李炜光:宪政与税收的“权力边界”

选择字号:   本文共阅读 727 次 更新时间:2012-01-15 17:52:22

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李炜光 (进入专栏)  

  

  一年前去世的宪政学者蔡定剑曾经敏锐地指出,财政税收和公民权利与政府权力之间的界限问题,是宪政制度的源头。我也认为,最好的限制政府权力的办法,是税收和预算支出。现在社会上都强调预算要公开,那么政府制定新税则的过程,应该广泛地听取民意,特别是召开听证会,接受媒体监督,展开公众讨论,这些都是必不可少的。

  政府征税和人民纳税之间天然存在矛盾,如果没有相应的权力制约,如税制如何设置,税率如何确定,税收征收的整个过程缺乏监督,预算的各项支出如何分配,乃至预算的执行结果,最终结算等等,这些事情都是少数人关起门来安排的,出错就在所难免。

  财政税收的第一要务,就是宪政问题。首先,要在一个国家的法律制度上,明确地把税收的权力边界划清楚,以法律条文、规定的形式呈现,然后让整个社会按照既定规则去执行,这叫税收的法定作用。也就是说,决定税收的最高权力不是行政权,不是任何个别人的权力,而是法律的权力。税收的法定原则,只是宪政的第一步,还有第二步,就是税收的宪政。

  所谓的宪政,就是为权力划定边界。权力是有边界的,必须受到约束。每个人对宪政、民主可能有不同的理解,但只有民主是不够的,民主是少数服从多数,是保证个体的自由,但多数人也有可能形成专制,即多数人暴政的社会。古希腊哲学家苏格拉底最后被迫服毒自尽,那是多数人投票的结果(当然希腊人最后纠正了这个错误)。这就是一个没有宪政的民主的结果。所以为权力划定边界是最重要的一件事。

  其实,中国古代的道家思想中就有类似的认识。比如老子就说过:一种权力的行使首先是“正名”,其次是“知止”。

  “正名”就是当你赋予一种权力时,它要做什么,它的职责是什么,必须明确,然后下一步就是“知止”,即要知道这种权力运行到什么程度需要停止。这是中国最早的与宪政最接近的思想。问题是,儒家也好,道家也好,它没有解决怎么做到“正名”,怎么做到“知止”。这一点,是中国文化的缺陷,它没有研究到位。这就有了我们现在如何向西方学习宪政思想的问题。

  真正的宪政,应该如何去理解呢?第一点最要紧的,就是不能一权独大,凌驾于众权力之上,否则就不是宪政了。宪政的思想是,当有一种权力存在的时候,必须同时有另一种权力来限制它,权力与权力之间实现互相制约和监督关系。

  当代中国就曾经做过分权的实验,比如邓小平执政时期。为什么邓小平要分权呢?因为在计划经济时代,整个国家的决策都是由领袖来做主的,由极少数几个人乃至最后只是一个人来决定10亿以上人口的意志。这种权力结构造成了一个结果:如果领袖非常英明,决策正确,道德水准又很高的话,效率就非常高,所以人们才会说“英明领袖、伟大领袖”。但领袖也是人,也可能犯错误,当领袖拥有了巨大的权力,一旦犯了错误之后怎么办?在过去集权的时代,没有人提出这个问题,没有任何一个人、任何一种权力来管住领袖犯错误以后他的权力的行使。

  所以邓小平在解决中国改革方向的问题时,首先看到的是,中国的权力过于集中了,这是无法适应改革开放的。于是邓的改革就以分权让利为特点,在财政上,给地方、给企业大量的财权,让地方还欠债,给公共服务补上一课。邓小平是想要把中国引入到市场经济轨道上的,但中国长期是在一个非常集权的体制之下运行,要想一下子做根本的改变很难。所以他得一步一步地来,于是有了商品、有计划的商品经济等等来过渡,最终把中国带入到市场经济的路上来。但是,让权让利的改革,跟中国政治的集权体制改革没有接轨,虽然是分权让利了,但没有同时引入国家政治体制的改革,就造成了经济上让权与政治上集权的矛盾。

  一个集权的体制不可能容忍经济的权利过于分散,当时的报纸上开始批判,中国出现了“出口经济”,中央没钱了,“两个比重”过低了。所谓“两个比重”低了,一个是财政收入占经济总量的比重低,一个是中央的财政收入占整个财政收入的比重低。这是中央所不能容忍的。这样一来,放权让利的改革面临着考验,中央和地方的财权、财力要重新调整。1992年“南巡谈话”后,1993年就进行了分税制改革,其目的恰恰是解决中央的“两个比重”过低的问题,而不是真正地赋予地方权力。地方大量的财权、财力,通过分税制,又重新集中到中央的手里了。这样情况刚好倒过来了,原来上世纪80年代地方政府非常有钱,其税收占到总量的70%~80%,到了90年代中后期,变成了中央各部委财源非常充裕,而地方反而没钱了,税收只能占到总量的40%,有的还不到。于是地方财政出现了重大的亏空,有些省区连中学老师的工资都发不出来,怎么办呢?地方财政困难到如此程度,要解决公共服务支出资金,只好“自筹自借”,所以一个新的汉语名词就出来了,叫“创收”。那如何“创收”呢?政府不是公司,它不从事生产,只能通过税收或者类似于税收的办法,来取得它的收入来源,这样就只有卖地,出现了“土地财政”。由此,整个地方政府的财政与土地、与房产市场紧密地联系在一起。这种情况一旦出现,到现在都尾大不掉,难以解决。它几乎左右了中国改革、发展走向。归根到底,这是一个财政和税收的问题,为什么说宪政里面最关键的问题就是税收问题,源头就在这里。

  在西方的历史上,不管是英国光荣革命、美国独立战争还是法国大革命,都与税收有直接的关系,中国也不例外。中国改革开放30多年来,从改革之前的高度集中的体制,到邓小平的放权让利,再到分税制改革,之后又重新回到集权制的老路上来。一旦回到集权制的老路上,就像政治经济学上讲的,我们被锁定在集权的路上再也动不了了,一直到现在,再想搞分权都很难,由此可以看到,财政税收与国家政治体制有着密切的关系。

  所以许多学者,主要是西方学者,特别强调财政和税收的问题,首先不是经济问题,而是个政治问题,你必须在政治层面上解决一系列的基础设施配置问题。西方国家没有财政学这个学科,因为它理论上并不复杂,更多的是属于政治体制的问题。中国这样的转型期的发展中国家,要搞市场经济,在改革过程当中这一块不能绕过去,如果处置不当,早晚会出现问题。

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