秦前红:关于《校车安全条例》(草案》的几点意见

——秦前红
选择字号:   本文共阅读 1708 次 更新时间:2011-12-11 17:10

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秦前红 (进入专栏)  

一次惨烈的学生交通事故,国家最高行政首脑的一次表态,成了《校车安全条例》的催生婆。国务院法制办迅速行动,在极短的时间内拿出一部《校车安全条例》(草案稿)。此草案稿真如某位领导人所要求的那样“在一个月内通过”,那就有可能创造中国立法史乃至世界立法史上的一项记录。

也许关于该项行政法规的追问和质疑都显得不合时宜,学生的生命安全和身体健康保护当然具有不证自明的巨大重要性。但素不重视法律作用的“老人家”也曾讲过:搞法律就是搞科学。立法不可以率尔操觚,以大跃进方式来炮制。有人曾描绘中国法律图景是:严格立法、随便执法、普遍违法,对立法的信赖是国人残存的一丝对法治的期许。假如因为操作不慎,连这点残存的预期都毁灭殆尽,那将是中国法治的黑暗之日。

《校车安全条例》(草案)值得追问考量的层面可列举如下:

第一,必要性问题。立法固然要以解决问题为导向,初看起来,校车安全问题有不容置疑的政治正确性。但一个大国治理需要解决的问题往往千头万绪,但在一个特定时空下,国家所能配置的资源是相对有限的,立法亦是需要耗费巨大成本的。如何决定有限资源投入的轻重缓急,通常应该依靠民主的多数决定,而不是领导人意志的一时冲动。否则,因有交通事故而制定校车条例,那是不是应有冻死、热死事故,也要如斯效尤制定校园空调条例。

第二,立法程序的瑕疵。惯常的行政立法,往往须经立法调研、立法规划确立、立法起草、立法讨论等阶段。《校车安全条例》径直省略了前面二个阶段,仓促草率上马,造成社会观感不良,甚至有立法形同儿戏之感。

第三,可行性问题。中国的中小学之状况千差万别,立法固然难以针对每一个具体学校情形而加以规定,那样也违背立法的规律。但立法起码应该针对具有普遍性的现象予以类型划分,从而进行相应的制度安排。而通观草案内容,完全没有涉及下述问题:比如公办学校、民办学校的投资义务主体是否不同?农民工打工子弟学校谁来投资购买校车?校园没有校车大的学校如何摆放校车?课本都买不起的学校拿什么买校车?一个几百人乃至几千人的学校应该买多少校车?还有中国部分地区交通设施的不良,交通秩序的混乱,以及学校布局的不合理,造成校车集中迎送学生逻辑上可能出现“集体灾难”,这在网络时代极易被放大聚焦,有关责任部门如何处理相应公关危机?独生子女现象伴随的家长伴读、迎送现象,以及内在地对校车不放心,可能造成校车闲置等等,这些似乎也在条例草案未予充分考量。

第四,立法内容与立法技术的缺失。校车安全作为一个政府应该提供的公共产品,其保障义务主体到底是中央政府,还是地方性政府,条例一如既往地陷入了中央地方财权事权划分不清的罗生门;某一主体享有特权意味其他权利主体权利的受限与克减,用行政法规规定校车享有特权,其合法性值得考量;校车问题既关涉具体部门的管理责任问题,更关涉一级政府的财政投入、职责分配等问题,但条例草案在法律责任中避而不谈政府首长的责任,则使行政问责制又一次挂了空挡。

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