吕大乐:香港回归设计上的错误

选择字号:   本文共阅读 3454 次 更新时间:2017-10-27 15:09

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吕大乐  


这也就是说,很多香港人仍然不自觉地拥抱着“不变”。他们对特区政府有很多不满,提出了不少批评,但议论的方向及所采取的相应行动,表面看来是尖锐、激烈,但实质上却还是未敢于面对未来,或更积极的建构将来。



说起来这或者会令人觉得很奇怪,但事实却是如此:到了现在,香港脱离殖民统治和重新成为中国一部分的第十四个年头,香港人——由政府高层到一般市民——依然未有认真做好准备,在不同领域及方面去面对回归、“一国两制”及它们所带来的挑战。

必须在此说明并且强调,我所指的状况并非一般亲北京人士口中所谓的“民心尚未回归”(即港人依然依恋英国殖民统治,抗拒中国)的问题。在他们眼 中,1997年后香港所发生的种种问题,基本上都是香港市民在心理上还未调整过来的结果。这种论调一方面反映出他们对港人的价值、取向与心情缺乏深入了 解,以至对问题的性质没法好好把握;而更重要的另一方面,是这种理解不单不能帮助他们更全面的认识香港在整个回归过程中所出现的问题,而且在某个意义上, 这只会将问题都推到港人的主观因素之上,回避了思考香港的政治过渡所存在的各种深层矛盾。明显地,这对于更准确的认识问题所在,并且作出适当的响应,帮助 不大。

本文拟检视当年在设计一国两制的制度安排及制订基本法时所遗留下来的一些问题,并指出它们对1997年以后香港社会发展的深远影响。如前面所说,在 过去的一段日子里,香港社会并未很有系统及深入地反思那些问题,以至回归多年以来,一直感到一种难以表白的局促与焦虑,未能释放出新的活力。受困于此的香 港社会,经常在既定的框框里碰碰撞撞,无法找到新的定位与方向,更难言有所超越。本文旨在抛出一个反思的议程,希望对于香港社会要摆脱这种状态有一点帮 助。而对香港以外的读者而言,这或者可以有助于吸收有关的经验和教训,以免犯下一些不必要的错误。



说起九七回归这个话题,千头万绪。自1997年至今,转眼已经十多个年头。理论上,香港人总该早已发展出一点点事后的智慧,总结一下当中的一些经 验。但摆在我们面前的情况,又并非如此。问题陆续浮现,可是却少有人真真正正发掘一下矛盾所在之处。而表现不济的特区政府很容易就成为了众矢之的、公众议 论的焦点、各方攻击的对象。如此这般,你一言,我一语,词锋尖锐,火花处处;坊间并不缺乏批评、讨论,但就是没有认真总结。把问题都推到政府无能、政治领 导力有未逮,说来容易,或可满足一时之间的情绪发泄,但这通常未能对准问题的焦点,无助于寻求问题的答案和解决办法。在香港,总结经验之所以如此困难,我 相信是跟一些思考上的障碍有关。

这个问题可分两个层次来讨论。首先,是关于整体上一国两制的构思。第二,是由于缺乏一种前瞻的视野,到落实一国两制之时,于操作上逐渐产生各种矛盾。

关于第一个问题,这往往由于政治敏感——难道有意挑战邓小平的创见及国家对香港的基本政策?——政治体制中人基本上从来不敢将现实中的香港社会问 题,联系到基本法与一国两制的框架上所存在的矛盾与不足。至于体制以外的反对派,则大多将注意集中在政治的方面,尤其是围绕着高度自治与北京有无干预香港 事务的话题,而少有研究操作层面上的种种问题。但这种对所谓操作层面问题的忽视,其实有着深远的影响:最为明显的,是对于香港成为中国的一个城市,并无具 体的对策,同时亦没有为这处地方和这个社会构思出一个将来、一个方向。

我认为要了解目前香港社会的根本问题所在,必须回到当初处理香港前途问题时的政治、社会环境。在1980年代初,当香港面对中英双方就前途问题展开谈判之时,基于对中共及 社会主义的恐惧,社会上的主流意见(无论是否认同香港乃中国的一部分)是要保持现状不变。在这样的大前提底下,结果是我们给香港社会制订了一份治港蓝图, 完全不能应付日后因去殖民地而产生的政治转变,及宏观的全球与区域经济变化所带来的冲击。用“我们”(意思是香港人作为一个集体)一词,并非想为当时一些 体制内的保守派及其思想掩饰。当然,1997年前曾有资产阶级出卖了香港之说,当中不无道理。但若我们因此而以为当年很多想法,只因既得利益的取向保守和 抗拒转变,以至整个九七过渡的安排追求不变,则肯定是将问题简单化了。本文之所以强调“我们”,乃因为在1980年代的香港,社会各界(不要忘记,当时连 亲中人士也大量移民)均不想改变现状。那种争取保持现状的强烈要求,成为求变的重大阻力。当时有的人怕共产党, 有的人怕改变长年殖民管治下的利益分配及其相关的制度,有的人认为要防止所谓“社会福利派”坐大,有的人反对民主化,亦有不少人想过延续英殖管治;总之, 各种恐惧、忧虑皆有。“不变”成为当时最多人的共同意见。出现一份保守的治港蓝图,恐怕是当时的主流意愿。当时在绝大部分人的心目之中,所谓九七回归最好 就只不过是形式上更换国旗、国徽,其他一切照旧,沿用过去的制度与安排,事事如常,将转变减至最低程度。

但这种不变的想法严重低估了去殖民地化所产生的政治冲击;殖民时期所压抑的政治提问——特别是关于政治授权与政治正当性这两方面——于1997年后 成为市民大众天天向特区政府提出的问题。事后看来,当年有关人士没有想到这一点,颇为不可思议。但看漏眼的又岂止于这一点?一厢情愿的以为公务员队伍只是 一部机器,更换了“控制员”亦不会影响它的操作,是另一个大问题。在忽视或轻视这一点的背后,是一个有问题的假设。当年很多人以为香港基本上是一个“经济 城市”,大可沿用殖民政府那种非政治化的管治手段,经营一个“行政管理型的政府”(administrative state),追求效率与效能,便可以应付社会对政治制度的要求。从这个角度来看,只要维持公务员队伍的完整性,管治就可以顺利过渡。结果呢?整部政府机 器漏洞百出;开始时以为是第一任特首董建华先生的个人问题,后来公务员的神话自行破灭。以不变应万变的想法,显然是不切实际。

在政治改革方面,一国两制的构思并没有正面面对如何建设一个面向未来的政治制度的基本问题。事后证明,回避民主化及其制度建设的问题,政治代价相当 巨大。1997后香港一直在管治上出现问题(由最戏剧性的特首在未完成第二任期便辞职,到特区政府长期管治威信低落,经常受到挑战),就是没有理顺政制所 存在矛盾的结果。

在经济方面,当年的假设是只要香港保住资本主义经济制度,而中国大陆那一套社会主义制度不强加于香港,便可以保证经济繁荣。于是,基本法开宗明义: “为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定,在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第 31条的规定,设立香港特别行政区,并按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。…… 保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变。”这样的设计背后显然存在一种对资本主义经济的优越性的肯定,以为只要社会主义经济元素不要越境来犯,便 足以令香港经济继续繁荣。明显地,这些理解是建立在一些相当简单的假设之上。这包括两方面:一是它们建立在一种资本主义与社会主义二元对立的理解之上,忽 视了两者各自的变化与互动;二是严重低估了香港作为一个资本主义经济,所可能需要面对的问题。前者导致一种静态的理解与分析,关于这一点在后面再谈。而后 者则令整个香港社会在1980-90年代里未有正视很多隐藏于表面繁荣背后的矛盾——例如因经济转型、工业生产北移而对本地劳动市场、机会结构所造成的冲 击。香港人满以为只要维持资本主义经济,便可以令香港远远超前于中国的经济发展,令后者长期需要依靠这个窗口来接触世界经济,而同时又可充分利用内地的资 源以作进一步发展(例如工厂生产北移之后,在香港与珠三角之间所出现的“前店后厂”〔即香港集中于高增值的工序并充分利用它在商业服务的优势,而内地则扮 演腹地的角色,为厂商提供廉价的土地、劳动力及其他生产数据〕的产业空间布局)。

香港在1997年以后,整个特区于制度运作上不断遇到问题,矛盾一个接一个的爆发,很大程度上是由于当初的设计并无认真考虑到将来随着政治过渡及宏 观转变,而在政治及经济两大方面所需要进行的根本改变。当年追求“不变”的妥协与共识,日后成为了一种阻碍社会发展与改革的障碍。



在操作上,现实中的问题远远较当初所想象的复杂得多。

在1997年前,各界之所以会认为在政治及经济制度不变,乃香港应付一个不确定的政治前景之良策,除了是那个历史时刻底下各种利益之间的妥协之外, 还因为在那个时候大部分香港人——再次强调,是由政府官员、精英阶层、以至平民百姓——的确相信广义上的香港经验或发展模式,是大家都觉得是成功的、令人 满意的、应该一直延续下去的制度安排。至了今天,尽管很多人不愿意承认自己怀旧,只顾回想昔日所谓美好的日子,但实际上在他们口中的“黄金岁月”,或所采 用作为比较的指标,主要还是以香港社会在1970年代中至1980年代初的状况为参考。于是,在设计基本法的过程之中,存在一种“急冻”(冷藏)思维 ——尝试将当时认为能帮助香港成功,保持繁荣安定的元素,统统固定下来,写进这份小型宪法里,然后到了1997年7月1日便进行“解冻”,应用到特区管治 之上,便万无一失,一切顺利过渡。

陈冠中先生对此似乎亦有同感,他指出:回归十年,香港特区的体制、管治指导思想和内部问题,很大部分带着80年代的烙印,故可以说,过去十年更多是回归前的延续而不是断裂。这恰好是符合 中英联合声明和基本法的愿景,因为保留80年代的香港制度到1997后五十年不变正是两者致力所在。不过,在地缘经济发生变化的全球化时代,我们80年代 成形的这点成功经验很明显不够用。

陈先生继而指出:“或许我们未能因应中国和全球化的新形势与时俱进,或许我们根本没有全面准确的理解香港的成功经验,特别是政府应该扮演的角色” ,以致在1997年以后,问题处处,困难重重。但我相信,我们的问题并不止于过去的成功经验“不够用”。首先,必须明白,如前面一直强调,基本法这份治港蓝图不但没有预见九七后香港社会在政治方面遇到的难题,对于大陆内地所可能出现的变化也没有正确评估。我所 针对的并不是当年有关人士对内地在1990年代以来所经历的转变缺乏预见(拥有这份远见的恐怕只是极少数),而是出现这样的落差的背后,是当时的分析与假 设全属静态,根本没有细心想过两地的互动及其引伸出来的种种可能性。一份建基于静态分析的治港蓝图,到应用之日难免会出现很多问题。

之后所发生的事情,是香港人在过去这14年里的亲身经历,相信就算未有完全一致的理解,也肯定有不少相同的感受。正如北京的领导层所言,香港社会存 在深层矛盾;这些矛盾的产生不在于人心尚未回归或外在环境有变,而是原来的治港蓝图及其制度设计根本没有认真想过未来,难以应付内外环境的转变。在过去这 段时间里,香港更换了“操作员”(特首下台),也试过更换零件(引入了政治问责制),但同样的问题——政府的民望及权威低落,它处于孤立的状态,批评来自 四面八方,缺乏有效施政的能量;整个社会缺乏新的动力,失落焦虑反复出现,一直缠扰特区政府和香港社会。

上文所讨论的这种静态思维还造成了另一大问题,这就是在操作的另一维度上,基本上完全没有准备好要面对中港融合这个大题目。当初在构思“一国两制” 时,其实并未有认真想过,当香港——就算作为一个特别行政区——成为中国的一部分,跟周边区域紧密联系起来以后,将会是怎样的一个局面。

以前的想法简单而且直接,认为只要香港能够保持它的国际联系,继续面向全球经济,将来便无往不利,可以凭著作为全中国最为全球化的城市的地位,在国 家发展过程中扮演一个举足轻重的角色。在1997年前后,大部分人的注意力都在于香港的全球联系之上──因此大家的讨论,限于外国企业会否继续利用香港作 为它们在亚太地区的营运总部、香港的国际化程度有无下降(例如年轻一代的英语能力是否大不如前)之类的题目。能否保持这些重要的全球元素,将决定香港的未 来发展。这些讨论背后的一项假设是,香港作为一个全球化城市将继续面向世界,而它的发展在一定程度上乃独立于周边的区域环境,可以自成一体,并因此而继续 为中国经济作出贡献。在这种全球视野的引导之下,香港未有注意到回归之后,它将会与周边区域有更紧密的联系。而由于未认真正视这个问题,香港社会也低估了 中国内部发展所可能带来的冲击。举一个例,香港无论在回归之前或以后,都未有评估及预测中国内部(特别是珠三角地区)的长远发展和它对香港具体的影响。当 然,对于中国在过去三十多年经济开放改革所带来的转变,不可能完全视而不见。但奇怪的是,有关的讨论往往都只是抽象的、宏观的(例如口号式的呼吁“中国 好,香港好”或“国内商机无限”),鲜有认真尝试将香港嵌于这个新的环境之中,并了解港人于生活层面会因此承受的冲击。

长期以来,香港对于回归之后整个社会状态的了解,是建立在一种中港两地只存在有限度接触的假设之上。在1980年代(以至1990年代初)的社会、 政治环境里,这既不难理解(因为恐共心理相当普遍),而且亦可以视为当时港人的主观期望(因为希望来自内地的影响愈少愈好)。基于这样的心理状态,在启动 回归及其政治过渡的过程之中,甚少认真估计中国自1978年开始开放改革,于20年后(即1998年)会是怎样的一个局面?30年后(2008年)又会如 何?到时内地跟世界接轨将会达至甚么程度?香港跟内地会发展出怎样的经济及空间上的分工?以上种种对有关形势的 评估,于1997年前与后均未有深入的分析与讨论。就算略有讨论,基本上主要也在于香港进入内地这个方面,而未有全面评估两地的互动及各种资源与活动的双 向流动。香港未有就此作出评估,可能是高估了自身的优越性,也可能是低估了中国大陆的发展条件,以为它会长期滞后;但无论如何,一个中港两地全面融合与互 动的图像,从来未有认真思考过。

但1997年后形势快速变化,踏入21世纪之后转变尤为明显,而到了2003年经过一场“沙氏”所带来的冲击之后,中港两地此消彼长,主动权逐渐落 在国内手里。在区域融合及加强人流的情况下,一些新的社会现象陆续浮现。首先,是内地孕妇来港产子,令本地医疗资源之运用与分配成了为公众所关注的题目。 再而是父母均非港人而在港出生婴儿的数目快速增长(2009年全年共有29,000个案),这对未来人口发展(因这些婴儿拥有居港的权利)注入了不明朗因 素。新近发展则是内地消费者来港抢购奶粉。以往本地新闻媒体对上述现象有所关注,多从资源与利益的角度(例如本地公共资源是否为外来人士所占用,又或者面 对这些情况当局应如何保障港人利益之类的关注点)出发,而少有考虑各种表征所反映的更深层社会转变。

近期大量内地人士来港购买奶粉,造成供应短缺及涨价事件,反映出近年香港社会经济的一些微妙变化。当年制定基本法的时候,其实并未充分估计内地社会 经济环境因开放改革而可能出现的转变。当时的设计是建基于中港两地人口并不会相互自由流动的假设之上,基本上没有考虑到日后会有一天,内地人民可以以相当 方便而且快捷的方式进出香港。同样的情况可以应用到内地来港旅游之上。以2009年为例,内地来港游客达1,790多万人,占全年外来旅客的60.7%。 而在2011年农历新年期间由中国大陆到港旅游人数,有66万多人,差不多是香港总人口(约709万)的十分之一。现时市区内主要购物区的商店多转为售卖 手表、金饰、化妆品及名牌消费品,慢慢改变市区的经济文化生态,跟内地游客大量涌至,不无关系。总而言之,在过去数年之内,中港两地互动的形势出现了明显 转变,提醒香港人需要认识现实──以往一些假设已经变得不切实际了。

当然,必须承认,今天我们所见到的局面,在当年的环境里是谁也没法能够想象得到的事情。但问题是,自踏入2000年,见到内地经济进一步快速增长之 后,而仍然未对中港两地融合的速度及所触及的生活范围作出估计与预测,则显然是严重地落后于形势。首先,今天两地融合所带来的经济活动与人口的流动,已不 再是单向由香港出发,而是双向互动。再者,中国大陆是一个庞大的经济实体,在数量及规模方面,它绝对可以对香港造成巨大冲击.这些情况跟其他地方的经验明 显不同,来自内地的冲击足以对香港产生支配的作用。第三,香港不可能再简单的假设,自身能对境内以及周边发展理所当然的拥有支配作用。今时不同于往日,中 国大陆的经济发展、城市化、区域整合等已形成一股动力,有其本身的逻辑与势头。而这个快速的发展过程基本上并不一定需要香港的参与、配合,更不一定需要由 香港来扮演领头、先导的角色。时至今日,中国大陆的社会经济发展已有它的一套议程,会按其本身的需要而衍生出各种部署和发展策略。这会直接影响香港周边的 环境与布局,再而间接影响香港的位置与功能。这也就是说,若香港本身不采取主动的话,它不可避免地会变得被动,由宏观的环境转变所支配。

以1980年代的香港经验为准,同时应用了一种静态的分析来待回归,在操作上完全无法畅顺运作,而且更难于面对新的环境。更深层的问题是,以上所讲皆反映出香港面对回归,其实不是指向未来,而是以过去为准。这说起来是极大的讽刺:当年面对一个不确定的将来,不是应该高瞻远瞩,超前想象的吗?现实的情况是,在香港的发展蓝图里,目光是朝着后面的方向,未来的图像取自过去!



当整个社会困于这样的一个闷局之中,香港市民躁动不安,不难理解。一种响应的方法是以1997年作为坐标,然后衡量香港自回归以来社会倒退的程度。 虽然没有很多人会亲口承认自己是以1997作为比较,但在他们的分析里,经常不经意的流露出一份觉得目前的香港社会大不如前的感慨。因此,也有很多人错误 阅读,以为这就是人心尚未回归,香港人仍然心系殖民年代。但想深一层,这其实并非怀念1997以前的日子,而是对未来更加恐惧。香港人愈是对前景缺乏信 心,便愈想以1997作为一个参考框架,来批评整个社会正处于一种向后倒退的状态。面对一个弱势的特区政府,这是一种比较容易令人觉得易于使用的解释—— 总之今不如昔,就是问题。但在批评的过程之中,就只有这种不如往日的比较,而缺乏了如何向前踏出一步的思考。

不过,讽刺的是,而我们心底里亦知道,根本不可能将时钟拨回到1997或前。这不单只是时光不能倒流,而且回归以来种种问题让大家认识到,将 1997前的制度照搬过来也肯定是一条死路。治港蓝图之失败,正在于当年错误地以为“不变”是解决问题的良方;可是实践经验正好说明,延续旧制度不是出 路。当前香港社会的最大困难在于目前这种举步维艰的处境。北京与特区政府的响应是抱残守缺,捱得过一天便多一天日子。社会的响应则是紧紧抓住1997不放 手,不敢正视那不确定的未来。

这也就是说,很多香港人仍然不自觉地拥抱着“不变”。他们对特区政府有很多不满,提出了不少批评,但议论的方向及所采取的相应行动,表面看来是尖 锐、激烈,但实质上却还是未敢于面对未来,或更积极的建构将来。他们口里说着要求改变,但实际上,并不敢重新审视香港的条件和周边的新环境,然后寻求创 新,主动求变。

香港人不习惯(大概也不喜欢)规划,往往因此也很少会主动想象,究竟三十多年之后的香港将会是一个怎样的面貌。这一种惰性也令我们很少主动提出要 求,究竟到了2047年我们应该有一个怎样的社会?有怎样的生活?有些什么选择?长期以来,香港人以为市场加上善于行政管理的政府,可以给社会提供指引, 随机应变即可,不必对将来想得太多。因此,香港人很难会发展出我个人所主张的“2047视野”,意思是香港人对自己及整个社会抱着甚么要求和期望,并尝试 朝着这个目标进发。这种视野不再以五十年不变为前提,而是主动构思到了1997后的五十年,香港应该是一个甚么样的社会,中国应该是甚么样的国家。对于 2047年的来临,不应是恐惧的来源,而是建设未来的坐标与时间表。而在订定这一些要求和期望时,不应再重犯过去的错误,害怕转变和假设周围环境不变,而 是考虑到全球的转变与大陆内地的变化,认真思考香港的立足点。这并不是降低要求,而是将要求提得更高——到了2047年香港在全球、亚洲、中国应站于哪一 个点之上。到了2047年,香港在政治、社会、经济等方面应该要发展出怎样的体制,来响应社会所需和市民的期望呢?香港社会需要的是看得远一点和敢于站到 前面;只有这样才会有方向感,摆脱“不变”的框框,向前迈进。

简单的说,香港社会要扭转现时处处被动的处境,需要重新采取主动,超越“五十年不变”的思想框架。香港人与香港社会必须思考的问题是如何改变自己? 为甚么要寻求改变?改变所为何事?香港作为中国的一部分,后者有些甚么地方需要改变?而在这个中国社会转变的过程之中,香港有些甚么角色?

这个由被动转为主动的过程,涉及目标、方向。如前面所说,要看得远一点。但近年香港面对中国所发生的重大转变,显得害怕,甘于被动,有时甚至退缩, 担心给这股像洪水一般的巨大力量所淹没。在六神无主的时候,香港人要敢于改变自己,全面放下思想包袱,解除心理恐惧,争取主动,为自己定出一个方向,确定 一个高度。


本文作者吕大乐,为香港大学社会学系教授。

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