薛涌:美国债务危机背后的宪政危机

选择字号:   本文共阅读 875 次 更新时间:2011-08-04 16:56:45

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薛涌  

  

  7月31日晚间,当美国两党为上调举债极限玩火到最后两天的关键时刻,奥巴马终于出现在公众面前宣布:“我们达成了协议。”一场可能将世界经济再次拖入低谷的债务危机也许就此避免。

  但是,目前这还是“也许”。因为这个协议是奥巴马和参议院两党达成的。协议的成立,还要有待于众议院的通过。众议院比参议员激进得多,是茶党的大本 营。另外,民主党领袖南希?佩洛西也表示,自己没有看过协议,她和许多民主党议员都无法决定是否支持。许多民主党人一直抱怨奥巴马对共和党妥协太多。一些 激进的茶党则死活不支持提高债务上限的任何议案。

  假使这场债务危机如同预期的那样安然过去,一场更深刻的危机—宪政危机—就因此而被避免,或用更准确的说法,是被掩盖。但不管是被避免还是被掩盖,这一潜在的危机在未来都是个不确定因素,不能因为没有爆发就避而不谈。这就是总统和国会之间的财政权限问题。

  事实上,在这场两党的大博弈的最后阶段,许多处于绝望中的人提起了被人们遗忘的宪法第十四修正案。在这些人看来,根据这一修正案,总统有足够的权威绕开国会,单方面地提高举债上限。

  这可不是随便谈谈的儿戏。在民主党一头,前总统克林顿和2004年的总统候选人克里参议员都表示支持动用这一条款。其中克林顿称如果自己是总统就毫不犹豫地使用这一权力。民主党在众议院的第二和第三号人物以及许多其他议员,也都支持奥巴马行使这一权力。

  那么,宪法的第十四修正案是什么?那是南北战争后通过的修正案,主要旨在确立和保障黑人的公民权。此修正案的第四条谈及债务问题,开头一句肯定了公共债务的合法性。但是,此款主要是针对战争财政问题:联邦政府为了镇压叛乱所举的债是合法债务,必须偿还;但是,南方为了叛乱而举的债则是非法债务,联邦政 府和州政府不应负责偿还。如果从字里行间演绎的话,那么现在美国政府所欠的债务,包括给退休人员的社会安全支票,都属于合法债务,政府必须履行其债务责 任。

  关于总统是否能够动用第十四修正案,过去仅仅是个学术冷门问题。法学院可以用这种文字游戏训练学生的法理推论能力。谁也想不到,如今竟有成为现实的可 能。想想看,如果债务极限不上调,美国政府破产,那些辛辛苦苦干了一辈子的退休人员就可能接不到自己的社会安全支票,生活无着落;甚至在阿富汗出生入死的 美军,也拿不到自己的支票。史上不支付军人而激起哗变的事情乃是家常便饭。如果这种事情发生在美国,将是个什么景象?所以,说这场恶斗把国家拖入危机、要 求总统行使特别权力来化解,并不过分。更不用说,第十四修正案的第四条款的一大目的,就是保证那些南北战争中在联邦一方效力的军人能够得到政府许诺的支 票。

  但是,奥巴马在哈佛法学院的恩师、到去年还担任他的顾问的LaurenceH.Tribe教授称这不过是个奇幻的想法。奥巴马本人曾是宪法学教授,对 此中的机关肯定也有自己的深思熟虑。虽然他始终没有发表对第十四修正案的看法,他的发言人则坚决排除了使用这种特别权力的可能。

  当然,白宫公开排除这一可能性,也许意在敦促国会两院努力达成协议。大家如果知道总统可以绕开自己,谁还会在那里卖力?不过,这里最需要考虑的还是政治代价。这一含混的条款,每个人有不同的解读。如果奥巴马根据自己的解读单方面提高举债上限,国会的共和党也会根据自己的解读弹劾总统。众议院中茶党的领袖、竞选共和党总统候选人提名的领头羊之一MicheleBachman公开说:如此一来,总统可以自行决定举债,自行决定税率,国会就成为没有必要的摆设。

  言下之意,总统一夜之间会变成专制君主。这场官司,最终会打到最高法院。

  从政治利益上考虑,奥巴马当然不愿走这步棋。民调反复显示,在这场债务危机中,选民多指责共和党。一旦债务危机爆发,倒霉的选民有了切肤之痛,恐怕更 会倒向奥巴马一方。这恰恰是许多共和党战略家哀叹的地方。但奥巴马如果动用了第十四修正案单方面提供债务上限,选民们则没了切肤之痛,反而会把国家拖入近乎内战的局面。选民会因此怨恨奥巴马僭越自己的权限,给了共和党在明年的大选中提供了巨大的机会。所以,从政治利益上看,奥巴马绝不会轻易动用这一假设中的权力,共和党的主流大概有切身利益来避免这场债务危机。

  不过,更重要的恐怕还是奥巴马的政治信仰。克林顿已经表示,自己若是总统就会当机立断地使用宪法第十四修正案。布什从一上任起,就口口声声地要加强总 统权力。他即使在支持率极低的时刻,也扮演着强势总统的角色、不太把国会放在眼里。奥巴马当政后,一些政治评论家就指出:华盛顿的气氛一下子变得象是欧洲 议会政治的首都。奥巴马无论干什么,都期望国会两院先达成协议,然后自己签字。他的政治哲学,更倾向于强议会弱总统。

  另外,他一直试图充当妥协者,弥合左右意识形态间的鸿沟,和布什玩弄两极化政治的战略迥然不同。这种政治哲学和风格,决定了他从一开始就走议会道路。 如果赶上克林顿或布什,没准儿会祭出第十四修正案,引发宪政危机。所以,事后反省,这次两党玩火玩到最后一刻,而且玩得很悬。稍微失手,玩火就成了失火。 美国比较幸运的,是赶上奥巴马当总统。由此可见,“美国的民主”虽然二百多年,号称是世界上最古老的民主,事事有一定之规,但制度上的不稳定和隐患仍然潜存着。耶鲁大学教授JacobS.Hacker和OonaA.Hathaway八月一日在《纽约时报》上撰文指出:债务危机结束后,民主危机必须要面对。 在宪政失灵时没有一个赢家。经过此次惊吓,世界应该认识到,美国的政治信誉已经打折,即使在西方世界,也不是个让人高枕无忧的领袖。

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