作为一种组织现象，智库的数量越来越多，对现代公共决策及社会发展的影响也越来越大。中国智库的繁荣和提升，迫切需要破解如下难题。

难题之一：如何尽快改革“谋”与“断”不分的政府决策体制。改革开放以来，计划体制下形成的政府决策体制没有根本性变动，即政府决策的“谋”与“断”不分。为了适应这种体制，在政府系统内部设置了层级不同的政治、经济、文化、社会等方面细而全的政策研究机构和人事岗位。这些机构和岗位要么设立在政府机关内部，要么设立在政府机关所属的事业单位，他们与决策中枢系统有着直接或间接的行政隶属关系。这种决策体制具有高度的封闭性、垄断性和官僚性，往往会导致政策研究机构不断膨胀、决策成本持续攀升等现象的产生；同时，这种与政府机构合二为一的决策研究咨询体系致使政策研究主体缺乏独立性、自主性与主动性，久而久之极易形成机构及制度的惰性。 在这种体制格局下，政策研究机构对事关战略利益的探索性课题鲜有主动研究，所提供的研究结论或成果也往往缺乏科学性、客观性；在拟制政策方案中，经常会受长官意志的左右，从而沦为领导人的秘书班子。当主要领导拍板后，也无意再对政策的绩效“评头论足”。由此可见，传统的集“谋”和“断”于一身的政府决策及政策研究体制不改革，现代意义上的智库就没有生存和发展壮大的空间。

难题之二：如何正式确立智库参与政府决策咨询的制度性框架。目前，在中国只是倡导建立专家咨询制度，但尚无明确统一的法律、法规来规范政府决策中的咨询环节和程序，这是影响智库发展壮大的一种制度性不足或障碍。比如说，对政府决策是否经过咨询、哪些领域的决策向什么样的咨询机构咨询、采取何种方式咨询、如何评估咨询方案、咨询机构和政策方案能在多大程度上影响决策等问题，没有建立相应的法律法规。此外，对如何确保和不断提升智库自身的综合实力，如职业能力、社会责任和道德操守等，也没有建立起相应的社会意识及制度，从而对专家咨询的激励和责任约束等基础性的制度基本处于空白，这样不利于智库行业自律和优胜劣汰竞争法则的形成，致使决策咨询的质量和效益难以得到制度性保障。

难题之三：如何营造“体制外”智库与“体制内”智库公平竞争的制度环境。从经费来源、得到资助的方式及与政府之间的关系来看，我们可以将中国的智库分为三种类型：“官方”、“半官方”和“民间”。其中，官方的研究机构属于政府机关，如党政部门内部的政策研究室；半官方的研究机构属于事业单位，如国务院发展研究中心、中国社会科学院和附属于高校的研究机构等；民间的研究机构属于民办非企业单位或者企业，如天则经济研究所、上海华夏社会发展研究院等。在上述三种类型中，前二者属于“体制内”智库，吃财政饭，与决策者之间有着密切的关系，基本上垄断了政府决策研究及话语权，其数量占95%；后者属于“体制外”智库，始终要“找米下锅”，虽有较强的自主性和独立性，但整体上非常弱小，能够发出声音，有一定社会影响力的更是寥寥无几。长期以来，由于“官本位”思想的影响，官方及社会对民间的“体制外”智库有一种歧视、排斥和不信任心理，导致“体制内”智库一支独大而“体制外”智库却艰难营生。据有关统计资料，政府部门的决策研究课题存在严重的“内控”现象。这样，研究课题在体制内封闭发包的方式下，“体制外”智库完全成了“局外人”，根本不具备参与决策咨询竞争的资格和机会。此外，有时候政府部门掌握的关键信息或数据只对“体制内”智库公开，而“体制外”智库却很难拿到必要的研究资料和数据。凡此种种，导致体制内、外的智库在生存和发展所需要的资源条件及机会空间上存在着严重失衡、不公平现象。

难题之四：如何建立以研究项目为纽带、以决策服务为导向的互动合作机制。对智库而言，最重要的一点就是善于敏锐地发现并针对社会热点难点、重大现实问题，以决策服务为导向，把不同领域最合适的人或机构召集起来，以公共利益为价值基础，展开互动交流与合作，从而更好地致力于项目研究，提出有影响力的政策建议和方案，最终达到解决问题、推动社会变革的目的。总之，一切为了“问题及对策”的研究，智库善于招募各路精英，善于在不同的社会体之间搭建互动合作的桥梁和平台。然而，从我国现实情况来看，不管何种类型的智库，它们在这方面的意识和行为能力都比较弱，致使决策研究“散兵游勇”者居多，力量相当分散，缺乏团体攻关优势，从而影响了智库的国际竞争力和整体发展水平。

以上难题的形成，既有对智库的认识及理论问题，更有培育发展智库的体制机制问题。由此，难题的破解首先在于解放思想、提高认识，其次在于创新体制与机制，确保制度供给。（作者单位：华东理工大学人文科学研究院）北京日报