应松年 王敬波:论我国制定统一行政程序法典的法制基础

——基于现行法律规范体系之分析
选择字号:   本文共阅读 1097 次 更新时间:2012-03-26 11:08

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应松年 (进入专栏)   王敬波  

内容提要: 《湖南省行政程序规定》是我国第一部直接以“行政程序”为标题的法律规范,在行政程序立法领域具有标志性意义。这部全面规范行政程序的法律规范文本,对行政决策、规范性文件制定、行政执法、特别行政行为与应急、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究等行政行为的程序都作了规定。以这部法规中关于程序制度的12个关键词为线索来分析我国行政程序法制化成熟程度,可以发现:我国行政程序法制水平已经比较高,尤其是体现在部门规章、部门规范性文件和地方性法规、地方政府规章以及地方规范性文件层面上;行政程序的法制化在全国范围内明显呈现出对国家法律和国务院相关决定加以贯彻落实的“回应型”立法的特征。种种迹象表明,行政程序立法已经完成“先地方后中央”的试验阶段,已经充分具备制定全国统一行政程序法典的法制基础。

关键词: 行政程序法典/立法状况/法制化/法律规范体系

一、问题与方法

虽然2003年《中华人民共和国行政程序法》曾列入第十届全国人民代表大会常务委员会的五年立法规划,[1]但最高国家权力机关至今尚未正式启动制定统一行政程序法典的立法程序。一个主要原因是理论和实务界对我国是否已经具备制定统一行政程序法典的法制基础存在分歧,对行政程序规范在我国法律体系中的成熟程度仍然缺乏实证分析。[2]2008年《湖南省行政程序规定》的正式实施,填补了地方层面统一行政程序立法的空白。《湖南省行政程序规定》是我国第一部直接以“行政程序”为标题的法律规范,在行政程序立法领域具有标志性意义。这部全面规范行政程序的法律规范文本,对行政决策、规范性文件制定、行政执法、特别行政行为与应急、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究等行政行为的程序都作了规定。我们从《湖南省行政程序规定》的文本中选择行政程序、行政决策、规范性文件、行政执法、特别行为中的行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究等12个关键词[3]作为线索来分析我国行政程序制度,揭示出现阶段行政程序的立法状况。

我们选择“北大法宝——《中国法律检索系统》”[4]作为检索信息库。作为本文分析的样本库主要来自其中的两个子数据库:《中国法律法规规章司法解释全库》和《中国地方法规规章库》。我们使用的检索方法有两种:标题关键词检索与全文关键词检索。由于分析对象是我国现行有效的法律规范,因此,在检索时均设定“现行有效”作为时效条件。本文检索的法律规范截至2009年10月16日。

二、行政程序

虽然《湖南省行政程序规定》是目前我国唯一一部直接以“行政程序”为标题的法律规范,但在我国现行法律规范体系中以“程序”为标题的法律规范却不少。我们以“程序”为关键词进行标题检索后,查询到行政法规2件、法规性文件9件、部门规章94件、地方性法规54件、地方政府规章132件、地方部门规范性文件398件、地方规范性文件939件。为了对有关程序的法律规范的发展过程有所了解,我们选择标题含有“程序”的部门规章和地方政府规章进行对比分析。国务院部门和地方政府都是从1985年开始制定以“程序”为标题的规章。总体上说,规定程序的部门规章和地方政府规章总体上呈增长趋势。1990年之前,全国范围内关于行政程序的法律规范数量比较少。1985-1987年,部门规章每年只制定1件;1989-1994年,每年也只制定2-3件;地方政府规章在1985年制定的只有1件;1986-1993年,每年制定的只有2-4件;1995-1999年,有关行政程序的法律规范数量增加非常之快,部门规章在1996年达到历史峰值,当年制定8件,地方政府规章则在1997年达到历史峰值,当年制定19件;2000-2004年,规章数量有所减少;2005—2009年,又出现上升趋势。通过分析检索到的全部规章,我们发现1996-1999年,由于《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)颁布,国务院不少部门和地方政府都制定了有关行政处罚具体程序的规章,这是该期间规章数量处于历史峰值的主要原因。同理,2005年以后,在《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)的推动下,关于行政许可程序的规章增多。

接着,我们进一步分析了规定行政程序法规的基本内容。在中央层次,9部法规性文件中有8件是国务院办公厅发布的文件,主要规定行政法规解释权限和程序、国务院行政复议案件处理程序、节日、纪念日、活动日的设立程序、对外经济技术展览会的审批程序、部际联席会议的审批程序等事项。在地方层次,54件地方性法规中有3件是有关行政行为程序的法规。[5]从部门规章和地方政府规章规定的内容来看,部门规章规定的内容涉及规范性文件制定的有22件,行政处罚的有27件,行政许可的有11件,其他行政复议、行政鉴定、审计等方面的各有3-4件。地方政府规章规定的内容与部门规章规定的内容大致相同,规定立法问题的最多,有55件,行政处罚的次之,有33件,行政许可的有8件,其他还有行政复议等。部门规章和地方政府规章中规定最多的3项分别是行政立法、行政处罚和行政许可。从上述规章的普及程度来看,发布标题含“程序”的规章的国务院部门,包括现存的和已经撤销的共52个。在地方层次,共有30个省级地方[6]和35个较大市发布标题含“程序”的地方政府规章,分别占省级地方总数的97%和较大市总数的71%。[7]

三、行政决策

《湖南省行政程序规定》第三章第一节对重大行政决策的程序作了规定。我们以“行政决策”、“重大行政决策”、“重大事项决策”为关键词进行全文检索,发现有2件国务院法规性文件规定了行政决策程序,[8]2件部门规章规定了行政决策前的听证程序,[9]74件部门规范性文件规定了建立和健全行政决策程序或完善行政决策机制,其中有10个国务院组成部门、3个国务院直属机构、2个部委管理的局对行政决策中的专家咨询、听证等程序作了规定,但绝大多数部门没有对决策程序作出专门规定。在地方层次,2个较大市制定的地方性法规中规定了完善行政决策机制和决策听证程序,[10]7个省级政府、11个较大市政府则以地方政府规章的形式对重大事项决策程序作出了规定,42份规范性文件单独就行政决策的专家咨询、公示、听证、评估等程序进行了规范,其中省级政府发布的有3份,省级政府职能部门发布的有5份,市级政府发布的有33份,市级政府职能部门发布的有1份。经统计,截至2009年11月,已经有10个省级地方、20个较大市以规章或规范性文件形式对重大行政决策程序作出了专门规定,占省级地方总数的32%,占较大市总数的41%;其中以地方政府规章形式规定的占省级地方总数的23%,占较大市总数的22%。

从这些地方政府规章和规范性文件制定的时间来看,最早的是黑龙江省于1990年制定的《黑龙江省人民政府关于重大决策落实的督办检查制度》,其次是在12年后,即2002年4月18日广东省汕头市人民政府发布的《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》。从行政决策的地方立法时间来看,地方政府规章和地方规范性文件2003年之前零星出现,2004年之后增长迅速,2008年达到历史峰值。在收集到的19件专门以行政决策为题的地方政府规章中,对行政决策程序作综合规定的有7件,占37%;其他12件都是单独规定决策中涉及的具体制度。

推动地方政府对行政决策进行立法的主要动力是《国务院全面推进依法行政的实施纲要》(以下简称《依法行政纲要》)和《国务院关于加强市县政府依法行政决定》(以下简称《依法行政决定》)。其中,重大决策听取意见、听证、合法性审查、集体决定、实施后评价、责任追究等6项制度在地方层面均有体现,但规范化程度不尽相同。听证制度的规范化程度最高。地方政府规章中单独规定听证的最多,共7件,占总数的37%;地方政府规范性文件中专门规定听证的也最多,共18件,占总数的33%。在其他具体程序制度中,地方政府规章中单独规定合法性审查的有3件,占16%;单独规定公开或公示的有2件,占11%。地方规范性文件中,单独规定专家咨询的有10件,占19%;单独规定公开或公示的有9件,占17%;专门规定评估的有3件,占6%;规定合法性审查的有1件,占2%。

此外,通过对甘肃省、广西壮族自治区、江西省、天津市、青海省、重庆市等六个省(自治区、直辖市)政府关于行政决策的规章内容进行对比分析,发现各规章间的共性很多,表现为四个方面:(1)结构相似。这些规则基本上都是按照行政决策准备、拟订、咨询、征求意见、审议、决定、执行、监督、责任追究的程序进行规定。(2)依据一致。它们都依据《依法行政纲要》。(3)原则一致。它们都将科学、民主、依法决策作为行政决策的基本原则。(4)行政决策的制度也大致相同。总体上说,地方政府关于行政决策的立法相似度比较高,很多内容沿袭了《依法行政纲要》和《依法行政决定》中确立的原则和制度。

四、规范性文件

《湖南省行政程序规定》第三章第二节规定了“制定规范性文件”的程序。我们以“规范性文件”为关键词进行标题检索后发现:有关规范性文件制定程序的法规性文件只有1件。[11]国务院部门对规范性文件的制定、备案等程序进行规定的比较少,只有部门规章3件、部门规范性文件5件。标题中含有“规范性文件”字样的地方性法规共有16件,标题中含有“规范性文件”的地方政府规章则有70件。

从立法时间上看,在地方政府规章中,较早的是1990年4月1日制定的《宁波市规范性文件备案规定》和1990年12月1日制定的《唐山市行政机关规范性文件备案规定》。从规定的内容来看,地方性法规主要规定规范性文件备案审查制度,地方政府规章主要规定规范性文件的制定、备案、监督等程序。从规定形式来看,地方性法规和地方规章将规范性文件制定程序进行综合规定的不多,只有18件。它们主要作具体规定,将“规范性文件制定和备案程序”一并规定的有16件,单独规定“规范性文件制定”的有8件,单独规定“规范性文件备案”的有23件,规定“规范性文件监督、清理、解释、确认公布、异议审查”等程序的有6件。地方规范性文件中,规定“制定程序”的有159件,规定“备案程序”的有129件,将“制定和备案程序”一并规定的有18件。

从层级上看,国务院部门对规范性文件给予关注的不多,不足10个部门,地方层面则积极一些。在地方性法规中,省级地方性法规有15件,较大市级地方性法规有1件。在地方政府规章中,省级政府制定的有39件,[12]较大市级政府制定的有31件。到2009年11月,我国全部省级地方和43个较大市(占较大市总数的88%)均通过地方性法规、政府规章或规范性文件的形式对规范性文件的制定或备案等程序作了专门规定,其中100%的省级地方是通过法规或规章的形式规定的,26个较大市是通过法规或规章形式规定的,占较大市总数的60%,17个较大市是以规范性文件形式制定的,占较大市总数的40%。

五、行政执法

《湖南省行政程序规定》第四章规定了行政执法程序。我们以“行政执法”为标题进行标题检索后发现:有22件部门规章对行政执法程序作了规定,分别涉及质量监督检验、测绘、农业、新闻出版、交通、煤炭、林业、文化、专利、地震、商检、电力、盐业行政管理等19个领域;153份部门规范性文件对行政执法证件、行政执法文书、执法调查取证等行政执法的具体制度作了规定,涵盖工商行政、海洋、商务、安全生产、产品认证、知识产权、卫生、通信、环境、工业和信息化、人民防空等32个领域。从地方层次来看,7个省、[13]2个较大市[14]专门以地方性法规形式制定了行政执法条例。除《湖南省行政程序规定》对行政执法程序加以规定外,还有153份地方政府规章对行政执法作了专门规定。8个省级政府[15]对行政执法作了综合规定,2个省级政府针对专项行政执法制定了规章,[16]而湖北省专门针对行政执法争议制定了《行政执法争议协调办法》,还有20个省级政府专门制定了规范行政执法证件的规章。有6个较大市[17]政府的规章对行政执法进行了综合规定;4个较大市政府的规章专门规定了行政执法争议的解决和协调机制;[18]6个较大市[19]政府的规章专门规定了行政执法证件制度;3个较大市[20]政府的规章规定了委托行政执法程序; 1个较大市政府的规章规定了执法档案;[21]1个较大市政府制定了行政执法主体公告管理规定。[22]

经统计,14个省(自治区、直辖市)[23]以法规或规章形式对行政执法程序作了综合规定,占省级地方总数的45%;20个省级政府规章对行政执法证制度作了专门规定,占省级地方总数的65%;8个较大市以法规或规章形式对行政执法作了综合规定,占较大市总数的16%;5个省级地方、25个较大市以法规或者规章形式对文化或城管综合执法事项作了规定,分别占省级地方总数的16%和较大市总数的51%。在标题中含有“行政执法程序”的地方规范性文件中,有3个省级政府职能部门制定了行业执法程序,1个较大市政府制定了行政执法程序的综合规定。还有相当部分的法规和规章是针对行政执法监督和行政执法责任制的规定,将在下文中进行分析。

六、特别行为

《湖南省行政程序规定》第五章规定了特别行为程序,分别对行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解等行政行为程序作了规定。关于行政合同的规定,我们采用全文关键词检索后发现:《依法行政纲要》是目前规定行政合同的最高级别法规性文件。此外,还有9份部门规范性文件对行政合同作了规定。只有1件地方性法规中提及行政合同。6个地方政府以规章形式规定行政合同,其中省级政府规章有2件,较大市政府规章有4件。地方规范性文件共130份提及行政合同。上述法律规范中对行政合同规定最为详细的是《湖南省行政程序规定》,其他法律规范则只是提及“应当签订行政合同”或“发挥行政合同的作用”等,而对于行政合同的具体规定则很少。

关于行政指导,经过检索,我们发现在《依法行政纲要》实施之前,1993年9月23日实施的《国务院办公厅关于再次重申发布全国性对外经贸法规、政策有关规定的通知》中曾经提及行政指导,此外,有2件部门规章、44件部门规范性文件提及行政指导。在规定行政指导的部门规范性文件中,国家工商行政管理总局发布的有23件,占规定行政指导的所有部门规范性文件总数的52%,其他部门发布21件,占48%。在地方层次,3件地方性法规、6件地方政府规章提及行政指导,还有267件地方规范性文件规定了行政指导,标题中含有“行政指导”的有7件,其中工商行政管理系统就有5件。

行政裁决是指行政机关根据法律、法规的授权,处理公民、法人或其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷活动,目前主要应用于自然资源权属、房屋拆迁补偿等行政管理领域。我们经过检索后发现,规定行政裁决的法律有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国审计法》等;规定行政裁决的行政法规有2件、法规性文件有3件;规定行政裁决的部门规章有6件;有15个部门发布的23件部门规范性文件规定了行政裁决,其中原建设部制定了9件,占总数的39%,均与房屋拆迁有关。在全国现有87件涉及行政裁决的地方性法规中,绝大部分是关于自然资源管理和房屋拆迁的。其中,34件直接规定房屋拆迁,占总数的39%;31件关于自然资源管理,占总数的36%;10件关于土地资源管理,8件关于水资源利用,7件关于矿产资源管理和矿山安全,4件关于草原和草场管理,还有林业、渔业管理方面各1件。地方政府规章则有85件规定行政裁决,其中,直接规定房屋拆迁的有27件,占总数的32%;规定水、林木等资源的有7件,占总数的8%;规定土地资源的有6件,占7%;规定电力、职工劳动保护、招投标、环境污染的有17件,占总数的20%。《湖南省行政程序规定》对行政裁决的规定主要是针对行政裁决的原则性规定,而前述法律规范则是针对房屋拆迁或自然资源等具体领域内的行政裁决的程序规定。

行政调解是行政机关居中对与行政管理密切相关的民事争议进行协调的一种制度。我们经过检索后发现,有1件部门规章、32件部门规范性文件规定了行政调解。在32件部门规范性文件中,国家工商行政管理总局发布了15件,占总数的47%。此外,还有10件地方性法规、3件地方政府规章、364件地方规范性文件涉及行政调解。与行政合同的立法状况类似,《湖南省行政程序规定》是上述法律规范中对行政调解规定得最为完备的规范,其他法律规范只是提及行政调解或针对具体事项规定调解程序,缺乏原则性规定。

行政应急是《中华人民共和国突发事件应对法》规定的应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的措施。与其他行政行为相比,“行政应急”一词的法制化程度很低。我们经过检索后发现:《汶川地震灾后重建条例》、《血吸虫病防治条例》等24件行政法规对突发事件应对程序作了规定,但也都没有明确提出“行政应急”。在127件涉及突发事件应对的法规性文件中只有《国务院办公厅关于妥善处理因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷的通知》中明确提出行政应急,并作了规定;88份规定突发事件应对的部门规章也没有明确提出“行政应急”一词;在29份标题是“突发事件”的部门规范性文件中,也只有卫生部发布的《各级疾病预防控制机构基本职责》和《疾病预防控制工作绩效评估标准》两份规范性文件使用了“行政应急”一词;7件规定突发事件应对的地方性法规都涉及行政机关采取应对措施,但都没有使用“行政应急”一词;在15件规定突发事件应对的地方政府规章中,只有《湖南省行政程序规定》明确提出“行政应急”;在874件规定突发事件应对的地方规范性文件中,只有4件明确提出“行政应急”。虽然上述法律规范中鲜有使用“行政应急”一词的,但《湖南省行政程序规定》第122-129条规定的行政应急的原则、措施和程序都可以在其中找到原型或者类似规定。

七、听证与公开

听证是主要的行政程序之一,《湖南省行政程序规定》第六章规定了行政听证。我们以“听证”和“行政听证”作为关键词进行全文检索后发现:自《行政处罚法》实施以来,听证在行政管理领域使用范围逐渐扩大,至今已有8件法律、22件行政法规、50件法规性文件涉及听证。另外,还有228件部门规章规定了听证,其中关于行政处罚的有55件,行政许可的有33件,行政立法和规章制定的有19件,行政复议的有5件,其他行政行为的有116件。标题中含有听证的部门规章有26件,其中关于听证规则的一般规定有6件,其余都是针对具体行政行为的听证。关于行政处罚的有8件,关于行政许可的有6件,关于调查听证的有5件,关于价格听证的有1件。地方性法规中规定听证的有738件,其中标题含“听证”的地方性法规有11件,9件规定的是立法听证,2件规定的是行政处罚听证。地方政府规章共554件涉及听证,标题含“听证”且专门对听证进行规定的地方政府规章有61件,其中关于行政处罚听证的有28件,行政许可听证的有9件,决策听证的有8件。文本中提及听证的地方规范性文件有6 755件。标题含有“听证”的地方性规范文件有195件,其中关于行政处罚听证的有28件,关于许可听证的有39件,关于价格听证的有33件,关于重大决策(重要事项)听证的有37件,关于信访听证的有22件,关于复议听证的有9件,关于规划听证的有6件。

从听证涉及的事项分布来看,1996-1997年,绝大部分法律规范是关于行政处罚的听证规定。1998年之后,行政处罚和价格听证的法律规范占主要部分。2004年之后,行政许可和行政决策听证的法律规范逐渐增多。《行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》、《行政许可法》中关于听证的原则规定起到了引导和示范作用。国务院部门规章和地方政府规章的共同特点是:针对听证的一般性规定很少,更多的规定是关于具体行政行为中的听证制度。经过统计,全国共有29个省级政府以法规、规章或者规范性文件的形式专门对听证作了规定,占省级政府总数的94%。其中,只有云南省政府是以规范性文件形式规定的,其他地方都是以地方性法规或规章的形式规定的。在全国省级地方中,虽然河南、福建两省没有统一对行政听证进行规定,但两省政府的部分职能部门规定了特定管理事项的听证程序。较大市政府中有22个以规章或者规范性文件的形式专门对听证进行了规定,占较大市总数的45%。其中,有14个较大市是以规章形式规定的,占较大市总数的29%。此外,还有5个地方政府的职能部门以规范性文件的形式规定了特定管理事项的听证。总体上说,听证制度作为从国外引进的一项行政程序制度在全国已经呈现出比较高的普及率,在行政决策、行政处罚、行政许可、行政复议、信访等行为中都有体现。

《湖南省行政程序规定》第七章规定了行政公开程序。我们以“公开”作为关键词进行全文检索,发现已经有96件法律、88件行政法规、609件法规性文件、2 259件地方性法规、2 194件地方政府规章、41 123件地方规范性文件提及“公开”。再以“公开”为关键词进行标题检索,除《中华人民共和国政府信息公开条例》作为专门对政府信息公开进行规定的行政法规外,还有13件法规性文件专门对政务公开、村务公开、厂务公开进行了规定,12件部门规章对公开作了具体规定。规定“信息公开”的部门规范性文件有60件,规定“政务公开”的有50件。在地方层次,有20件地方性法规的标题中含有“公开”字样,其中规定村务公开的有6件、厂务公开(企务公开)的有12件、政务公开的有2件。在地方政府规章中有21件标题中含有“政府信息公开”,其中省级政府有10个、较大市级政府有11个。标题中有“政务公开”的地方政府规章有10件,其中省级政府有5个、较大市级政府有5个。此外,还有1 264件地方规范性文件的标题中含有“政务公开”或“政府信息公开”字样。据统计,目前全国30个省级地方和全部较大市级地方都通过法规、规章或规范性文件的形式对政府信息公开、政务公开、行政公开进行了专门规定。其中,共有15个省级、14个较大市是通过法规或者规章的形式专门进行规定的,分别占省级地方总数的45%、较大市总数的29%。

八、行政监督与责任追究

《湖南省行政程序规定》第八章规定了对行政系统的监督。我们以“行政监督”为关键词进行标题检索后发现,在国务院部门和地方政府许多规章的规定中,行政监督指的是行政机关对某行业或某领域的监督,与《湖南省行政程序规定》所规定的行政监督的含义差异很大。以“执法监督”为关键词进行标题检索后发现:有14件部门规章、15件部门规范性文件直接规定了行政执法的监督制度,涉及海事、交通、质检、建设、司法、税务、公安等20多个领域。在地方层次上,有13件地方性法规的标题中含“执法监督”字样,其中有9件省级法规和3个较大市级法规;有40件地方政府规章标题中含“执法监督”字样,其中有18件省级规章、12件较大市级规章。此外,还有112件地方规范性文件标题中含“执法监督”字样,其中省级8件、较大市级7件。综合上述规范,全国共有26个省级地方、16个较大市以地方性法规、规章或规范性文件形式专门规定了执法监督(行政监督),分别占省级地方总数的84%、较大市总数的33%;其中24个省、13个较大市是以法规或者规章形式规定的。

《湖南省行政程序规定》第九章规定了责任追究,提出实行行政问责制度,对行政机关及其工作人员的行政违法行为进行责任追究。我们以“责任追究”作为关键词进行标题检索后发现:国务院于2001年4月21日制定《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》之后,又有2件法规性文件[24]规定责任追究的具体制度,国务院部门中有7个以部门规章形式规定责任追究,更多的部门则以规范性文件形式规定责任追究,涉及铁道、交通、林业、防火、国土资源、教育、财政、税收、卫生、工商、文物、保险、建设、质检、人民银行等十多个领域。我们以“责任追究”作为关键词进行标题检索后发现:有4个省、3个较大市以地方性法规形式规定了责任追究制度。其中,有3个省和1个较大市主要规定的是司法人员的责任追究,1个省和2个较大市规定的是行政执法责任追究。59件地方政府规章直接规定了“行政执法责任追究”,涉及24个省级地方、12个较大市。国务院办公厅2005年7月9日发布《关于推行行政执法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)后,各地相继建立相关制度。我们以“执法责任制”作为关键词进行标题检索后发现:国务院有13个部门以部门规范性文件的形式对本系统推行行政执法责任制作了规定。在地方层次上,有2个省、7个较大市以地方性法规的形式规定了行政执法责任制,有14个省、9个较大市以地方政府规章的形式规定了行政执法责任制。

汇总上述法律规范可以发现:全部省级地方均以法规、规章或规范性文件的形式规定了行政执法责任追究或行政执法责任制,其中28个省级地方以法规或规章的形式作了规定,占总数的90%。全国43个较大市是以法规、规章或规范性文件的形式规定了行政执法责任追究或行政执法责任制,占总数的86%。其中,有24个较大市是以法规或者规章的形式加以规定的,有19个较大市是以规范性文件的形式加以规定的。

九、初步结论

以上我们以《湖南省行政程序规定》中的12个关键词为线索,分析了我国行政程序法制化的现状,从中可以得出以下三个初步结论:

1.我国行政程序法制水平已经比较高,尤其是在部门规章、部门规范性文件和地方性法规、地方政府规章以及地方规范性文件层面上。我们所选择的《湖南省行政程序规定》中12个关于行政程序的关键词,其实涉及行政决策、规范性文件、行政执法、特别行政行为程序、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究等八项基本行政程序制度。考虑到特别行政行为程序的差异性较大,因此,我们选择其他七项程序制度在省级和较大市级地方政府层面进一步比较其法制化程度,经过分析后发现:这七项程序制度的法制化程度在省级和较大市级的情况基本一致。规范性文件、行政责任追究、行政公开、行政听证四项程序制度的法制化程度最高。其中,规范性文件、行政责任追究两项程序制度在省级政府层面的法制化程度已经达到100%,在较大市级政府层面的法制化程度也分别达到86%和88%,行政公开在省级政府层面的法制化程度为97%,在较大市级政府层面的法制化程度为100%;行政听证在省级政府层面的法制化程度为94%,在较大市级政府层面的法制化程度为45%。即使行政监督在省级政府层面的法制化程度也达到84%,在较大市级政府层面的法制化程度则达到33%。而行政执法程序的法制化程度不是很高,在省级政府层面为45%,在较大市级政府层面为16%。行政决策法制化程度最低,在省级政府层面只有32%,在较大市级政府层面为41%。从七项程序制度的比较来看,规范性文件和行政责任追究两种程序制度法制化程度在全国范围内都很高,基本实现了全国普及;而行政决策和行政执法的法制化程度都在50%以下。为了对全国各省的情况作横向对比,我们将各省对七项程序制度的规定情况进行汇总分析,发现全国所有省级地方政府都对上述七项制度中的三项以上进行了规范,其中45%的省级地方政府规定了六项以上,90%的省级地方政府规定了五项以上,全国仅有三个省级地方政府规定了四项以下。从国务院部门和地方政府的对比来看,地方政府较之国务院部门在制定有关行政程序的法律规范方面更为积极,制定出的法律规范也更具可操作性。

2.行政程序的法制化在全国范围内呈现出明显的对国家法律和国务院相关决定加以贯彻落实的“回应型”立法的特征。这主要体现为两个方面:一是如果国家法律和国务院决定对相关程序制度作了规定,那么此类程序制度的法制化程度在全国范围内就相对较高;反之,则相对较低。例如,为对《行政处罚法》和《行政许可法》进行回应,全国范围内普遍建立了行政听证制度;为对国务院办公厅《若干意见》加以回应,全国范围内开展了行政执法责任制的立法;为对《中华人民共和国立法法》加以回应,全国范围内的规范性文件制定、备案方面的立法也较为完备;为对《依法行政决定》加以回应,全国范围内积极完善行政决策等制度。反之,如果某些程序制度没有上位法和国务院相关决定的规定,那么其法制化程度就比较低。例如,关于行政合同,由于目前尚无法律规范专门以“行政合同”为标题进行规范,因而全国范围内关于行政合同法制化的程度就很低。类似的问题在行政指导行为的程序中也体现出来。二是对同一程序制度,各部门和各地方立法表现出明显的相似性。各部门和各地方政府对同一程序制度的规定,相似程度比较高,尤其是在国家法律或国务院对这些程序制度已经加以规定的情况下。例如,自国务院办公厅发布了《若干意见》之后,各部门各地方政府对行政执法责任制的规定基本上是相似的。又如,各地方政府关于行政听证的规定也大同小异。这种立法的同一化或类似化现象也在一定程度上符合“回应型”立法的特点。

3.行政程序立法已经完成“先地方后中央”的试验阶段,制定全国统一的行政程序法典已经具备比较充分的现实法制基础。前文分析表明,从总体上看,在2004年之前,国务院部门和地方政府对于行政程序的法制化更多地体现为对国家法律中有关程序规定的贯彻和执行,几乎不存在自主性程序立法。在2004年之后,各部门和各地方政府对《依法行政纲要》、《若干意见》和《依法行政决定》中关于程序的规定采取了积极回应的态度,这在一定程度上表明了行政程序在全国范围内具有相当高的接受程度。更为重要的是,法律文件中关于行政程序的规定,已经从上世纪80年代的每年仅制定一到两件且内容极为简单的局面,转变为现在每年制定数量众多且内容已经涵盖程序法的所有要素和领域的局面。随着《湖南省行政程序规定》的成功实践以及全国各地行政程序规定十多年的发展,规范性文件、行政听证、行政公开、责任追究等各个行政程序要素的法制化程度在全国范围内的普及率大大提高。因此,我们可以这样认为,针对这些程序制度制定全国统一的行政程序法典已经具备比较充分的现实法制基础,行政程序立法已经完成“先地方后中央”的试验阶段。对于法制化程度较低的特别行为程序来说,虽然存在一定的立法难度,但从另一个角度而言,也迫切需要全国统一立法进行规范。

注释:

[1]参见晓航:《法讯》,http://finance.sina.com.cn/roll/20060208/1025540104.shtml,2010-05-12。

[2]参见王万华:《论我国尽早制定行政程序法典的必要性与可行性》,http://WWW.148cn.org/data/2006/1201/article_30013.htm,2010-05-12。

[3]考虑到行政立法用语的特点,在分析部分行政程序时,我们增加了与上述关键词相关的词语进行检索。对此,文中均有具体说明。

[4]该数据库的网址是:WWW.Chinalawinfo.com。该信息库收录了1949年至今约15万多部法律文件,详细分为21个子数据库。其中包括11个主要数据库,10个参考资料数据库,几乎涵盖了法律和法学文献资源的各个方面,是目前国内比较全面的法律专业数据库之一。

[5]它们是1996年11月30日实施的《江苏省行政处罚听证程序规则(试行)》、1996年8月26日实施的《上海市行政处罚听证程序试行规定》和1992年8月31日实施的《福建省行政执法程序规定》。

[6]缺湖北省。

[7]我国现有省级政府31个(不含我国台湾地区),较大的市49个,其中省会城市27个、经济特区城市4个、国务院批准的其他城市有18个。

[8]它们是2008年5月12日实施的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和2004年3月22日实施的《国务院全面推进依法行政的实施纲要》。

[9]它们是2006年12月5日实施的《国防科学技术工业委员会听证规则》和2005年12月30日实施的《国家食品药品监督管理局听证规则(试行)》。

[10]它们是2005年4月1日实施的《深圳市预防职务犯罪条例》和2004年7月1日实施的《大同市行政执法责任制条例》。

[11]即2006年11月29日实施的《国务院办公厅关于进一步规范部门涉外规章和规范性文件制定工作的通知》。

[12]全部省级政府都已经制定有关规范性文件的地方政府规章。

[13]它们是湖北省、辽宁省、山西省、黑龙江省、湖南省、福建省和吉林省。

[14]它们是河北省石家庄市和新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。

[15]它们是重庆市、河北省、海南省、广西壮族自治区、天津市、北京市、黑龙江省和四川省。

[16]它们是2005年5月10实施的《云南省专利行政执法规定》和1999年3月16日实施的《海南省生猪屠宰行政执法和行政执法监督暂行实施办法》。

[17]它们是山东省青岛市、江西省南昌市、贵州省贵阳市、江苏省徐州市、江苏省南京市和山东省济南市。

[18]它们是广东省广州市、宁夏回族自治区银川市、广东省深圳市和辽宁省鞍山市。

[19]它们是福建省厦门市、河南省郑州市、广东省深圳市、山东省青岛市、青海省西宁市和四川省成都市。

[20]它们是辽宁省本溪市、广东省深圳市和河南省郑州市。

[21]即2008年1月28日实施的《大连市行政执法档案管理办法》。

[22]即2003年5月31日实施的《深圳市行政执法主体公告管理规定》。

[23]它们是湖北省、辽宁省、山西省、黑龙江省、湖南省、福建省、吉林省、重庆市、四川省、广西壮族自治区、河北省、海南省、北京市和天津市。

[24]它们是中共中央办公厅、国务院办公厅于2002年8月9日印发的《关于对涉及农民负担案(事)件实行责任追究的暂行办法》和国务院于2007年9月14日印发的《关于同意建立重特大生产安全事故责任追究沟通协调工作部际联席会议制度的批复》。

出处:《法商研究》2010年第4期

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