景跃进:建构利益协调机制以降低维稳压力

选择字号:   本文共阅读 1099 次 更新时间:2011-04-08 16:50:02

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景跃进 (进入专栏)  

  

  伴随市场转型而出现的社会结构与利益关系的分化,使当下中国进入了一个“矛盾凸显期”。两种基本的矛盾形式——官民矛盾与劳资冲突对既有的利益协调机制提出了巨大的挑战,这不但造成局部领域的失序状态,也使“维稳”的经济和社会成本越来越高。作为对这种挑战的回应,各级政府从公共政策领域和政府过程优化两个维度作出回应,力图建构一种与开放环境和市场经济相匹配的利益协调机制。

  经过上个世纪50年代的社会主义改造,中国的社会结构由工人、农民两大阶级以及干部(包括知识分子)阶层所组成。这一社会结构很大程度上是国家政治结构的副产品,政府主导下的计划经济使中国呈现出总体性社会的特征。

  市场导向的经济体制改革改变了这一切。在相当短的时间内,改革开放极大地改变了中国社会的面貌。单位体制的解体、政府机构的重组、新社会阶层(阶级)的出现、新社会空间的产生、利益分化与贫富差异的扩展、分权改革而导致的地方政府自利化……这一切快速变化令人目不暇接。无论是从传统的阶级观点看,还是从社会阶层的角度考察,当今中国社会结构的复杂性已今非昔比。

  改革开放之前,利益矛盾和冲突同样存在,但处理机制和协调手段明显不同。在国家垄断资源和再分配体制下,“整个社会对利益冲突进行协调与整合是基于一种以国家为主体的、自上而下的‘决定性’关系和机制。”向市场经济的转型使这种机制遭遇了前所未有的挑战。急剧上升的上访浪潮和频发的群体性事件,意味着原有的利益协调机制已经失去了常规的功能。

  

  社会秩序基本稳定,但维稳压力越来越大

  

  尽管现有的利益协调机制遭遇了史无前例的挑战,出现了诸多严重失衡的症状,但总体而言,当下中国社会是稳定的。这一方面是因为大多数群体性事件是孤立的,本身也缺乏组织性,而且其利益诉求是非政治性的,处理起来相对容易;另一方面也与政府方面的因素有关。例如,既有体制依然具有强大的动员能力,采用运动方式来解决利益矛盾和冲突仍然是一些地方政府在必要时刻的选择;政府也在实践中学习如何处置群体性事件,以提高应对能力;既有的维稳体制虽然问题重重,但并未完全失去效能;在涉及民众利益的决策上,一些地方政府亦开始认真对待,作决策、上项目不仅要进行经济效益评估,而且要进行社会稳定风险评估,等等。

  与此同时也必须看到,中国政府面临的维稳压力正越来越大、支出的维稳成本也越来越高。在“一票否决制”下,各地政府将维稳作为第一要务,除了设置相关机构(诸如“维稳办”、“综合治理办”、“应急办”等)处理维稳事务之外,在敏感时期更是动员众多部门乃至社会力量一齐上阵,层层承包,分头负责,力保本辖区内平安无事,为此而付出的人力、物力、财力可谓不计成本。

  

  基本定性为人民内部矛盾

  

  到目前为止,所发生的各种社会抗争主要围绕物质利益展开。2003年,时任国家信访局长周占顺在接受媒体采访时指出,“在当前群众信访特别是群众集体上访反映的问题中,80%以上反映的是改革和发展过程中的问题;80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决;80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的;80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。”中央政治局常委、中央政法委书记周永康也强调,“信访和群体性事件背后反映的大多是因利益诉求而引起的人民内部矛盾,是改革发展过程中的问题。”

  这一“去政治化”的判断,对于中国政治的善治非常重要,因为它直接影响到政府采取何种手段来处理矛盾。人民内部矛盾的基本定性有助于人们用理性和合法的手段来解决问题,而不是动辄使用警力。

  不过,对利益协调机制的构建来说,停留于人民内部矛盾的定性还不够。从理论上看,人民内部矛盾与敌我矛盾的区分乃出于政治斗争的需要,而构建新的利益协调机制需要的是一种基于治理的区分。笔者认为,官民矛盾与劳资冲突是当前两种基本的矛盾形式。尽管两者都属于人民内部矛盾的范畴,且非绝对分离,但解决它们的思路和方法是不同的。在构建新的利益协调机制过程中,需要区别对待,分类处置。

  

  官民矛盾与劳资冲突是两种基本矛盾形式

  

  经验显示,信(上)访和群体性事件的矛头所向基本上是基层/地方政府机关及其官员。官民矛盾并非现代社会的产物,在中国历史上它的出现和存在颇为悠久。不过,当代中国的官民矛盾和冲突具有了诸多时代特征,而且有着不同的表现形式。

  在大量事件中,官与民争利是导致矛盾和冲突的直接原因。分权改革使地方政府有了自身的独立利益;在许多情况下,这种独立利益又与政府官员的私人利益纠缠在一起。这种利益混淆常常使政府无法履行为民众提供公共服务的职能,而且在许多情况下,利用公权力来侵犯民众的利益。政府部门中存在的官僚主义是导致官民矛盾的另一个主要原因。行政权力的不当使用、工作失误和一再失误、对群众诉求的漠视、处理问题的简单化、对待群众态度的飞扬跋扈、粗暴执法、信息不公开等,使平时的官民关系处在一种紧张和不满累积的过程中;官场的腐败又加剧了民众的不满状态,一遇到某个事件,这种积蓄已久的不满便成为爆发冲突的火山口。官民矛盾也有体制性的原因。中国的经济转型是在各级政府的主控下进行和完成的,不少地方政府用行政手段来搞市场经济,政府不但是球场上的裁判员,更是抢球的运动员。这种大包大揽、无处不在的超级运动员造成了一种角色气场,将矛盾与冲突直接引向自身。

  与官民矛盾相比,劳资矛盾具有自身特定的逻辑。改革开放以来,中国社会结构的最大变化莫过于新社会阶层的出现以及相应的劳资关系的再生。在相当一段时间内,不少地方政府在GDP主义的驱使下,只重视招商引资,为资本提供各种有利条件,而在劳工权益的维护方面却缺乏对称的努力。在城乡二元结构与户口制度的约束下,作为外来流动人口的农民工则处境更糟。

  组织和体系对环境的适应是一个普遍的过程,政治体系也不例外。对建立一个与市场经济和开放环境相适应的利益协调机制来说,最有意义的是两个方面:第一,公共政策过程的优化;第二,探索协调劳资关系的新手段和新方法。

  

  优化公共政策领域

  

  在公共政策领域的优化方面,涉及以下两个基本维度。

  1.高层文件政治过程的优化

  上个世纪90年代,有学者描述了中央高层的文件政治过程。虽然这一过程至今没有摆脱黑箱的性质,但一些微妙而重要的变化正在展露。通观十五大以来党的报告起草过程,文件政治的制度化程序已初步成型:在事先调查、确立若干重大课题的基础上 → 成立起草小组 → 围绕课题从事调研 → 听取不同部门和基层的建议 → 在调研的基础上确立报告主题 → 高层通气 → 正式起草 → 进一步调研 → 报告稿审议 → 下发征求、听取党内外意见→ 党代会审议 → 通过(发表)。一些事关全局和涉及民生的重大政策也以这种方式出台。

  上述高层文件政治过程的优化集中体现在两个“化”上:第一,经由课题设置和调查研究的科学化;第二,听取/征询意见范围的扩大化。经由这一决策程序,执政党的重大决策能够凝聚众人的政治智慧,尽最大可能综合方方面面的不同利益,大大降低了决策随意性的风险。改革开放三十年来中国能够取得如此大的成就,与这一历史性的进步紧密相关。

  2.渐进开放的公共政策

  如果说文件政治过程的优化依然具有强烈的精英色彩,那么,在中国政治体制的中下层,公共政策的变化特点则是开放性,它是自下而上的压力与自上而下的应力两者合成的结果。

  所谓自下而上的压力主要来自以下几个方面:民众日益增强的主体意识和权利意识、缘于高科技尤其是通讯技术而拓展的表达空间、合法的抗争手段和灵活的表达艺术、基于现代媒体而形成的公共空间、以及正在变化的政治文化和观念(对个人利益正当性的承认,对利益政治的肯定),等等。

  所谓自上而下的应力主要来自中央政府的积极作为。在一系列文件中,中央要求各级政府推进决策科学化、民主化;完善决策信息和智力支持系统;深化政务公开,增强决策透明度和公众参与度,依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权;在制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策时,原则上要公开听取意见;拓宽社情民意表达渠道、搭建多种形式的沟通平台,等等。

  两者的合成促进了诸多制度创新的实践及其制度化过程,例如听证会、民主恳谈会、协商对话、民意测验、信息公开、办事透明、开门决策等。由此,传统的公共政策制定模式正在经历一个渐进的但不可逆转的重要变化。

  公共政策开放性的意义在于,利益政治的重心从政策过程的末端转向政策过程的初期,从利益受损时的被动维权转向实现和增进利益的积极参与。这一变化对于未来中国政治过程的影响将至深至远。

  

  型构劳资利益协调机制

  

  劳资关系涉及到诸多层面,一般认为,劳动合同制度和工资集体协商制度是协调劳动关系的两项基本制度。在劳动合同关系存续的条件下,劳资关系的核心是财富的分配。对于工人而言是工资的多少,对于企业而言则是利润的大小。在既定条件下,两者之间存在一种此长彼消的关系。在劳动力供应相对充足的背景下,企业居于明显的强势地位。因此,劳资关系的处置必须有政府的介入,政府虽然不是当事人,却是协调劳资关系的主导者。

  “三方机制”将政府、企业和工会(代表工人)联结在一起,既是政府解决劳资关系的一个基本框架,也是工会与企业进行平等谈判的一个平台。作为协调劳资关系的主导者,政府鼓励企业推行工资集体协商制度,强调工会和企业是工资集体协商的两个平等的主体。这一制度设计对工会提出了严峻的挑战。众所周知,在计划经济时期,中国的工会是一个福利机构;在经济体制转型之后,无论哪种性质的企业,在发生劳资纠纷时,工会通常不是代表工人的利益,而是替老板说话。显然,中国的工会必须经历一个脱胎换骨的转型,只有在解决“御用工会”、“裙带工会”、“牌子工会”的问题后,才有可能承当起“三方机制”中应当扮演的角色,否则工会组织的覆盖率再高也是无济于事。

  当下,中国正面临经济结构调整的挑战,从出口导向到发展内需的转型为普通劳工争取自身权益提供了一个良好的环境。在沿海发达地区,一些地方政府的角色也在经历一种微妙的变化。一个由企业经营者和劳动者通过工资集体协商来确定劳动报酬的共决机制、一个“市场机制调节、企业自主分配、职工民主参与、政府监控指导”的企业工资分配体制、一种“党委重视、政府主导、依托三方、工会力推、劳资互动”的推进工资集体协商工作格局正在形成过程之中。我们有理由期待中国的劳资关系将逐渐朝良性互动的方向发展。

  

  (本文是作者在“中国政治发展,中美学者的视角”国际学术研讨会上的主题发言截选)

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文章来源:社会科学报

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