夏楠:行政化是慈善机构命门

选择字号:   本文共阅读 817 次 更新时间:2011-07-07 11:47:00

进入专题: 郭美美   红十字会  

夏楠  

  

  一个小女生的微博炫富,通过波纹效应迅速成为公共话题,牵连“商业系统红十字会”最后进入媒体聚焦的视野,这整个过程完全是一次偶然的事件;而“商业系统红十字会”自中国红十字会常务理事会批准成立十年以来,未经公告,潜滋暗长。可见红十字会的信息披露工作,做的是何等糟糕。

  在红十字会这场信任危机的诸多评论中,有一种批评,直指中国红十字会的身份问题。其认为,红十字会作为民间性的国际组织,同时接受政府拨款、人员编制享受公务员待遇,“说是社会团体却是副部级单位,说是国家单位却又是国际民间组织”,性质不清,不是合适的捐赠对象。

  准确地讲,中国红十字会的法律属性应属于中国行政法第十七条之规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”,学理上称为“公法人”。公法人有别于政府机关与事业单位,对内,其享有自治的权利,对外,其在法律授权范围具有一定的公共管理职能。它的本质是社会团体,而非“国家”这一行政主体的一部分。

  同时,法律赋予的公共管理职能,又使得它与一般的社会团体区别开来。

  红十字会这类公法人的存在与发展,本是行政管理观念的巨大进步。上世纪80年代前后的西方行政改革,使得公共服务这一概念被大大扩展。公共服务不仅包括广义政府的立法、司法、行政三个分支,而且包括非营利部门。公共管理的主体不仅有政府,而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织,成为全社会开放式的管理体系。政府是公共管理的主角,但社会公共事务管理还需若干配角。这一行政管理观念的变革,产生了许多西方发达国家的政府再造运动。

  在中国,这也是见于政府工作报告的改革目标之一。

  行政机关的特色,在于从上至下的命令、绩效管理与奖惩制度。其保密趋向,更是造成公民与政府之间存在隔膜。公共行政社会化则要求政府有所为,有所不为,成为职能收缩的有限政府,向小政府和大社会的管理趋势发展,以提升政府工作效率。

  西方国家的经验表明,慈善与公益事业,可以由社会经营,并运作良好。如果其中掺入了行政干预,反而会损害这些组织的生命力。

  正因如此,红十字运动将“独立”作为其七大工作原则之一:“本运动是独立的。虽然各国红十字会是本国政府的人道工作助手并受本国法律的制约,但必须经常保持独立,以便任何时候都能按本运动的原则行事。”

  那么,中国红十字会的运作原则应是什么?首先,作为国际红十字运动的一部分,它应信守国际红十字章程确立的基本原则;其次,作为自治的公法人,应以民主形式产生领导决策人员;同时,作为公募机构,其财务及项目应向社会公众公开,并接受质询和监督。

  公法人资格的赋予,使得其具有自治属性,财权与事权得以自主。这一资格既代表着荣耀,也意味着权利与责任。

  自治属性要求其依民主体制,循级而上建立决议机关和内部监察机制,其预算、会计、审计等,必须合乎法定标准。也就是说,公法人的内部治理结构,包括决议、监察、财务制度,应当较之政府机关和上市企业更加细腻严密。

  遗憾的是,我们在中国红十字会身上,看不到这样的完善治理。中国《红十字会法》与中国红十字会的章程,虽然也原则性规定了会员代表大会、理事会、常务理事会等层级选举的系统,但是选举规程的缺失,使得理事会高悬虚置。内部监察与信息披露,更不知从何谈起。

  原因何在? 1996年11月7日,《中国红十字会总会机关参照国家公务员暂行条例管理的实施方案》下发,将红十字会总会从会长到办事员的工作人员,全部纳入国家工作人员范围,参照《国家公务员暂行条例》进行管理,实行职务级别工资制。

  这样一来,国际红十字运动的“独立”原则,便发生本质变化。本以独立为基本工作原则的红十字会,立足于一个科层式的行政机构,怎么会产生像样的内部监察?

  类似的问题不仅仅出在红十字会身上。中国社会转型过程中拥有了自治属性的各类公法人,包括律师协会、医师协会等等组织,也面对着同样的诟病。

  行政干预破坏了它们的内部治理,使其与法律设立公法人的社会自治目标背道而驰。借法律赋权聚敛财富、借非政府组织身份回避内外监督,这样有了独立的财权与事权,却无选举无监察的治理结构,极易孳生出欺骗与腐败。

  世界红十字运动兴起已有近150年的历史,其慈善成就有目共睹,累积了丰厚的组织工作经验。中国红十字会若能承袭这些经验,不难成为中国社会自治的榜样力量。

  红十字会面对的信任危机,也并非始于今日;汶川地震中、上海天价餐费发票事件中,对红十字会的种种质疑从未中止过。公信力是红十字的生命,这一次的“商红十字会”事件,是真也好、假也罢,都显示出公众已然对其难有信任,疾已入骨髓,变将生肘腋。

  暂未延及的那些社会自治组织,能否以红十字为鉴?

    进入专题: 郭美美   红十字会  

本文责编:jiangxl
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:待整理目录 > 专题文库
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/42017.html
文章来源:《财经》杂志2011年第16期

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统