李炜光:别国预算如何公开

选择字号:   本文共阅读 937 次 更新时间:2011-09-01 15:12:10

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李炜光 (进入专栏)  

  

  打开由“德克萨斯州公众政策基金会”创建的“德克萨斯州预算资源网”,会看到网站的欢迎界面:“这是您的钱,您应该知道它们是怎么花出去的!”右上角有一行飞快闪烁的数字,这是德克萨斯州预算网的政府日常开销的计算器。打开它,又会出现一行小字:“德克萨斯州政府花您的钱有多快?”这个精确到小数点的数字每秒钟都在变化,其实它是个事先计算出来的数字,例如,2008~2009财年德州政府预算是1678亿美元,换算下来,每一秒钟政府就要花掉纳税人2664美元。

  这只是当地居民了解当地政府预算的途径之一,而且是个民间网站,人们还可以通过另外的“官方”渠道,轻而易举地查到自己所交纳的那笔税钱去了政府的哪个账户、政府打算怎么花费这笔钱和花得效果如何,只是相比之下,“民企性质”的预算资源网显得更加亲切和平民化,是“咱老百姓自己的”网站。

  

  他国的预算公开

  

  美国的预算信息透明为公众监督打开了方便之门,无论行政部门还是国会,只要是参与预算过程的组织机构,都有向公众提供充分的了解预算信息的责任。总统的预算草案完全向社会公开,公众可以方便地在相关的官方网站(如总统预算管理办公室的网站)和书籍文件中查阅到,通常有数千页之多。国会的预算文件及预算会议也是公开的。国会审查和辩论预算的会议也向公众开放,公众可以现场旁听,也可以在相关网站或电视上收看实况转播。

  在德克萨斯州,一个名为 “议会预算局”(LBB)的官方网站,由一个名叫“德克萨斯州预算资源”(TBS)的系统负责向公众提供预算查询服务,人们可以很方便地查到从2001年一直到现在历年政府预算的详尽数字。TBS提供两种分类的查询路径:一个是按政府职能部门进行划分,226个部门的财务预算资料完全公开;另一个路径是根据预算报告条款进行查询。预算信息一般分作公共安全和刑事司法、商务及经济发展等10个部分,例如,要查医药局2008~2009年度的预算,可通过“政府职能部门查询方式”来操作,资料类型选择“预算资金来源”,“确认”后,一个全新的页面5秒钟后即可生成。接下来会看到两年间德克萨斯州医药局的预算开支总共8224959美元,其中99.8%来源于政府的一般性收入。如果重新选择“资金用途”,就可以看到用于监管、许可、同侪协作、电子政务等方面的预算数字分别是多少。只要使用搜索工具,就可以使用在线系统,系统界面上的帮助按钮会教网友如何查询、打印和完成下载。

  除了美国,目前世界上很多国家在预算监督透明化方面都已形成了相当成熟的经验,包括允许公众旁听会议、出版议会辩论日志、实况转播议会活动全程等。在加拿大,议会活动会全天候报道,包括众议院辩论、参议院会议、议会委员会的听证会、特殊事务调查等。在中东地区,以色列议会是透明度最高的议会,除非法律规定和议长认为会危害国家安全,议会活动均应向公众和媒体公开,媒体可以任意进入议会。英国议会除了允许传媒对议会报道外,还实行文件公开制度。平民院的各类文件一律向公众公开,其中包括平民院法案、平民院材料、贵族院材料以及奉旨呈文。

  

  社会公众的参与空间

  

  预算的公开透明并不是财政民主的全部,政府能否做到严格按照预算花钱,也许是更加重要的问题。实现预算透明度的过程也并非政府单方面行使权力的过程,而是政府财政部门与其他利益相关主体、政府与整个社会的互动过程。这是一种利益相关主体共同治理的模式,不仅有利于促进财政民主,还能弥补政府资源的不足,实现利益相关主体各方的责任分担与利益共享。

  近年来在许多国家兴起的参与式预算也有利于预算透明度的提高。20世纪80年代后期,在巴西的一些城市开始启动参与式预算实践,北美、欧洲、非洲和亚洲的一些国家地方政府,也纷纷仿效。非政府组织、媒体、专家和公民介入预算过程,以显示其各自的利益偏好,并对政府预算作出独立评价,是有利于推进预算公开的。一个典型例子是,南非在其预算的准备阶段,全国非政府组织联盟经常就穷人的利益需求问题举行听证会,并对相关群体的偏好进行排序,并将其提交给政府预算准备机构。在英国,媒体和非政府组织不但是推动预算透明的主要力量,在政府预算的评估方面也同时扮演着十分重要的角色。

  此外,有的国家还建立了纳税人诉讼法规,公众甚至可以通过诉讼来试图阻止可能违法的政府支出项目。在美国,如果某个纳税人发现哪项具体预算开支项目违宪或者违反法律法规,可以直接向联邦法院提出诉讼,法院可以裁决,要求暂停或中止该项开支,这就是纳税人对公共预算的监督权的实际体现。在日本,个人可以纳税人的身份提起要求政府部门公开交际费支出的诉讼。

  

  预算信息的披露范围

  

  影响预算透明度的一个重要因素是信息披露范围,它决定着公众能够获得信息的界限。理论上讲,有关政府财政行为的所有信息都应该向公众报告,不公开的为特殊。如果把预算公开的内容按照基本用途做一个划分的话, 预算公开的范围应当涵盖以下三大基金:

  政府一般性基金。是维持政府正常运转和提供公共产品的资金,其主要来源是公众缴纳的税收和各种费用,范围涵盖政府预算内、外资金。这部分资金的使用直接关系到政府对公众的受托责任的实现,是财政透明度实现的主要载体。

  社会保障基金。一般由政府和社会共同筹集,由政府受托管理,或由政府出面委托其他机构管理,政府负有最后支付的责任,很多国家的福利项目就是由社会保障基金提供的。在一些高福利国家,经常把社会保障基金纳入预算,有些国家则由政府和雇主、雇员共同负担,不管采取哪种形式管理,社保资金都应保持足够的透明度,因为它与每一个人的利益息息相关。

  公共企业基金。公共企业对经济增长、资本形成、就业及物价的影响,可能导致对某些利益团体的征税或补贴。此外,除了特定的非商业目标,公共企业对银行信贷、总需求、通货膨胀、国外借款以及国际收支平衡也有实质性的影响,其信息的披露也非常必要。

  以上三大基金基本上覆盖了政府所有的公共资金,对其中任何一块的忽略都会使阅读者无法了解政府公共资金运作的全过程,而那些有公开制度要求的基金有可能向没有透明要求的基金转移,以逃避监督。因此,从理论上说,政府披露信息覆盖的范围越广,其财政的透明程度才越高。

  一般说,政府公开的预算具体说应该包括以下诸项,请注意,这里应该没有明显的国别区分:

  预算收支信息。让公众通过了解财政的收入和支出,了解政府如何运作。

  负债信息。使公众能够了解政府筹集资金并偿还债务的能力,并评估政府履行全部承诺所需要的收入。当然,由于政府投资不是基于利润,而是基于公共产品和公共服务的,政府的资产负债表便不能作为判断政府资产管理水平的唯一依据。

  绩效信息。让公众了解公共资源的使用或政府活动究竟取得了怎样的效果。

  风险信息。如政府发行公债的风险、给企业融资提供担保的风险以及金融机构不良资产在一定条件下转移到政府头上的风险等,都与政府作为公共主体的职能及其具体政策目标有关,可能导致未来财政资源的损失,因此应向公众披露。

  税收支出信息。从表面看,政府的税收优惠政策属于财政收入的范畴,但由于这些特殊条款会使得政府收入减少,进而影响政府支出的规模,对收入分配造成影响。因此,政府有必要对税收优惠的目标、受益对象和受益程度等信息予以公开披露。

  

  信息披露的具体化和通俗性

  

  应当承认,信息披露有自己的技术边界,不能无限地微分下去,应考虑公众的实际需求,那些对社会公益的发展意义不大的预算信息,即使公开在技术上是可行的,也不必强行公开。因为这样做意义不大,反倒容易使公众陷于信息的汪洋之中“找不着北”,同时也会增加政府的行政成本。至于披露信息应具体到何种程度,应该引入法治程序。哪些信息应该公开,哪些不必也不需公开,需经法律程序予以确认。

  预算公开具体化十分重要,信息越具体,信息量越大,透明程度也就越高,也就越能深层次地考察财政支出的合理与否。

  预算账本是枯燥的,其中的数字钩稽关系更是复杂微妙,非专业人员很难弄清楚,这就有了预算信息的通俗性问题。顾名思义,就是让大家“看得懂”,使立法机构和公众明了公共资金的来龙去脉,清楚资金由谁在使用,用在了什么地方,提供了哪些公共产品,使用效果如何等。市场经济国家的议员们并非都是预算管理的专家,但是,在其立法监督机构序列中,会有一些研究公共预算的智囊机构参与其中,当议员需要了解预算法案详情的时候,可以随时聘请专家进行系统咨询和技术阐释。

  历史经验表明,没有预算的高度透明化和强有力的预算监督,财政资金运行所蕴含的风险就会浮现,秩序就会失控,巨大的损失、浪费就不可避免,形形色色的贪腐行为就得不到应有的制止,甚至会导致社会道德和法制系统的整体性崩溃。财政宪政学说所提倡的人民主权思想和权力制衡理论,应当成为预算公开的基本理念并贯穿于财政监督的始终。

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文章来源:南风窗

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