李涛:到底需要什么样的教育公平治理:农民视角下的统筹城乡教育综合改革

——以全国统筹城乡综合配套改革试验区重庆和成都若干乡镇调研为例
选择字号:   本文共阅读 1293 次 更新时间:2011-12-09 20:31:24

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李涛 (进入专栏)  

  

  

   [摘要]围绕城乡统筹的教育公平讨论在学界和政界已经积极展开,并取得了一些重要突破,但作为统筹城乡教育综合改革的直接受益者——农民,却在这样一场隐形的利益博奕中集体失语和缺位。到底农民视角下的统筹城乡教育应该是什么样子?他们到底需要什么样的教育公平治理?笔者以全国统筹城乡综合配套改革试验区重庆和成都的若干乡镇调研为例,从农民对统筹城乡教育的总体性视角扫描、统筹城乡教育概念的农民主体性解读、统筹城乡教育制因的农民主体性困惑、统筹城乡教育对策的农民主体性建构、统筹城乡教育原则的农民主体性预设、统筹城乡教育目标的农民主体性展望七个角度展开论述,力图还原农民话语,凸显农民主体性场景。

  

   [关键词] 农民视角;统筹城乡教育;教育公平治理;调研

  

   一、引言

  

   “三农”问题由来已久,政府采取了诸多措施积极解决,然而单纯立足农村发展农业以求达到富裕农民的单线发展方案被实践证明在根本上是难为的,因为二元格局的形成本质是由于单一治理主体(政府)的非均衡公共制度设计所导致的,这相对于整体性的社会空间自然发展路径而言,内在地包纳了三层隐性缺位,即农村社会缺位、农民主体缺位以及城市反哺缺位,因此,充分发挥多中心的治理热情,寻求三层隐性缺位的合理回归,建构城乡统筹的社会治理框架来解决“三农”问题,实际上是城乡社会结构良性升级的理性调整和培育,是现代政府善治理论的实践运用,是中国社会结构转型和现代化持续推进的内在动力,是汇集改革合法性资源加快发展步伐的动态生产力。

  

   教育作为社会公共服务领域的核心元素,其治理难点主要是改革涉及面广、统筹标准与内涵多元、教育公平界定模糊、教育统筹的城乡定位与预期缺乏逻辑实证、教育效率的凸显点难以寻找、城乡教育统筹制度突围的可能性边界难以把握等,同时,在教育改革的政策设计中,官员、学者包括部分教师的利益诉求比较强烈,可是作为统筹城乡教育综合改革的直接受益者——农民,却在这样一场隐形的利益博奕中集体失语和缺位,政府似乎成为了他们天然的绝对利益代言人,然而事实上任何政府都只是有限理性的,正是因为政策制订过程中设计者们的无限理性假定才导致了政策文本的实践失效,付出沉重的改革代价。基于此,重建农民主体地位[1],扩大政策文本设计的主体体验和参与,从农民视角思考和研究教育改革的预期和走向,或许才是真正意义上的统筹城乡教育综合改革,才是治理视阈下的政治民主。笔者以全国统筹城乡综合配套改革试验区——重庆、成都两地(其中重庆是国家统筹城乡教育综合改革试验区)的部分乡镇实地调研为主要依据,同时结合笔者在重庆市统筹城乡教育综合改革“一圈两翼”(渝西片区和渝东北、渝东南片区)两次调研会上的考查情况,力图从客观的角度还原农民话语,展现农民视角下的统筹城乡教育综合改革治理诉求。本文调研共涉及38个乡镇,其中成都6个,重庆32个,笔者在对两地被调研乡镇选择上均充分考虑了区域分布的平衡性,成都区域相对较小,被调研乡镇的选择比较简单,而重庆区域较大,因此在选择上则较为复杂,成都近郊乡镇3个,远郊乡镇3个,重庆渝西乡镇11个(主要分布于合川、永川和潼南),渝东南乡镇6个(主要分布于黔江和秀山),渝东北乡镇9个(主要分布于忠县、万州和梁平),主城区乡镇6个(主要分布于九龙坡区、沙平坝区、渝北区和巴南区),被调研对象的职业身份均为农民(但这些被调研者都是在农村中对教育具有一定了解或兴趣的人,有的甚至以前是代课教师或家人是代课教师),其年龄、地域、性别、文化层次等因素的各分布段都相对比较均衡,以问卷调查法和访谈法相结合的调查方法对共计435名被调研者进行了相关调查。

  

   二、农民对统筹城乡教育的总体性视角扫描

  

   教育是涉及到千千万万户家庭的大事,是农民最为关心的社会问题之一,在笔者的调查中发现,教育改革是仅次于土地改革农民最为关注的事情,即便从2008年9月开始,城市和农村都已经全部免除了义务教育阶段的学费和杂费,但农民仍旧非常关注统筹城乡教育综合改革,尽管部分农民对统筹城乡教育的认识具有一定的片面性和局限性,甚至有些是错误的,例如认为统筹城乡教育就是要达到城市和农村教育水平的绝对一致、就是城市和农村家庭的学生可以任意选择城乡任何一所学校就读、取消所有选拔性考试、所有学校(包括大学、职业学校和高中)都要达到城乡数量和质量均衡等等,但总体而言,农民对于统筹城乡教育综合改革的期待和建议还是比较理性和务实的,很多价值诉求可以帮助统筹政策制定者们进一步明确改革的方向和趋势。

  

   自2002年党的十六大提出统筹城乡经济社会发展以来,围绕“三农问题”而进行的统筹治理实践已逐步展开。2003年,十六届四中全会提出“五个统筹”,随后十七大又进一步深入提出统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设。2007年6月,中央批准重庆和成都两地成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。应该说农民,特别是重庆和成都两地的农民对统筹城乡改革这一语词并不陌生,事实上,在笔者的实地调研中也发现,成渝两地的农民确实将自身的发展与统筹城乡综合改革自觉地联系在了一起,大部分的农民认为统筹城乡是他们实现新农村建设的核心路径,是实现生产发展、生活宽裕的现实保障。同时,针对教育要素的城乡综合性统筹而言,农民站在自己的立场,拥有诸多与政府、学者不同的统筹解读方式和内涵,尽管大部分农民对统筹城乡教育都只是一两句简单的感性描述,但理性归纳起来,也初步从实质上反映了农民到底需要什么样的教育城乡治理。

  

   三、统筹城乡教育概念的农民主体性解读

  

   占57%的被调查者认为统筹城乡教育就是均衡城乡教育,针对目前农村教育与城市教育的巨大差距,统筹就是要使这个差距缩小,实现城乡教育绝对一致和均等,包括义务教育、职业教育、高等教育以及农村劳动力转移培训、城乡文化水平等方面的绝对均衡;占24%的被调查者认为统筹是整合城乡教育,认为目前教育的差距通过统筹可以缩小,但是不可能真正达成城乡教育的完全一致,其中占58%的人认为义务教育可以达成一致,但是职业教育、高等教育等非义务教育不可能达成城乡一致,32%的人认为基础教育,即学前教育、义务教育、高中教育(含中职教育)应该达成城乡一致,而高等教育以及其他终身教育则可以不一致;7%的人认为除临时培训以外的教育以外,其他教育都应该达成城乡一致,而有3%的人没有回答;15%的被调查者认为统筹是协调城乡教育,认为无所谓城乡教育某个阶段的城乡一致与否,只要将城乡教育差距控制在合理的比例之内都算是统筹城乡教育;另外还有4%的被调查者不清楚统筹城乡教育,因此没有回答。显然,数据调研显示,农民视角下的统筹城乡教育概念与学者和政府所理解的统筹城乡教育概念尽管在价值执行手段上具有很大的相似性,例如将统筹主要等同于均衡、整合或者协调,但在统筹的实践界定上仍然存有很大的分歧,例如到底哪些教育阶段应该城乡均等、哪些应该城乡协调、哪些允许城乡差异则具有很大的争议,政府一般认为义务教育阶段是城乡均等,高中教育、职业教育是城乡协调,而高等教育、终身教育以及其他短期培训则是城乡差异。大部分研究教育公平和教育统筹的学者则认为基础教育应该实现城乡均等,而非基础教育则允许而且必须城乡差异,但这个差异仅仅是性质上的差异,而非质量上的差距,且此差异必须被合理控制在协调的总体框架之内,这里的基础教育应该指学前教育、小学教育、初中教育以及高中教育(含中职)。可见,农民、学者、政府三者之间对统筹城乡教育概念均存有不同的解读,但其背后的解读逻辑实际上是很明朗的,即农民对于统筹城乡教育的期望值很高,参与性很强,但没有考虑到宏观全局、条件局限以及教育发展规律,大部分对概念的解读带有浓厚的理想主义色彩;学者从学理和价值应然的层面出发厘定了统筹的阶段可能性,从教育规律的角度出发明确了城乡教育均等、协调和差异的边界,但是缺乏具体实践操作性指导,没有也不能提出现实措施规避和防止三者在教育统筹实务操作中被混乱运用的可能性;而政府则囿于各项制约因素,尚还未能满足包括农民在内的全体公民最基本的应得的教育公平[2],因此在实然与应然的张力裂断中总是选择改革的保守,将统筹的高位总是设在农民和学者满意的低线。

  

   四、统筹城乡教育制因的农民主体性困惑

  

笔者在成渝两地的具体调研中,通过与农民的访谈式对话,大致归纳提炼了以下二十点制约统筹城乡教育发展的农民主体性困惑,这些困惑或许正是农民对当前教育公平所进行的素朴拷问:一是教育总体投入不足,城乡教育经费分配不均,教育欠债(如普九欠债、高中欠债)等问题还普遍存在,农村生均教育资源不足,学校布局结构不合理,农村中小学校的校舍场地建设规模明显低于城市等;二是城镇中心学校容量不足,大班额现象突出,存在超负荷运行,扩容压力大,部分农村学校存在设施的闲置浪费;三是职业教育发展与经济社会发展相比相对滞后,职业教育与农村劳动力转移结合不足,农村职业教育偏弱;四是择校现象严重,生均资源分布不合理,重点校和弱势校的人为划割仍然存在,且不断固化,省级教育行政部门难以舍弃自己直管的直属重点学校促成教育资源的区域均衡;五是教育资源配置不均衡,生师比标准配备不统一,农村低于城市;六是农村教师年龄结构总体老龄化,教师学科结构不合理,存在结构性缺编现象,教师建设结构失衡(职称、学历、学科、流失补充),教师平均待遇低,工作情绪低落,代课教师问题的解决还有待深入;六是学校管理和队伍建设需要进一步加强,部分农村校长和教师素质不高,培训效果欠佳;七是目前教育督导室的设置方式不利于督导,学校,尤其是高中学校债务负担重,影响学校发展;八是教师职称设置不合理,教师特别是青年教师稳定性不强,普遍存在教职工配备不齐,学科教师不配套,居住条件很差或无居住等问题,城乡教师的制度性流动差,很多城乡帮扶仅仅留于形式,没有考虑到城乡教育帮扶中的城市学校帮扶成本补偿和农村学校接受心态矫正的问题;九是进城农民工子女仍存有“上学难”现象,留守儿童现状堪忧,表现在亲情缺失心理健康堪忧、引导错位、监护乏力、成长状况欠佳、管理弊端较多、行为偏差、道德出现滑坡、人身安全存在较大隐患等方面;十是优质教育分布失衡,教育统一规划、整体规划不够,教育本身对教育规划的调整灵活性不够;十一是教育管理不畅,教师借调现象较为严重;十二是高校服务地方,服务农村,支持城乡统筹的力度不足;十三是区域差距在当前以县为主的管理体制下难以统筹;十四是农村教育到底应该是以农村为基点,立足农村和服务农村呢?还是应该让农村孩子学习现代城市文明,将来远离农村,即离农性与为农性之间的内在悖论[3];十五是教育统筹应该是以便于教育管理,降低教育成本,实现集约办学为先呢?还是应该充分考虑人的发展和需求为先?即寄宿制学校到底要不要办,办多少和如何办?十六是统筹城乡教育有没有一个让农民参与设计并予以检验的标准,这个标准如何运行,农民自身对改革同意与否的诉求在何处体现?十七是文本与实践之间的巨大裂口让农民对统筹城乡教育的实质性产生怀疑,认为统筹城乡教育必须要防止虚假统筹和统筹作秀;十八是统筹改革必然伴随有失误,甚至是错误,如何设立统筹过失的底线,让农民能够承受;十九教育的准公共性和市场化边界在哪里?如何理性融资,促进教育社会资本的良性再生?二十是如何设计有效制度把统筹的各项主体都纳入对话和协商的理性机制中,(点击此处阅读下一页)

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