么在社会转型发展中早已超载的这一保护带已经不堪重负、张力十足,大量政府与民众之间从一般抵触到社会管理中的暴力冲突的案件,都示意行政体系对政治的吸纳已经达到极限。因此,即使不能彻底设计政治归政治、行政归行政的功能分立制度,但民主行政的建构对稀释由行政吸纳政治模式的张力,提升这一保护带的弹性,具有机制保障作用。

命题Ⅲ:民主行政是中国社会实现第一次现代化的内在因素。多年来,中国社会转型发展的目标是实现现代化。上一个世纪80年代,现代化理论深刻影响了中国的发展,其结果之一是将实现工业化、城市化、福利化、民主化、世俗化等作为标志,而民主化和理性化列为我国行政现代化的基本标志。据《中国现代化报告2007》对有关数据进行分析后预计,中国可能在2015年前后完成第一次现代化,达到1960年发达国家的水平[17]。所以,较为理智地看,一些接近民主行政观念和制度的行政管理体制改革,不过是即将达到社会第一次现代化的一项基准要求,防止重蹈“发展陷阱”老路的制度创新,并不像社会学学者理解的那样仅限于社会建设一端,更为重要的是建构民主行政的制度。

命题Ⅳ:民主行政是对政府良心的探索和治疗。在中国深化行政管理体制改革中认真对待民主行政,应该算是一种价值启蒙,表明了矫治滞后于权利社会发展的统治行政吁求,表明了超越风头日盛的管理主义操作思路的认知。民主行政仅作为学术议题存在也许不是特别困难,但要演变为整个行政体系的性情倾向,则需要经历一场远比单纯的机构改革复杂得多的“行政革命”。因此,诚如达尔辩护性陈述的那样,“如果不能清楚地确定规范性价值的地位,我们就不可能建立公共行政科学”。[18]中国行政管理学在恢复30余年之后,正面临来自民主行政的挑战,在行政管理体制改革中推进民主行政的建构,既是对政府偏颇的价值行为的治疗,也是对政府良心的测试。

民主行政理论的积累与发展不仅在西方公共行政学中取得了稳固的地位,而且这一理论在后现代思潮影响下又获得了新的成果。从早期限制官僚的制度设计到后现代作为伦理形态的话语重构,从自由主义意识形态转而指向社群主义,从单一的监视和矫治到官民的合作共治,民主行政的价值效应和知识体系的复杂程度,都超出本土行政学的想象。认真对待民主行政,尤其是视其为深化行政管理体制改革的元话语,在今天应该恰逢其时。

[1] 刘易斯·布朗洛、查尔斯·E.梅里亚姆、卢瑟·古利克:《总统行政管理委员会的报告》,转引自彭和平等编译《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版,第82页。

[2] 佛朗西斯·福山:《国家建构——21世纪的国家治理与世界秩序》,黄胜强等译,中国社会科学出版社2007年版,序言。

[3] 陈敦源:《民主与官僚——新制度论的观点》,(台湾)韦伯文化国际出版预先公司2005年版,第10页。

[4] 为人民服务最早是中国共产党提出的政党伦理要求,后来被解释为中国共产党的政府价值学说,大致与“government for people”的意思相同,所以也应该视作中国的民主政府理论。

[5] 相关的讨论可以参见蔡英文《主权国家与市民社会》,北京大学出版社2006年版,第47页。

[6] 托克维尔曾在其名著《旧制度与大革命》中专门讨论了行政改革是如何诱发政治革命的,中国晚清的新政也有类似的经历。

[7] 在这里我们也可以看到,长期以来我们未能对革命后执政党实质上的施政者角色认识到位,使得理论和学术上对党政关系的研究人为设置了许多障碍,并不得不选择组织机构途径解释党政关系,其结果则是总也没能把问题说清楚。

[8] 全钟燮:《公共行政的社会建构:解释与批判》,孙柏瑛等译,北京大学出版社2008年版,第9页。

[9] 引自孙本初等编着《行政学辞典》,(台湾)一品文化出版社2008年版,第195页。

[10] 参见景跃进《行政民主:意义与局限——温岭“民主恳谈会”的启示》,《浙江社会科学》2003年第1期。但该文明显的竞争性民主模式的理论分析框架,则是本文不赞同的。

[11] 参见新华社记者方益波、蔡玉高杭州2010年4月14日电文《“干不干”让百姓定 “干得好与坏”让百姓评——长三角政治文明新气象扫描》。

[12] 李强:《中国政治改革中的现代国家构建问题》,参见李鹏程等编《对话中的政治哲学》,人民出版社2004年版,第5、6页。

[13] 文森特·奥斯特罗姆采纳马克斯·韦伯的意见,认为民主制行政体现为:(1)每个人都有资格参与公共事务处理的平等至上主义的假设;(2)所有重要的决定都留给所有社群成员以及他们所选择的代表考虑;(3)把命令的权力限制在必要的最小范围;(4)把行政机关的地位从主子的行政机关变成公仆的行政机关。参见奥斯特罗姆《美国公共行政的危机》,上海三联书店1999年版,第87页。

[14] 曼海姆:《意识形态与乌托邦》,黎鸣等译,商务印书馆2000年版,第279页。

[15] 詹姆斯·W.费斯勒、唐纳德·F.凯特尔:《行政过程的政治》,陈振明等译,中国人民大学出版社2002年版,第1页。

康晓光:《再论“行政吸纳政治”——90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究》,《二十一世纪》(香港), 2002年8月号。

[17] 参见中国科学院中国现代化研究中心主编《中国现代化报告2007》,北京大学出版社2007年版。

[18] 罗伯特·达尔:《公共行政科学:三个问题》,转引自彭和平等编译《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版,第166页。

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