黄小虎:征地制度改革的历史回顾与思考

选择字号:   本文共阅读 1682 次 更新时间:2011-07-08 20:01

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黄小虎 (进入专栏)  

征地制度改革和集体建设用地进入市场,是一个问题的两个方面,理论研究界和政策研究界对此探讨了多年。2008年召开的中共17届3中全会的决定,终于对这个问题取得了历史性的突破。《决定》深入分析了我国农村发展的形势,提出今后改革的指导思想、目标任务和重大原则。具体到农村土地制度改革,《决定》明确提出:要“严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。”要“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”《决定》还提出,“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地……在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”

《决定》的出台表明,中央推进征地制度改革的号角已经吹响,改革方向已经明确。两年多来,有关方面积极采取措施落实中央的精神,但改革的步伐比人们预期的要慢。其中的主要原因,是这方面的改革涉及重大利益调整,触及深层次的体制、机制和法律障碍,人们的思想认识也因而存在很大分歧。在这种情况下,廓清理论,把大家特别是广大干部的思想统一到中央精神上来,尤有必要。

这里,结合我个人的经历,回顾一下征地制度改革的历史,并对改革涉及的重大理论问题,作一些探讨。

社会主义市场经济建立前后,征地体现的经济关系存在本质区别  

计划经济时期,国家征地的补偿费用不高,但对因征地而失地的农民,由国家予以安置。具体措施,一是“农转非”,农业户籍转为城市户籍;二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业,成为职工。在当时条件下,这种转变对农民来说意味着根本性的变化:由挣工分变为挣工资,退休也有了保障;由自己种口粮变为吃商品粮;由合作医疗变为公费医疗;子女由在农村上学变为可以到城市上学;运气好的,还可以享受单位分配的住房,等等。这种转变所体现的经济关系,是失地农民能在一定程度上,分享土地转变用途后产生的增值收益。在计划经济时期,国家工业化、城市化进程相对缓慢,加之有这样一套利益分享机制,征地引起的社会矛盾并不普遍、尖锐,多数农民还欢迎甚至盼望国家征地,把征地当作改变自身命运的机遇。

进入20世纪90年代以后,我国逐步建立起社会主义市场经济体制,国家安置难以实施了。一是个体、私营、外资企业大量涌现,对这些企业,国家不可能做人员方面的安置。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人,打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等,国家也难以安置了。即使安置,也不可能向过去那样有长久甚至终身的保障了,对农民而言,这样的安置已毫无意义。于是,对因征地而失地的农民,国家不再安置,改为提高安置补偿费标准。也就是说,凡国家征地,不管对部分失地还是完全失地的农民,一律实行货币补偿。但所谓货币补偿,却是延续了计划经济时期的做法,即由国家规定补偿标准。补偿费用的具体构成是:土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。其中,土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算,大体属于农地的地价。就是说,农地改变用途后产生的增值收益,农民不能分享了;安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的,考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上,农民一旦完全失地就不可能务农,而在农业之外就业,会有一个或长或短的过程,期间的生活成本会大大提高,靠农业劳动力的补偿费用,难以维持其正常生活。我国农村土地属于集体所有,过去土地补偿费主要由集体统一支配使用,实行联产承包责任制以后,有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户,即便如此,也维持不了几年生计。这样一来,因征地而引起的社会矛盾逐渐突出了。

比较一下计划经济时期的征地和现在的征地,不难看出其体现的经济关系有根本性的差异。前者是既要地也要人,体现的经济关系是让失地农民参与到城市化之中,分享土地改变用途产生的增值收益;后者则是只要地不要人,农民即使完全失去土地,也不能参与城市化,不能分享土地增值收益。广大农民把后者的做法概括为“一脚踢”,可谓形象生动、一语中的。

做上述对比分析的目的,并不是主张回归计划经济,而是从历史经验中,发现现实问题的症结,以便进一步完善社会主义市场经济体制。很显然,今后征地制度改革的方向,是使被征地农民顺利参与工业化、城市化进程,而不是把他们“一脚踢”出这一进程之外。

矛盾逐步扩大和激化的过程

社会主义市场经济刚刚建立的90年代初期,征地还是以国家重点项目的单独选址为主。国家重点项目,多为基础性、公益性建设,农民为此作出一些牺牲,在感情上容易接受;单独选址,多呈点、线状分布,涉及的农地面积和农户数量相对少一些,完全失地的农户更少;大量重点项目分布在农村地区,即使有少量完全失地户,其生活成本也比城乡结合部低许多;当时城市土地市场还没形成气候,农民更没有土地财产的观念。因此,尽管已经“一脚踢”了,但矛盾还不十分突出。

大约自90年代始,开发区热兴起,渐成燎原之势,到90年代中期已是遍及全国。开发区征地,属于批次(即区片)征收,一征就是一大片,导致完全失地的农民数量越来越多。开发区一般都处于城乡结合部,生活成本高,虽然就业机会较多,但农业劳动力素质低,找到稳定的工作并非易事,因此,失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾,越来越突出了,成为全社会关注的热点问题。

90年代中后期,党中央提出了城镇化发展战略,到90年代末政府机构改革和换届以后,进入21世纪,这一战略才全面实施。但在许多地方党委和政府的心目中,所谓“城镇化”,就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地,城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”,于是批次征收愈演愈烈,被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。过去的开发区热中,虽然也有“楼、堂、馆、所”等建设,但毕竟还是以发展实体经济为主。而这一轮城市建设中,诸如那些堪与日月同辉或比邻河湖之泽的行政中心,那些超国际水平的大广场、大花园、大酒店,那些穷奢极欲的豪华娱乐设施等等,如波涛汹涌,一浪高过一浪,如烈马奔腾,一发而不可遏。对这一类建设项目体现的利益取向,连普通市民都为之嗔目,广大农民更是心中沟壑难平。随着城市土地市场的日益火爆,农民的土地财产意识也日益觉醒,提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求,抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。因征地而引发的社会矛盾全面激化,成为一大社会难点问题。在这个背景下,中央和国务院有关部门,把征地制度改革调研和试点,提上工作日程。但直到17届3中全会之前,改革思路没有根本性的突破,矛盾始终不能化解,总的趋势仍然是愈演愈烈。

以上,是对征地矛盾发展过程的粗线条的勾勒,实际生活当然要复杂得多。

社会对征地制度改革的认识逐步深化

这里,着重介绍几件我亲身经历或感受比较深的事情,通过这些事情,可以反映整个社会包括有关决策层的认识变化过程。

1.1993年底,原国家土地管理局在无锡召开“集体建设用地进入市场问题”座谈会。会上,土地管理部门方面和农口方面的与会人员,围绕征地制度展开了一场争论。土地管理方面的与会人员主要有:原国家土地管理局局长王先进、副局长王光希、法规司长潘明才、人民大学周诚教授等,我当时是中国土地勘测规划院的副院长,也参加了会议。农口方面有:原中央农村政策研究室主任杜润生、副主任刘堪、国务院发展研究中心农村部部长陈锡文、农业部农研中心主任杜鹰等。

当时,国家土地局对农村乡镇企业用地,实行“转权让利”政策,即企业用地转为国有,但不向集体支付征地补偿费用,也不向企业收取土地出让金。会议的争论,主要聚焦于这一政策。土地管理方面多数赞同这一政策,主要依据是“涨价归公”理论、土地永续利用特性决定土地所有权有限理论,等等。农口方面激烈反对这一政策,主要依据是市场经济要素参与分配理论、土地财产权(包括发展权)理论等。双方虽未达成统一认识,但这场争论最终还是对土地管理政策走向,产生了影响。

大约1994年初,我主持的一个课题提出,城市规划区内的建设占用集体土地,还是要征为国有,但规划区外的经营性用地,则应允许保留集体所有性质,不必征为国有。就是说,在城市规划区以外,应当允许集体建设用地进入市场。这大概是最早提出的关于区分“圈内、圈外”的设想,其具体针对的,是当时的“转权让利”政策。一、二年后,这个设想被国家土地局有关政策研究吸纳。至于“转权让利”政策,约1995年以后就不再推行贯彻了。早期的乡镇企业多为集体组织兴办,可以无偿使用集体的土地。对这种情况,搞“转权让利”,似乎还行得通。但后来企业投资主体日益多元化,特别是90年代中期以后,集体办的企业也脱钩改制了,企业用地也要向集体支付地租或地价,或集体以土地入股、联营,这时“转权让利”就行不通了,怎么可能把集体土地变为国有而不给补偿呢?行不通,是该政策中止的主要原因。但无锡会议的争论,无疑也有重要的作用。

2.经原国家土地管理局批准或同意,江苏苏州和浙江湖州分别于1996年和1997年,由市政府决定并发文,开展集体建设用地进入市场方面的试点工作。试点的基本做法是区分“圈内圈外”,对城市规划区外的合法取得的集体建设用地(主要是乡镇企业用地),参照城市国有土地的办法,允许集体经济组织以出让、出租、入股、联营等方式,实行有偿使用制度。企业以有偿方式取得的集体建设用地使用权,可以转让也可以抵押。政府土地管理部门对相关的土地市场活动进行监管,并负责办理有关的土地登记和变更登记手续。显然,试点办法是对相关法律和制度的重大突破。苏州和湖州的改革试点,在一段时间内,都取得明显效果。一是吸引了外来投资,促进农村经济结构调整;二是盘活了存量集体建设用地,有利于节约耕地;三是扩大了农村集体的收入渠道,壮大了集体经济组织的实力;四是农村建设用地市场由“地下”转为“地上”,管理规范了,公开、透明了,为将来建立城乡统一的土地市场,作了较充分的准备。后来,福建古田、河南安阳也加入试点行列。

试点存在的主要问题,是受现行法律和制度约束,企业用土地使用权到银行抵押普遍遇到困难,只有地方信用社可以提供小额抵押贷款,远不能满足企业发展的需要。时间久了,土地市场也难以持续活跃,不能充分发挥促进经济发展的作用。2005年,广东省政府决定在全省范围内,放开集体建设用地市场,在实践中也遇到类似问题。苏州、湖州、广东的经验表明,这方面的改革如无全局的推动和突破,仅凭地方单兵突进,最终难以深入。

原国家土地管理局和后来新组建的国土资源部,一度十分重视和支持这一改革试点工作,曾先后召开3次“集体建设用地进入市场座谈会”,总结交流试点经验,研究与探索推动改革的措施,并在一定范围内加以宣传。当时有关领导明确提出,允许集体建设用地进入市场,实际上就是缩小征地范围,与征地制度改革是一件事情的两个方面。2000年,国土资源部还把安徽芜湖也列为改革试点。

2003年前后,国务院决定整顿城乡土地市场。在这个背景下,有关决策层对集体土地进入市场的认识出现反复,改革试点事实上停止了。至今想来,仍觉可惜。

3.1999年起,国土资源部部署开展了征地制度改革调研和试点工作。2001年前后,中央农村工作领导小组办公室也关注征地引发的社会矛盾,并开展了相关调研。后经两个单位协商,决定于2002年联合开展较大规模的调研活动。当时决定在16个省开展同步调研,其中8个省由北京派出调研组。国土部的试点工作则分别于2001年、2002年分两批启动,第一批确定9个,第二批又增加了10个。通过大规模调研和试点,基本上搞清了现行征地制度存在的矛盾和问题。

原来设想,在调研基础上,形成一个关于征地制度改革的文件,报中央批准后实施。但文件起草经历曲折,终未能出台,原因是对改革的方向问题上,存在比较大的认识分歧,难以达成一致意见。

经反复磨合,在工作层面形成的改革思路,可以做如下概括:区分“圈内圈外”,缩小征地范围,提高补偿标准,完善征地程序。后来国土资源系统的改革探索,基本上循着这一思路展开。按照这个思路,取得了一些重要成果,例如提出了要把基础性、公益性用地与经营性用地加以区分;提出了要保证被征地农民生活水平不降低,长远生计有保障;提出了解决失地农民的社保问题;提出了同地同价原则;取消了国家重点项目征地补偿费包干的做法;增加了征地批前的告知、确认和听证等程序,等等。这些成果,在2004年国务院28号文件中,得到集中体现。但这些措施基本上是对现行征地制度的改进和完善,而不属于根本性的改革。这个思路本身还存在某些自相矛盾之处,导致一些措施无法落实。例如,一方面提出缩小征地范围,具体指公益性、基础性项目用地必须征收,而经营性项目用地,则不一定征为国有。另一方面,仍然坚持对城市规划区内的土地实行区片征收,即一律征为国有。而区片征收的土地,在实施建设的时候,有不少是用于经营性项目的。因此,在“圈内”缩小征地范围,显然是一句空话,无从实施。那么“圈外”能否缩小征地范围?上面已经介绍,由于有关决策者的思想发生反复,由支持集体建设用地进入市场变为反对,所以实际上也不能缩小了。这样一来,真正能够操作的,只是提高补偿标准和完善征地程序了。但所谓提高补偿标准,还是由政府来定价,不管程序如何完善,也难以从根本上解决与农民的矛盾。因此,一直到17届3中全会召开之前,改革进展缓慢,基本上处于胶着状态。

4.但社会各界对征地制度改革的关注,始终热度不减,各种见解主张可谓汗牛充栋、浩如烟海。我个人认为其中最值得关注的,是国务院发展研究中心蒋省三和刘守英主持的课题组,于2005年前后形成的系列调研成果。课题组重点探讨我国城市化与土地制度的关系,用约二年多时间,实地调研了东、中、西部8个省。主要搞清了以下问题:各地城市化发展与产业结构变化情况;城市扩展及人口变化情况;城市建设资金投入及构成;与土地有关的税、费收入及土地出让收入,占地方财政收入比重的变化情况;地方政府土地储备及其结构变化;地方政府用土地作抵押,向金融机构融资的情况;土地征收及对农村集体和农民的补偿;农村经济结构调整与土地利用变化;政府征收的增量建设用地的供应方式(划拨、出租、出让)和用地结构(基础性、公益性项目及工业、商业、房地产等经营性项目);城市发展与建设过程中的资金循环与平衡,等等。

综合分析上述情况,课题组认为,这一轮各地城市建设的快速发展,主要得益于土地财政和土地金融提供的资金主持,而这些资金又来源于现行征地制度把农地转为建设用地后,产生的土地级差收益。尽管城市化有了较快发展,特别是城市建设取得巨大成绩,但从发展方式看,依然走的是农业支持工业,农村支持城市的路子,工农差距、城乡差距、地区差距不仅没有缩小,反而进一步扩大了,广大农民为此付出了巨大代价。严重失衡的发展产生的社会矛盾越来越突出、尖锐,孕育着极大的政治风险;靠透支社会的未来收益搞城市建设,导致产业结构畸形,同时隐藏着金融风险和政府信用危机;无休止地占用农地,威胁着国家的农业基础和粮食安全,以及环境生态安全。总之,这种发展模式已经难以为继了,必须按党中央关于科学发展观的要求,走工业反哺农业、城市支持农村、统筹发展的道路。因此,必须从根本上改变现行征地制度,基本方向是赋予农民完整的土地财产权,使农民能够分享农地改变用途产生的级差收益,自主地参与工业化、城市化进程。

课题组后来把系列调研成果汇编成书,书名《中国土地政策改革》,由上海三联书店出版。蒋、刘的研究,不是从抽象的理论或观念出发,简单地对事物作非此即彼的是非判断,而是首先着力搞清决定事物是这样发展而不是那样发展的各种条件,尽可能客观地还原事物演变的原貌,进而从中发现矛盾各方的角色定位、所起的作用,以及从量变到质变的发展趋势。这正是马克思主义所倡导的理论联系实际的研究方法,他们的研究因之具有厚重的历史感和穿透力,拓宽了对征地制度改革研究的视野,深化了认识。

以上几件我亲历或感受较深的事情,大体上可以反映20多年间,社会对征地制度改革的认识过程。个人的经历只是一个侧面,不同的人经历的事情可能有所不同,但所反映的认识过程的变化趋势,应该是大体相同的。

对土地“涨价归公”理论和城市土地国家所有的反思

回顾征地制度改革的曲折历程和期间各种观点的碰撞、争鸣,不难发现,“涨价归公”理论和宪法关于城市土地属于国家所有的规定,犹如横亘在改革探索道路上的两座高山,成为导致人们的认识走向截然不同的分水岭。我个人在20多年的改革探索中,对这两个问题的认识,可谓经历了很大的变化。

1.关于土地“涨价归公”理论。

最早提出土地“涨价归公”的,是美国经济学家亨利?乔治。对于乔治的学说,我至今没有读过,不便妄加评论。但孙中山的主张,则是学生时代就接受的教育,可说是根深蒂固。后来,又学习了马克思主义经济学,了解了地租的产生、运行规律及其本质。加上恩格斯曾经说过,社会主义并不要求消灭地租,而是把地租收归社会。因此,心中产生一种联想,把“涨价归公”当成马克思主义的观点。我几乎是一生都坚持这种观点。例如,1993年无锡会上,我对“转权让利”政策持怀疑态度,认为这一政策不利于乡镇企业的发展和农村经济结构调整,不符合中央关于农村工作的总方针。但是,对于支持“转权让利”政策的人所依据的土地“涨价归公”理论,我当时并无怀疑。这种矛盾彷徨状态持续了很久,直到进入21世纪以后,才逐渐深入思考并形成新的认识。

第一,孙中山所处的半封建、半殖民地社会,土地集中在少数封建地主手中,作为生产资料,不仅与劳动者相分离,甚至与资本也相分离。地租的寄生性、腐朽性十分明显,是当时社会的主要矛盾。在这种情况下提出“平均地权”和“涨价归公”,好比抓住了历史前进的“牛鼻子”,符合新兴资产阶级及广大劳苦大众的利益和要求,无疑具有历史的进步性。近代欧洲资产阶级在夺取政权之前,深受封建贵族土地所有权的压迫,也曾经提出过类似的诉求。例如,当时先进的思想家认为:“地租是无用的赘瘤”,主张实行土地国有化。这一主张,一度成为欧洲资产阶级革命凝聚人心的响亮口号。后来,资产阶级掌握政权,资本与土地所有权逐渐融合,就不再主张土地国有化了。

凡真理都是相对的,历史条件变了,仍然坚持原来的主张,真理就会变成谬误。我国改革开放建立了社会主义市场经济,国家征地面对的是农村集体土地所有权和农民的承包经营权,这与当年资产阶级革命或民主主义革命面对封建土地制度,矛盾性质根本不同。把“涨价归公”付诸实施,必然带有一定的强制性和革命性。用来剥夺阻碍生产力发展的少数食利阶级,无疑是合理的。但用来剥夺与土地直接结合的、占人口绝大多数的广大劳动农民,就是荒谬的了。在新中国建立相对独立、完整的民族工业体系过程中,广大农民作出了重大贡献,付出了巨大代价。在那段时期,城市居民的生活也比较清苦,农民虽然更苦一些,但并无怨言。全国人民共同努力,为改革开放奠定了较扎实的物质基础。农民这个我国最大的公民群体,对国家的发展居功至伟,如果说有什么东西需要“归公”的话,广大农民理当处在“公”之列。具体说,在新时期实现国家工业化、城市化进程中,农民应与城市居民一样分享“涨价”,甚至还应多分享一些,以补偿他们过去所付出的牺牲。但是,我们的有关制度和所谓的“涨价归公”理论,却把农民排斥在“公”的行列之外,使他们不仅不能分享“涨价”,还屡屡受到来自各方面的伤害。农民群体因此产生并积累着对社会的不满、抵触甚至反抗情绪。这个问题,事关国家政权究竟代表谁的利益,应当引起我们的高度重视,万万不可掉以轻心。

第二,土地“涨价归公”并不是马克思主义的观点。马克思在《资本论》中,对地租(地价)的本质,地租怎样产生、如何分配等,作了详尽科学的阐述。他指出,土地所有者在出租土地时所收取的地租中,除绝对地租外,还包括因土地肥力、区位条件好而导致土地经营中可能获得的级差收益,马克思称之为级差地租的第一形态。土地经营者在租赁的土地上投资,改善了土地的经营条件,会导致产生新的级差收益,在租赁期内,这个新的级差收益归租赁经营者所有,马克思称之为级差地租的第二形态。租赁期满,土地所有者收回土地重新出租,会把级差地租的第二形态合并到级差地租的第一形态中,提高地租水平。马克思的地租理论,侧重于分析资本主义的产品分配关系。我们从中找不到也推导不出土地“涨价归公”的判断,原因在于,产品分配从根本上取决于生产条件的分配,只要生产资料完全为少数人垄断,不管提出“涨价归公”的出发点如何,它只能是一句无从实现的空洞口号而已。我国资产阶级领导的旧民主主义革命,针对封建土地所有权,提出土地“涨价归公”,但却并没有真正实行过,就是一个例证。

恩格斯曾经预言,社会主义并不要求取消地租,而是把地租收归社会。但他当时设想的社会主义,是实行单一的生产资料公有制,与我国的现实相距甚远。我国社会主义市场经济以公有制为主体,多种所有制并存。具体到土地,则不存在私人所有,要么国有要么农村集体所有。这两种土地所有关系,共同构成了工农联盟的经济基础。恩格斯曾多次强调,工人阶级掌握政权以后,不能对农民加以剥夺,只能用示范的方法而不是强迫的方法,引导农民自愿走合作之路。因此,国家对于农村集体即农民所有的土地,必须切实保护,不能随意侵犯。而以“涨价归公”为理由,低价征收农民的土地,恰恰是对农民土地财产的剥夺,违背了马克思主义关于社会主义的基本原则。

总而言之,在当今社会条件下,土地“涨价归公”是个似是而非的理论。按其论者所言,土地改变用途后的增值不是农民的贡献,所以农民不能分享。按此逻辑,政府的财政收入中不包括农民的贡献,这显然不符合实际。再者,我们发展社会主义市场经济,允许生产要素参与分配,为什么到了农民这里又不允许了呢?看来,很有必要对这一理论作深刻的反思。

我认为,改革征地制度,应改变政府定价的做法,赋予农民作为财产权利人的谈判地位,参照土地改变用途后的市场价格,经协商确定补偿费用。在市场经济条件下,这是农民唯一能够接受并相对合理的办法。有人认为,按这样的办法,城市建设就搞不了了。事实恐怕未必如此,世界上几乎所有市场经济国家,征地都是按市场价补偿,城市建设有的搞得很好,有的搞得不好,与按市场价补偿并无太大关系,而是另有这样那样的原因。就我国目前情况而言,城市建设过分依赖卖地收入,改按市场价补偿,短期会有一定影响。但必须认识到:现在这种发展模式本身就是不可持续的,而且已经难以为继。改变现行征地办法,可以形成倒逼机制,促进财政、税收、投资、金融等方面深化改革,促进政府职能转变,最终形成健康、可持续的发展模式。

至于参照农地改变用途后的市场价格补偿,到底是以城市土地市场价格为基准,还是以农村集体建设用地市场价格为基准,还需要进一步研究探讨。

2.关于城市土地属于国家所有。

这是1982年修改宪法所增加的条文,属于对以往既成事实的认定。前已述及,在计划经济时期,国家征地是既要地也要人,对完全失地的农民,采取改变户籍、在城里安排工作等措施。保证了有关农民的长远生计,体现了人民政府对人民负责的精神。因此,宪法的这一规定,并没有导致与农民关系的紧张。可以说,当时作这一规定,基本符合实际。

建立起社会主义市场经济体制以后,发生了根本变化,国家不再作人员安置了,宪法的这一规定就与被征地农民的利益发生了冲突。近十几年间,城市飞速扩展,按宪法规定,扩展到哪里,哪里的土地就应该变为国有。这对失地农民来说,意味着既不能务农,也不能在原本属于自己的土地上从事非农产业。而按“涨价归公”理念给予的补偿费,又不足以维持生计。社会矛盾由此产生并激化,就成了必然趋势。

对研究探讨征地制度改革而言,宪法的这一条文,也成为包括我在内的一些人的思想禁锢。我在1994年提出的区分“圈内圈外”的改革设想,就是顾虑到宪法的规定。针对当时的“转权让利”政策,这一设想是个进步,但后来却长期妨碍我作更深入的研究。对于在政府系统作实际工作的人,他们的处境就更难了:宪法不能违背,农民利益又要保护,这几乎是一道无解的题目,绞尽脑汁也找不到答案。

对于过时的法律、制度和政策,现实生活总是要寻求突破。走遍中国的城市,所有的城乡结合部上,都有农村、农民在集体的土地上发展非农产业,已成燎原之火,势不可挡。有些搞得好的农村,在改变自身面貌的同时,也对城市建设与发展作出了贡献。例如北京郊区郑各庄的农民,在党支部和村集体带领下,从挖砂石、搞建筑起步,逐渐从发展一般加工业到高科技产业再到现代服务业。他们科学规划并完全依靠自身积累,把昔日的农村变成了北京城区的一部分。他们还投巨资于周边的基础设施和公用事业建设,改变了所处地区的投资环境。甚至还到国外去投资,承揽工程。现在,这个一千多人口的村庄,吸引了3万多外来人口就业、生活,每年还给国家上缴2亿多元税收。他们投资20多亿元建的“温都水城”,为城里人提供会议、休闲度假等方面的优质服务,已成为知名品牌。他们走的是一条自主城市化的道路。这样的案例在北京绝非个别,在全国发达地区也多有存在。但是按现行法律,他们却属于违法经营。“温都水城”由于是“小产权”而不能抵押,20多亿资金压在里面不能周转,影响郑各庄的进一步发展,其实也是影响北京市的发展。

对于普遍、大量存在的事物,坚持法律不认可,也就不可能出台管理办法,等于放弃管理,结果只能是混乱无比。只有法律认可了,有关政府部门才能规范管理,引导其健康发展。党的17届3中全会决定,“逐步建立城乡统一的建设用地市场”,是针对市场经济的新的实践、新的问题作出的新的概括。按照这一新概括的内在逻辑,我认为,对宪法和相关法律中城市土地属于国家所有的条文,作必要的修订,时机已经成熟了,应当尽早提上工作日程。

在城市范围内,允许各类经营性企业以出让、出租、入股、联营等方式使用集体土地,在政治上不会动摇土地公有的国之根本,有利于巩固工农联盟;在经济上有利于进一步搞活,有利于农民顺利转变身份,实现真正的城市化,因而是可行的。有人担心,会出现以吃地租为生、游手好闲的城市游民。我认为,作为个别现象,确有可能发生,但作为群体,他们仍属劳动群众,不大可能产生象旧中国那样的食利阶级,从根本上危及社会。对于可能出现的个别现象,采用经济的、行政的、法律的办法,应不难解决。

允许集体建设用地进入市场,也就缩小了征地范围,属于征地制度改革的一个重要方面。

(作者为中国土地学会副理事长)

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