徐昕 卢荣荣:中国司法改革年度报告(2009)*

选择字号:   本文共阅读 2566 次 更新时间:2011-03-29 22:29

进入专题: 中国司法改革  

徐昕 (进入专栏)   卢荣荣  

摘要:2009年启动了新一轮司法改革并在诸多方面有所进展。基于对2009年司法改革措施的系统梳理,报告力图从综合性改革、法院改革、检察改革、司法行政改革等方面对年度司法改革进行客观中立的总结、评判和反思。尽管司法改革依然任重道远,但迈向现代司法制度的趋势不可逆转。

关键词:司法改革;年度报告;2009

作者简介:徐昕,西南政法大学司法研究中心主任,教授;卢荣荣,西南政法大学司法研究中心博士生。

*本报告系西南政法大学校级重大项目“中国司法建设研究”的成果,由西南政法大学司法研究中心和正义网发起,徐昕、卢荣荣执笔。课题组顾问陈瑞华、季卫东、龙宗智、汤维建、张卫平教授及正义网络传媒执行总裁赵志刚等提出了宝贵建议,司法研究中心刘昌强等提供了大力协助,最高人民法院司改办蒋惠岭副主任、最高人民检察院检察理论研究所向泽选副所长、司改办高景峰处长、中国青少年犯罪研究会副秘书长刘桂明,以及朱景文、汤维建、刘作翔、易延友、宋朝武、许章润教授等在《中国司法改革年度报告(2009)》发布暨司法改革学术研讨会上的发言,财政部行政政法司司长李林池、孙长永教授等在财政部与西南政法大学政法经费保障体制改革座谈会上的发言富有启发,特此致谢。

  引言

2009年,中国司法改革承上启下的一年。

改革开放以来,中国经过三十余年的司法建设,特别是二十年的司法改革,形成了较健全的司法制度,树立了更科学的司法理念,取得了较好的司法效果。但由于司法的重要性和相对保守性、改革的复杂性和相对敏感性,司法改革在波澜壮阔的改革开放浪潮中呈现相对平稳和保守的特征。司法改革面临的困难和阻力不容轻视,未来的道路仍漫长而艰难。近年来,司法人民性的强调、调解政策的转变、“三个至上”的提出等现象导致许多人对司法改革的前景担忧,甚至认为司法改革在走回头路。而这些至多表明司法改革趋缓或进入休整期,迈向司法现代化的大方向不可逆转。实际上,新一轮司法改革已悄然展开。

2008年11月,中共中央政治局从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的战略高度,原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。这是60年来中共中央首次以政治局名义审查并原则同意司法改革事项,也是继2002年党的十六大作出推进司法体制改革的战略决策、2004年确定司法改革以体制和工作机制改革为主、2007年十七大提出“深化司法体制改革”战略任务之后,首次作出深化改革的战略部署。中央司法体制改革领导小组随即对司法改革进行分工部署。最高人民法院和最高人民检察院迅速跟进,分别出台《人民法院第三个五年司法改革纲要(2009-2013)》(下称“三五纲要”)和《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见——关于深化检察改革2009-2012年工作规划》(下称“2009-2012年检察改革规划”),对未来若干年的司法改革进行整体规划。改革措施触及政法工作的体制性、保障性尤其是机制性障碍,部分改革具有较强的政治性和政策性。与前些年相比,2009年法院、检察院等机构的改革姿态由积极张扬转为保守低调,并在不同场合反复强调这一轮司法改革重在“机制改革”,但现有部分改革措施如优化司法职权配置、改革政法经费保障机制等其实力度较大,直接涉及司法体制的转型。

  一、综合性改革

(一)新一轮司法改革的总体规划

《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》以加强权力监督制约为重点,紧抓影响司法公正、制约司法能力的关键环节,强调解决体制性、机制性、保障性障碍,力图建设公正高效权威的社会主义司法制度。改革内容涵盖优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障四大方面,具体包括完善民行案件执行体制,推进司法公开,建立刑事被害人救助制度,促进裁判统一,改革完善侦查监督、人大监督、党外人士民主监督、舆论监督和人民监督员制度,推进社区矫正工作,改革政法干警招录培养体制、纪检监察工作机制、政法经费保障体制和管理制度等60项改革任务。

该意见是2009年及今后一段时期司法改革的总纲,体现了中央对现阶段司法改革的整体考虑,反映了中国特色社会主义法治对推进司法改革的内在要求,标志着新一轮司法改革的正式启动。这是1989年民事审判方式改革以来最广泛的一轮司法改革。目前,60项改革任务全部启动,其中,建立刑事被害人救助制度,改革政法干警招录培养体制,完善司法公开、司法考试、人民陪审员制度,加强人大对司法工作的监督,建立党外人士行使民主监督司法职能的工作渠道和机制等17项任务已出台方案并有序推进,其他各项改革正按计划进行。该意见将司法改革提升到关系党的执政基础、人民群众根本利益和政法事业发展的高度,体现了中央以更积极主动的姿态具体推动司法改革的决心。因此,司法职权配置、政法经费保障等长期未能有效推进的领域有望取得实质性进展。但应正确把握“加强权力监督制约”的改革取向,否则可能导致改革违背司法规律,减损本已低下的司法独立性程度,进而削弱司法公信和司法权威。同时,对司法人民性的强调应立足于推进司法民主和建设服务型司法,从政治话语的圣坛走向司法改革的实践,应以建立完善现代司法制度为主要导向,避免进一步的司法政治化。

(二)改革和完善政法经费保障体制

加强政法经费保障是新一轮司法改革的重要内容。政法经费保障将由先前地方财政承担、“分灶吃饭、分级负担、分级管理”的体制转变为中央和地方“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制,并建立分类保障政策和公用经费正常增长机制。政法经费分为人员经费、公用经费(分日常运行公用和办案业务经费)、业务装备经费和基础设施建设经费(分办公基础设施建设和业务基础设施建设经费)。人员经费、日常运行公用经费、办公基础设施建设及维修经费由同级财政承担;办案(业务)经费、业务装备经费、业务基础设施建设经费由中央、省级和同级财政分区域按责任负担。中西部困难地区的人员经费可通过中央财政转移支付予以补助;对于中西部地区的基层机构、维稳任务重的地区和经济困难地区的地市级机构,提高中央和省级财政负担公用费用和业务装备费用的比例,同时办公基础设施建设经费可由中央、省级和同级政府财政分区域比例负担。2009年,政法经费保障体制改革经过较长时间的调研论证,改革工作进入实施阶段,中央和省级政法转移支付资金大幅增加,基层政法机关经费保障水平有较大提高,“乱收费、乱罚款、乱摊派”、“收支明脱暗挂”等现象有所减少,《关于加强政法经费保障工作的意见》及财政部、各省级政策措施相继出台。目前,政法经费保障问题基本解决,政法机关如何管理、运用经费从而促进司法的公正、高效和权威,成为评估改革成效的重要因素。

政法经费保障的加强,对促进司法建设,突破改革瓶颈,解决原有政法经费保障体制下的司法地方化、政法经费不足及不均衡、“收支两条线”执行不到位、部分机关选择性办案甚至以案牟利等问题具有重要意义。这项改革还可能引出司法机关纵向管理的新模式。但期待之中仍有忧虑。首先,改革的实施效果有待观察。尽管中央和省级部门基本建立了相应的指标体系,但由于“分类负担”涉及中央与地方事权、财权的划分,涉及分项目、分区域、分部门投入等诸多问题,如何实现区别对待和总体平衡,如何落实具体方案,仍存在一定的复杂性。完善经费使用监督机制更成为紧迫任务。其次,当前的改革方案仍是阶段性的,政法经费保障体制及司法的地方化并无根本变化,政法经费保障体制有待更为彻底的改革。长远而言,应以促进司法权的统一、独立、公正行使为目标,在司法体制逐步改革的基础上,明确司法权属于中央事权,由中央统一安排人事并全额保障政法经费。当前,可考虑根据事权与财权相统一的原则进行试点改革,由中央和省级统一安排人事并全额保障政法经费,缓解较为严重的司法地方化问题。最后,加强政法经费保障还需司法人事管理、设置跨区域司法机构等改革措施配套,才能从根本上消解司法地方化,从而促进司法公正、提升司法权威。

(三)铁路公检法系统转制

“企业办司法”不符合法治原则,铁路公检法系统转制的呼声由来已久。早在2004年,中央司法体制改革领导小组就提出,改革铁路、交通、民航等部门和企业管理公检法的体制,将其纳入国家司法管理体系。但因各方利益牵制,这一改革到2009年才进入实质性操作阶段。7月,铁路公安民警公务员过渡工作会议召开;9月,铁路公安机关转制人员考试结束,其身份由企业职工转为公务员。但机构、财政分离等转制工作尚处于筹备协调阶段,目前铁路公安机关的人、财、权尚无实质变化,且须经公安部和铁道部共管的过渡期。虽然最高人民法院副院长江必新表示,铁路法院管理体制改革取得阶段性成果,最高人民检察院也要求加强省级检察院对铁路检察工作的领导,做好改革过渡期的组织协调工作,但至今仍未出台铁路法检转制的具体安排。

铁路公检法是计划经济时代的产物。建国初,鉴于铁路是国家大动脉、运输跨区域、社会治安不稳定等因素,我国模仿苏联建制设置了铁路公检法机关,管辖铁路沿线车、站、途中、铁路工厂、企业、铁路院校等发生的各类案件。长期以来,铁路公检法由于人事财务受控于铁路部门,存在较严重的部门保护主义和企业本位主义,涉铁案件中偏向铁路部门的司法不公问题尤为突出。例如,列车长黄建成将疑有精神病的民工曹大和捆绑致死只被判缓刑,16位公民联合上书全国人大要求对铁路司法权进行违宪审查,集中反映了民众长期以来对铁路公检法的质疑。铁路公检法转制是理顺司法体制的重要改革,有助于化解铁路公检法既当运动员又当裁判员造成的程序不公,消除司法企业化的弊端,促进司法统一,维护司法权威。

这项改革面临多重困难,尤其是复杂的利益调整。铁路公检法转制不仅涉及铁路部门和铁路公检法,还涉及地方与中央的利益调整。铁路部门是否愿意果断交出该项行使多年的权力、铁路公检法转制后保持原有建制还是将人员分流到地方公检法、经费开支如何与政法经费保障体制改革相衔接等问题,亟需进一步研究和解决。尽管大部分铁路公检法人员从企业职工转为公务员的积极性较高,但部分地区转制后收入降低的情况也可能影响改制的顺利进行。复杂的利益调整也是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、铁路部门等转制相关部门在披露改革方案及其进展上“犹抱琵琶半遮面”的根源。铁路公检法转制势在必行,但这是一个渐进的过程,须妥善协调各方利益,逐步推进。从铁路公安人事转制这个突破口出发,期望铁路法检在2010年及时跟进,加快改革步伐,增强改革透明度。此外,同样掺杂部门利益的林业法院、农垦法院等,也应一律纳入国家司法体系,实现全面的司法“去企业化”。

(四)完善政法干警招录培养体制

2009年政法队伍建设重基层、重中西部,如全国政法系统启动新中国成立以来基层公检法司“一把手”的首次轮训;国家司法考试继续适当放宽西部地区考试报名条件与合格分数线;新疆、西藏等地试点单独组织在职法律职业人员国家司法统一考试。政法干警招录培养体制改革也旨在化解中西部和经济欠发达地区基层政法人才的断层问题。2009年是改革试点的第二年,6月《2009年政法干警招录培养体制改革试点工作实施方案》出台,试点范围从14个中西部省区市扩展至除北京、天津和上海外的28个省区市和新疆生产建设兵团,招录人数从上年5160人增至23068人,重点从部队退役士兵和普通高校毕业生中选拔优秀人才,毕业合格者将严格依据定向岗位和培养协议到基层政法机关工作。

这项改革通过政法干警的招录培养和定向输出,力图提升政法队伍素质,促进司法职业化。多年来,中国法学教育与司法官的职业养成机制存在严重缺陷,这项“带编入学、学成入职”同时解决工作和学历问题的改革成为突破这种双重困境的有益尝试,有利于部分化解当前法学教育与社会需求脱节的问题。从退役士兵和大专院校毕业生中选拔优秀人才,还有利于缓解大学毕业生就业与退伍军人安置两大难题。但这项强调政治素质、培训期短、工具性强、不要求专业背景的人才培养机制能否有效推进司法职业化,能否杜绝任何名义的改派、借调、抽调而将人才真正充实于欠发达地区,能否解决长期以来基层政法机关进人不规范问题,是否会加剧法科毕业生的就业难,是否会对既有国家司法统一考试制度造成冲击,特别是长远而言是否符合司法规律并有助于推进司法现代化进程,仍有待观察,但不必寄予过高期望。当前,该项改革仍处于试点阶段,下一步改革应更多考虑吸收法治国家较为成熟的司法官职业养成经验,特别是建立从律师到司法官的司法职业转换机制和完善司法官遴选制度,并对法学教育改革进行长远规划,实现向法律职业教育的转型。

(五)落实宽严相济刑事政策

2005年底全国政法工作会议提出宽严相济的刑事政策,2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》重申该项政策,对一贯的“严打”政策进行纠偏。“该宽则宽,当严则严,宽严相济,罚当其罪”已成为近年来刑事司法工作的指导原则和刑事司法改革的重要内容。刑事和解制度的探索进入新阶段,少年司法制度进一步发展,社区矫正工作全面推进,《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》实施,巨额财产来源不明犯罪和网络犯罪的法律规定进一步完善。最高人民检察院于2007年出台《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》,最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》有望于2010年出台。该政策将在未来若干年的刑事司法改革中延续并可能上升为法律制度。

——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年来刑事司法改革的热点。地方司法机关早已开始探索。例如,2002年牡丹江铁路运输法院审结的孟广虎故意伤害案可视为国内辩诉交易及刑事和解第一案,2006年《湖南省人民检察院关于检察机关适用刑事和解办理刑事案件的规定(试行)》出台,2007年扬州市公检法司联合发布《关于刑事和解工作的若干意见(试行)》。2009年,最高人民法院将刑事和解明确列为改革措施之一,各地司法机关也加大了对刑事和解的探索力度。例如,长沙市岳麓区人民检察院首创的刑事和解“检调对接”机制在浙江、山东、河南、四川等地推行,检察机关可在当事人自愿的基础上将规定范围的刑事案件民事部分委托人民调解组织调解,调解成功的,可依法作出不批准逮捕、不起诉或建议公安机关撤销案件等刑事处理决定。但这些做法引来了一些质疑,2009年郑州市中级人民法院因刑事和解而轻判孟伟故意杀人一案,再次引发“花钱买刑”的激烈争议。尽管如此,刑事和解的实践探索仍在继续并进入制度完善阶段。例如,北京市第一中级人民法院公布《关于规范刑事审判中刑事和解工作的若干指导意见》,规定在自诉案件和侵犯个人权益的刑事案中,法院可在案犯与被害人达成谅解的前提下对案犯从轻或免予处罚。郑州市中级人民法院等司法机关也出台了类似规定。但目前各地的实践探索和制度规定仍有较大差异,可能产生一些“同案不同判”现象,增加社会对刑事和解的质疑。

刑事和解具有补偿被害人、促进犯罪人回归社会、恢复因犯罪而受损的社会关系、防止再次犯罪、促进案件审前分流、减少短期自由刑适用、降低司法成本并最终促进社会和谐的功能,但一定程度上也冲击了法律面前人人平等和罪刑法定原则,富人可以“花钱买刑”而穷人只能承受刑罚,这可能会放纵甚至激励富人犯罪,削弱刑罚的威慑力。此外,被害人谅解能否以及多大程度上可抵消刑罚,犯罪对社会公益的危害如何平衡;经济赔偿是否会成为被告人对被害人的“要挟”工具;重罪和死刑案件能否适用刑事和解;刑事和解扩大了司法自由裁量权而可能产生功能异化;实践探索的主体不一、标准各异、结果不同进而影响司法公平和公正等问题亦需考虑。问题的解决方向是立足中国实际,借鉴比较法经验,尽快统一刑事和解规则,或至少先就刑事和解的原则、案件、条件、程序、对量刑的影响等重要问题出台指导性意见。

——继续推进少年司法改革。自1984年首个少年刑事合议庭成立以来,少年法庭经历了从专门合议庭向专门审判庭、从刑庭向综合庭、从基层法院设置向部分中级法院也设置的发展过程,形成了圆桌审判、暂缓判决、轻微犯罪的非犯罪化裁定、监管令、社会调查报告、回访考察等独具特色的审判工作制度。2009年是少年司法制度建立25周年,在对以往改革进行阶段性总结的基础上,“三五纲要”将“配合有关部门有条件地建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度,明确其条件、期限、程序和法律后果”作为落实宽严相济刑事司法政策的重要内容,最高人民法院提出贯彻“坚持、完善、改革、发展”的方针,从探索设立少年法院等方面强化少年司法改革。目前,全国共建立2219个少年法庭,31个省区市高级人民法院建立少年法庭指导小组,地方三级法院少年法庭组织机构基本形成。而上海、河北、重庆、宁波、四川、山东等地已先行展开建立未成年人犯罪前科消灭制度的地方改革,如封存犯罪(刑事污点)记录、出具前科消灭证明书、作出消灭前科的裁定等,取得了较好的实践经验和社会效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于应对犯罪结构年轻化、低龄化、暴力化等日益严重的状况,有利于更好地矫正青少年犯罪、塑造温情的法院形象和促进未成年人保护。目前,少年司法改革应进一步完善地方三级法院少年法庭的设置,探索建立少年法院,在2006年《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的基础上改革完善相应立法特别是合理确定受案范围,化解少年综合庭设置与审判组织专门化、法官综合素质有限的矛盾,在进一步研究试点的基础上探索建立未成年人轻罪记录消灭制度和确定合理的少年犯年龄,并在兼顾各地特色的基础上统一、规范某些制度和做法。

其他司法机关也积极参与少年司法改革,如检察院建立专门机构,加强民行诉讼中未成年人合法权益的保护,建立适合未成年人特点的审查逮捕、审查起诉等办案方式,加强对不捕、不诉未成年人的帮教和挽救工作。未成年人轻罪记录消灭制度也缘于检察机关的呼吁,上海市检察机关自2006年以来试点的未成年人案件刑事污点限制公开制度为此积累了一定的经验。2009年,最高人民检察院还把“完善未成年人犯罪案件办案方式,积极探索有利于化解矛盾纠纷、修复社会关系的工作机制”列为年度检察工作的主要安排。司法行政机关加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法机关的少年司法改革仍各自为政,下一步应以少年审判为核心,积极探索各机关少年司法改革措施的衔接机制。

此外,《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》针对当前职务犯罪案件呈现缓刑、免予刑事处罚等轻刑适用率偏高的趋势,明确规定职务犯罪案件的自首、立功等量刑情节的认定和运用。该意见兼具规范法官自由裁量权、落实宽严相济司法政策的双重意义,有利于遏制法检机关在自首、立功等量刑情节认定和运用中的不当情形,统一地方意见分歧较大的问题,保证刑罚适用的统一性和严肃性。

(六)规范涉法涉诉信访

信访是多年来各级党政部门面临的难题,司法机关亦不例外。2004年以来,全国政法机关对涉法涉诉信访问题进行多次集中处理,但效果欠佳。为此,中央政法委出台《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》,以“案结事了、息诉罢访”为工作目标,提出加强源头治理、强化排查化解、规范工作流程、下移工作重心、落实司法救助、加强协调配合、严格责任查究,特别是建立涉法涉诉信访终结制、完善调解衔接,并规定中央派出巡回接访组、各级政法机关主要领导定期接访、带案下访、网络受访等便民举措,强调把解决问题放在首位,把问题解决在源头,要求严肃处理非法代理上访牟利和教唆鼓动非正常上访行为,力图强化正常信访秩序和实现信访压力下移。

该意见是《信访条例》外关于涉法涉诉信访工作的又一重要文件,一定程度上有利于缓解上层的信访压力,强化基层责任,引导民众理性信访。但在矛盾多发、利益格局失衡、社会不公突出、纠纷预防和化解体系不完善、信访体制问题重重的社会转型背景下,信访压力不可能得到彻底改变。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等体制性弊端不除,司法缺乏公正、公信和权威,涉法涉诉信访问题就难以有效化解,该意见的效用相当有限,相关改革也只能是权宜之计。信访压力下移还可能导致地方采取非常对策,如深圳市公检法司联合发布《关于依法处理非正常上访行为的通知》,规定可对14种“非正常上访行为”处以行政拘留、劳动教养乃至刑事责任,明显越权。

信访作为吸纳不满和避免冲突升级的疏导机制,担负着特殊功能。中短期内应予改革完善,既保证民众更便利地通过信访实现正义,又较好地维护党政及司法权威。但鉴于信访与法治精神的背离,长远而言可考虑废除,或将其彻底改造为补救性的常规权利救济机制。当下应重点关注:切实保护信访人的合法权益;改变信访工作业绩考核制度,完善信访工作制度;促进社会公平和司法公正,从源头上减少信访的产生。中期的改革方向是逐步集中、整合资源,更有效地处理和疏导信访。具体方案为削弱政府各部门的信访功能,逐步过渡到由专门的信访部门处理信访事务,使信访发展为一种专门性纠纷处理机制,同时提升信访层级,逐步撤销国家机关各部门信访机构,县级仅保留信访局,进而设置中央、省、地(市)三级信访机构。长远的改革方案,可考虑借鉴瑞典等国的申诉专员制度,建立专门性信访处理机构,设中央和省两级申诉专员公署,实行两级申诉制度。英国衡平法院最初的功能有些类似于信访,旨在为不能通过常规途径救济的情形提供伸冤机会,后来逐渐发展为一套正式的司法程序,最终于19世纪实现与普通法院的合并。信访机构亦可逐步专业化,最终改造为准司法性申诉机构。此项改革是一个长期、复杂的系统工程,涉及更深层次的经济、社会、行政乃至政治改革,也需要司法、仲裁、调解、行政处理等常规性纠纷解决机制的完善相配合。

  二、法院改革

2009年,法院贯彻《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,集中针对法院工作机制存在的问题,转变理念、改革制度并创新举措,出台了“三五纲要”,并通过优化审判和执行权配置、建立健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、深化量刑程序改革、规范司法行为、完善司法便民、落实宽严相济刑事政策等措施,着力推进法院改革。

(一)法院改革整体规划

2008年底,全国高级人民法院院长会议提出当前和今后一个时期司法改革的十项任务:优化职权配置;完善审判委员会制度;落实宽严相济刑事政策;建立刑事被害人救助制度;建立多元化纠纷解决机制;改革执行工作体制;加强法官职业保障;完善陪审员与法警制度;完善审判管理体系;全面落实审判公开原则。这些任务贯彻中央精神,延续并深化了前一阶段的法院改革。《关于深化人民法院司法体制与工作机制改革的实施意见》随后出台,进一步明确了法院改革的任务安排,要求各级法院按照中央的总体部署和最高人民法院的统一要求,根据本地实际,制定具体改革方案和实施步骤,严格落实责任。

这些改革任务随后被纳入“三五纲要”。“三五纲要”的内容包括优化法院职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强法院队伍建设、加强法院经费保障和健全司法为民工作机制五大方面,每一方面包含多项改革任务。“三五纲要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基础上,结合法院实际情况制定的今后五年法院改革的纲领性文件,标志着新一轮法院改革工作的全面启动。作为“三五”的开局之年,《2009年人民法院工作要点》将司法改革列为2009年度工作重点。但与《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》(下称“二五纲要”)相比,“三五纲要”在某些方面有所倒退:“二五纲要”以司法的专业化为方向,更着力追求司法的中立性、被动性、公开性、终局性和独立性;而“三五纲要”更强调司法的人民性,更强调满足民众的司法需求,更关注民众对法院工作的外在评价,党的领导、服务大局等政治性要求得到进一步强调和拔高。

(二)优化法院职权配置

合理配置司法职权涉及司法的体制、机制和程序改革,是中国司法改革的主线之一。优化司法职权配置,既涉及法院、检察院等司法机关之间的职权配置,也涉及各司法机关内部的职权配置。前者旨在进一步完善各政法机关之间分工负责、互相配合、互相制约的体制和机制,这一轮改革将主要涉及侦查监督的改革完善,部分刑事案件侦查权从检察院转由公安机关或其他机关实施,看守所从公安机关划归司法行政机关等。就法院而言,2009年优化司法职权配置的改革举措主要包括:

——量刑改革。“二五纲要”提出研究制定犯罪的量刑指导意见,健全完善相对独立的量刑程序。2009年,“三五纲要”再次要求进行量刑程序改革,《人民法院量刑指导意见(试行)》和《人民法院量刑程序指导意见(试行)》随后出台,120多家指定法院展开量刑规范化试点,芜湖市中级人民法院、日照市东港区人民法院、北京市东城区人民法院、扬州市邗江区人民法院、上海市长宁区人民法院等相继启动量刑程序改革“计划外试点”。试点旨在保障司法公正,规范自由裁量权,将量刑纳入法庭审理程序,增强量刑的公开性和透明度,实现量刑公正和均衡,减少“同罪不同罚”的情形,促进法律的统一适用。建立相对独立的量刑程序,实现定罪程序与量刑程序分离是改革的核心内容,而改革传统经验量刑法,建立一套“以定量分析为主、定性分析为辅”科学规范的量刑方法涉及量刑改革的实体方面。此外,一些地方尝试的量刑答辩程序、量刑理由公开也是促进量刑公正的重要方面。

2009年,许多试点法院的量刑活动更公正、均衡,“重定罪、轻量刑”的观念有所转变,判决结果与试点前的量刑情况总体平衡,上诉率、抗诉率及二审改判、发回重审率均有所降低。但试点也遇到诸如被告人不认罪案件、公诉人不出庭的简易程序案件如何适用量刑答辩程序等问题。在较为粗放的现行刑罚制度下,涉及量刑程序、标准、方法等内容的量刑改革将是一个长期的过程,需要与立法机关对刑罚种类、基准和幅度的细化规定,检察机关的量刑建议改革等相衔接,也需要进一步明确各类犯罪行为的基准刑及各种量刑情节的调节幅度,并抑制量刑程序独立所导致的效率降低,还需要进一步做好量刑理由的阐明工作,应在不断总结经验、加强实证研究的基础上完善制度。

——执行体制及工作机制改革。2009年,中央政法委和最高人民法院在全国开展集中清理执行积案活动;最高人民法院总结提出清理执行积案“十个严禁”工作原则;纪检监察部门加大对不当干预法院执行工作的监督力度;初步建立党委政法委组织协调、法院主办、有关部门配合、社会各界参与的执行联动工作机制;执行审查权与实施权分由法院不同的内设机构行使;法院执行网络系统与中国人民银行征信局联网,与公安部身份证采集系统、出入境信息登记、人民币银行账户结算管理系统等对接正在协调中;2007年底前受理的有财产可供执行的案件基本执结,“执行难”问题得到部分缓解。近十多年来,“运动式”清理执行积案活动多次开展,但“执行难”、“执行乱”仍是困扰法院乃至政法工作的难题。解决问题的方向是完善制度,规范执行人员的执法行为,建立适当的执行威慑和激励机制,促使义务人自动履行。

“三五纲要”将“改革和完善民事、行政案件执行体制”作为优化法院职权配置的重要内容。在2007年《民事诉讼法》执行程序的重大修改及2008年最高人民法院出台执行程序司法解释的基础上,2009年最高人民法院颁行《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》、《人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》,《人民法院执行案件流程管理规则(试行)》、《关于建立和完善国家执行联动威慑机制若干问题的意见》等规范性文件也即将出台。

《人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》有利于分散相关权利,对重点执行环节加强监督,规范法院执行行为。《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》是近几年执行体制和工作机制改革的指导性文件。其内容包括优化执行权配置、强化执行监督制约、建立快速反应机制、完善立审执协调配合机制、建立有效的执行信访处理机制、加快执行联动机制建设等,强调从法院内部分离执行审查权和实施权、调动立审执等多方面力量支持执行,从外部借力构建执行联动机制,从内外两方面强化执行监督。该意见有利于规范执行程序和执行行为,形成统一的执行工作体制。实际上,该意见规定的许多制度和做法早已实施,但需要进一步完善和制度化。例如,通过设立执行指挥中心等方式建立执行快速反应机制,建立执行联动机制,建设全国法院执行案件信息管理系统,开通全国法院被执行人信息查询网上平台,建立法官违纪违法举报中心网站,设立专门的执行监督员、廉政监察员等。

地方法院也积极探索,如重庆市高级人民法院出台《关于进一步加强和改进全市法院执行工作的意见》,将执行权细化为启动权、实施权、裁决权和监督权,实行分设执行机构、执行法官轮岗等措施,并构建当事人监督、特邀监督员监督、人民陪审员参与执行、设立专职廉政监察员、社会组织或个人申请监督的立体化执行监督体系。但这些监督体系皆属柔性监督,难以实现理想的监督效果。从全国普遍的情况来看,执行权的细分也许有助于加强内部监督和提高执行质量,但也可能降低执行效率,不利于解决“执行难”问题,而且执行权的分权局限于法院执行部门内,实践中难免存在裁决与执行相混同、先执行后补裁决甚至各环节协同进行“暗箱操作”等情形,可能导致执行分权流于形式。

除“执行难”、“执行乱”等长期难以解决的问题外,执行体制及工作机制改革还需解决执行权的定位、性质、执行检察监督等理论问题。执行权可分为执行裁决权与执行实施权,前者属于审判权范畴,后者具有行政权的性质。执行权由法院行使并无不妥,但从效率方面考虑,其定位和归属并非不可讨论。关于民事执行的检察监督,仍需进一步研究。总体上,执行权的优化配置不仅需要符合司法规律,更要能够解决实际问题,应针对执行工作中存在的问题进行深入研讨,推动改革朝着正确的方向迈进。

——再审的职权优化配置。2009年出台《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》,旨在规范法院处理相关案件的工作流程,细化再审程序,强调提审优先。这是对2007年《民事诉讼法》再审程序修改和2008年相关司法解释的细化。为应对申诉、信访涌向高级别法院和民事申请再审案件上提一级所带来的立案压力,最高人民法院立案庭分设为立案一庭、立案二庭,一庭负责受理申诉、涉诉信访案件和一般立案工作,二庭专门负责审查再审申请。内部机构及分工调整便于通过分类管理优化立案工作机制,并可能对下级法院形成示范。总体上,2009年再审程序的改革有限,实质只是先前改革的延续和部分的机制完善,而且诸如限制以相同理由再次申请再审等规定还引发了一些争议。

再审涉及法院与检察院、上下级法院及法院内部的职权配置,其制度设计应坚持在维护司法终局性的基础上有限纠错。再审程序的改革仍有较大空间,如法院依职权启动再审的权力应当取消,当事人申请再审彻底改造为再审之诉,进一步明确再审标准等。近年来几乎未动的刑事再审制度亦需在启动主体、事由、程序等方面进行完善。当前处于矛盾多发的社会转型期,司法公信力不足,可适当强调再审的依法纠错功能,但长远而言更应注重保障司法的终局性,将再审定位于非常情况下的特殊救济,有些无害之错可以忽略,而一般性纠错交由审级制度完成。当然,审级制度也必须进行重大改革。

——优化职权配置的地方探索。各地法院积极探索内部职权的优化配置。例如,成都市中级人民法院建立审判权与审判管理权的制约监督机制,以案件流程管理为主线,运用信息化等手段,形成点、线、面相结合的“两权”运行模式。该项改革一定程度上规范了审委会、院长、庭长、合议庭、法官的职责,有利于解决审判权与审判管理权定位不明、权限不清、职责错位、机制缺失等问题。又如,各地法院积极探索环保审判。自2007年贵阳市设立环境保护审判庭以来,无锡、昆明、玉溪等地法院相继效仿。2009年底,云南召开全省法院环境保护审判庭建设及案件审理座谈会,制定了环保案件“审判指南”,将环境公益诉讼主体拓展为“检察院及在我国境内经过依法登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体”。而贵州清镇法院受理中华环保联合会诉清镇国土局的环境行政公益诉讼,开创了社团提起公益诉讼的先河。环境保护审判庭的设立,特别是公益诉讼原告资格的放宽,有利于推动环境司法保护,促进民众参与司法。

法院职权的优化配置,纵向涉及上下级法院的关系,横向涉及不同地域法院的管辖权安排,法院内部涉及不同机构和人员之间的职责划分。应合理界定职权,建立以审判权为中心,分工合理、职责明确、制约平衡的法院权力结构,形成配置科学、运行顺畅、公开透明的司法工作机制。这项改革任务相当艰巨,改革阻力主要来自于法院自身,如上下级法院关系的调整主要以上级法院放弃对下级法院的诸多权力为前提,法院内部审委会、院长、庭长、合议庭、审判长、法官、法官助理、书记员、管理人员、辅助人员之间的职责划分须以限制“领导”的权力为基础,因此,只要法院系统尤其是最高人民法院下定决心,完全有可能逐步实现法院职权的优化配置。

(三)规范司法行为

规范司法行为是提升司法公信的主要途径。在2008年《关于进一步加强人民法院反腐倡廉建设的意见》、《人民法院监察工作条例》和新修订的《人民法院纪律处分条例》基础上,2009年最高人民法院制定“五个严禁”、提出反腐倡廉九项重点、建立廉政监察员制度、出台整肃院风院纪的三项规定,地方如重庆还尝试在市级司法机关领导干部中率先试点官员财产申报制度,进一步加强司法廉政建设,规范司法行为,并通过案例指导制等方式促进司法统一。

——推进司法廉政建设。“五个严禁”直指易滋生司法腐败的主要方面和环节,以禁令方式约束法官行为,包括严禁接受案件当事人及相关人员请客送礼,严禁违反规定与律师进行不正当交往,严禁插手过问他人办理的案件,严禁在委托评估、拍卖等活动中徇私舞弊,严禁泄露审判工作秘密。“五个严禁”只是对法官基本行为规范的重申,这本身就表明维护司法廉洁任务的艰巨性。为落实禁令,最高人民法院开通法官违法违纪举报中心网站,要求各级法院向社会公布具有24小时自动接听功能的举报电话。至年底,各级法院共处理违反“五个严禁”规定的干警319人,其中120人移送司法处理。若能继续切实执行,做到信息公开,及时回复,适时通报查处情况,并给予举报人进一步申诉的机会,该禁令可在一定程度上震慑腐败、整肃队伍、重塑法官形象。未来应建立科学的法官惩戒制度,这比禁令更能促进司法行为的规范。

反腐倡廉九项重点提出强化纪律、完善监督、改革制度等要求,指明法院本年度反腐工作的重心,是《关于进一步加强人民法院反腐倡廉建设的意见》的延续和落实,也是近期法院廉政工作的实施纲领。但长远而言,应完善反腐倡廉长效机制,构建职权明确、监督到位、追究有力的责任体系,紧抓权力行使的关键环节,加强对领导干部、腐败现象易发多发部门和岗位的监督,而不限于问题严重时的集中整改。廉政监察员制度是法院针对违法违纪易发多发的审判、执行部门设立专人监控的内部监督举措,由一定级别的资深法官担任廉政监察员,通过廉政教育、检查监督、指导咨询、报告问题等方式协助部门主要负责人和院监察部门开展反腐倡廉工作。截止2010年初,全国已有2392个法院建立廉政监察员制度,配备24521名廉政监察员。但该制度缺陷明显,如自己监督自己,廉政监察员的副职身份决定其对部门领导的服从,监督效力最强莫过于启动监察程序,因而很可能流于形式,难以实现有效的内部监督。最高人民法院自2月起执行考勤、着装、机关行政管理三项规定,整肃院风院纪,各级法院相继效仿。此举旨在重塑法官和法院形象,对改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不仅在于着装规范、纪律严明,更在于司法公正。维护司法廉洁应从根本入手,小修小补成效不大。

——促进司法裁判的统一。2009年,最高人民法院首次发布知识产权案件年度报告,汇集了上年度审结的23件典型案件的判理摘要。这些案例在事实认定、法律适用等方面具有一定的示范功能。该举措可视为法院探索案例指导制的一部分。成都孙伟铭醉驾案定为以危险方法危害公共安全罪的判例,各地法院纷纷参照,最高人民法院就此案相关问题征求各方意见、形成共识并召开新闻发布会详解个案判决的做法,可视为指导性案例形成和发布机制的一种探索。此外,广东省高级人民法院率先探索建立省级案例指导制度,形成全省联动、层次分明的案例指导体系。

“二五纲要”明确提出建立和完善案例指导制度,但该任务尚未完成。中国建立案例指导制符合两大法系的融合趋势,具备司法的案例传统、法院的实践经验等有利基础,但也面临操作性和体制性困难,如存在可能冲击立法权的担忧。实际上,案例指导制旨在弥补成文法的不足,确立统一的司法标准,降低地方差异对司法的不当影响并规范法官的自由裁量权,只是立法阴影下适度的能动司法,只要法律适用坚持成文法优先、指导性案例为补充,就不会导致司法权冲击立法权。指导性案例的效力是关键问题,当前应赋予其事实上的拘束力,而不作为正式的法律渊源。制度建设应坚持“两步走”:当下的直接目标是化解较为严重的“同案不同判”现象,并重视案例指导制运行条件的培育,如完善判决公开制度、建立判例汇编和发布平台等;长远而言应全方位、多层次挖掘其功能,实现司法灵活性与立法严谨性的结合,促进司法统一。

(四)建立健全多元化纠纷解决机制

转型时期的冲突频繁发生,并日益呈现多样化、复杂化、扩大化、激烈化等特征,通过适当途径及时有效化解纠纷成为国家和社会的重大任务。从20世纪末开始,特别是2004年“构建社会主义和谐社会”提出以来,多元化纠纷解决机制日益受到重视。2007年,中央政法委与全国人大法工委牵头,最高人民法院、国务院法制办、司法部等共同参与的多元化纠纷解决机制改革项目启动。2008年,最高人民法院将其作为年度重点改革项目,倡导各级法院积极探索。2009年,“三五纲要”将其列为“健全司法为民工作机制”的重要内容,力求打造“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元化纠纷解决机制,并将调解作为重中之重,提出“调解优先、调判结合”的司法政策,出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》,积极推进多元化纠纷解决机制的实践探索。

——“调解优先、调判结合”。1980年代初到90年代中后期,伴随法治的成长,调解为法治中心的观念所抑制而受到轻视,效用明显下降。21世纪初,由于法院案件压力增大、“建设和谐社会”目标的提出等原因,调解的功能重获重视。2002-2006年,最高人民法院相继颁布《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》,司法部颁行《人民调解工作若干规定》,提出“能调则调,当判则判,调判结合,案结事了”十六字方针。2009年,《最高人民法院工作报告》提出“调解优先,调判结合”,7月全国法院调解工作经验交流会予以重申。

调解在多元化纠纷解决机制中占据核心地位,其重要作用毋庸置疑。但目前有关调解的司法政策有过度重视之嫌,可能导致权利打折、规则缺失和司法权威的削弱。实践中,部分法院为迎合上级、追求“政绩”,进一步放大了“调解优先”的负面效应:调解被简单地与“和谐”、“为民”相等同;调解率成为法院、庭室、法官个人绩效考核的重要指标;不少法院过于强调立案调解、庭前调解,倡导建立多次、多轮、多级的调解机制;重复调解、久调不决等情形增多;少数法院甚至宣称创造了“零判决”等。这导致部分学者甚至司法人员产生司法改革正在倒退的担忧,法院毕竟不是“调解院”。有必要区分法院内外的调解,法院外调解无论如何强调都不过分,法院调解则应适度,“能调则调,当判则判”。“调解优先”的司法政策和调解率的硬性要求值得反思。

——促进诉讼与非诉讼机制的衔接。《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》完善了诉讼与仲裁、行政调处、调解等非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制,赋予行政机关、商事和行业调解组织的调解协议以合同效力,明确了法院确认和执行调解协议的程序,规定劳动争议调解协议亦可申请司法确认。该意见是法院推动多元化纠纷解决机制建设的重大阶段性成果,其实质是法院对“大调解”张开怀抱,通过构建诉讼与非诉讼衔接机制,发挥审判权的引导和规范作用,力图充分调动社会资源化解纠纷,缓解法院的案件压力。但健全多元化纠纷解决机制、促进其相互衔接的主导职责在于地方党政,法院只是其中一环,其主要职责是审判,更强调为社会确立规则。赋予调解协议以合同效力有助于提升调解的地位,但效力有限且长期存在争议。长远而言,可考虑有条件地赋予人民调解等调解协议直接的法律效力,但这须以保证调解质量为前提。目前可考虑增加调解前置的案件类型,或对部分经过调解的案件实行一审终审。同时注意,法院在诉讼与非诉讼机制的衔接中不仅应对非诉讼纠纷解决机制给予指导和支持,也应履行相应的法律监督职责。

——探索设立社区法官。2009年,在司法为民的主旋律下,一些地方法院积极探索设立社区法官。不同于个别地方将在职法官派驻社区的做法,上海市杨浦区人民法院聘用一批具有较深法律专业背景、较强责任心和协调能力的退休法官并将其派驻各社区街镇,与人民调解组织相衔接,主要从事调解、预立案和诉讼指导工作。作为司法机关与社区居民之间的桥梁,这些退休法官被亲切称为“社区法官”。此举在推进诉调对接、延伸司法功能、化解矛盾纠纷、缓解司法压力、节约司法资源等方面取得一定成效。尽管这一地方性改革并未引起较大反响,但社区法官的理念却是革命性的,其出现及发展动向值得关注。

社区法官的设立在理论上提出司法权的社会化问题,在实践中暗示了司法制度改进的一大方向——大力发展司法ADR (代替性纠纷解决机制),这也是建立健全多元化纠纷解决机制的重要方面。司法程序可以吸收ADR 注重合意、灵活等合理因素,或直接设立司法ADR ,使司法救济机制更具弹性和可接近性。各种形式的司法ADR 皆可探索,如强制性诉前调解,法院调解的社会化,民间调解机构、退休法官等主持或参与法院调解,借鉴英国民事诉讼中的诉前议定书制度建立诉前和解制度,借鉴美国的早期中立评价聘请专业人士对诉讼风险进行评估,法院设立纠纷解决咨询机构,法院附设的仲裁,甚至私人法官。私人法官是纠纷当事人共同聘请的纠纷解决人,一般由退休法官担任,由法院指定或当事人从名单中挑选。法院附设的私人法官,其裁决即具有法定拘束力,当事人可上诉,亦可约定一裁终局,生效裁决可申请强制执行。期待更多法院在司法ADR 领域进行积极探索,特别是尝试设立私人法官,这可能有助于回应转型时期巨大的司法需求,打破国家对司法权的垄断,与职业法官形成竞争进而促进司法公正,并有利于探索建立符合中国国情的新型社区治理模式。

(五)大力推进司法公开

司法公开是宪政的基本要求,也是2009年司法改革的亮点之一。3月全国法院被执行人信息查询平台开通,9月全国首家案件庭审直播的“北京法院直播网”开通,年底《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》出台。各地法院努力探索,目前有11家高级法院、97家中级法院、472家基层法院建立裁判文书上网制度,裁判文书上网20余万件;河南三级法院183个新闻与政务网站全部开通,三级法院全部实现裁判文书上网;成都高新区法院构建“开放式6+1”审判公开模式等。作为一种防止司法不公、滥权和懈怠的约束机制,使司法人员免受不当指责的保护机制以及促进司法行为规范的激励机制,司法公开有助于落实司法监督、限制司法滥权、保障司法廉洁、体现司法民主、贯彻司法为民、提升司法公信、建设司法权威、确保司法公正,从而实现公开促公正、公正树公信、公信建权威的良性循环。

——强化司法公开。《关于司法公开的六项规定》明确要求立案、庭审、执行、听证、文书、审务必须依法、及时和全面公开,并试图建立过问案件登记、说情干扰警示、监督情况通报等制度。总体而言,该规定扩大了司法公开范围,拓宽了司法公开渠道,有利于统一各地法院的公开举措,保障民众对审判、执行等法院工作的知情权、参与权、表达权和监督权,规范司法行为,保障司法公正。但“过问公开”等制度只是当下审判独立遭遇太多干预的无奈举措,作为极具中国特色的做法,实践中也曾成为维护审判独立的策略和压力转移机制,但纳入正式制度后其效果必然有限,它们无法抵挡对司法的体制性干预,最多只会使“过问”、“说情”等采取更隐秘的方式。审判公开是1980年代末以来中国司法改革的切入点,也一直是司法改革的重要内容。随着传媒的迅猛发展,诸如芜湖中院“关门审判”等司法不公和暗箱操作的曝光,民众对司法透明的要求日益强烈,完善司法公开制度成为回应社会需求的重要方面。2009年的司法公开改革措施,从庭审公开扩展到全方位的司法公开,从过程公开为主到过程与结果公开相结合,从权力实施转向作为诉讼权利和民主权利保障的司法公开。但这项规定能否全面落实并取得良好效果,仍有待观察。

在大力强化司法公开的前提下,也应注意:第一,司法公开本身并非目的,而是实现司法公正、提升司法公信的手段。司法不应为公开而公开,公开的内容和程度应考虑司法规律、民众需求、当事人诉权及私隐保护、影响法院形象及公信的因素等。第二,不应对司法公开的功能期待过高。司法公开强调过程与结果的公开,但司法运作还存在一套非正式规则,若不解决这一问题,司法无论多么公开透明,也很难提升司法公信。第三,司法公开与司法公信互相促进,除强调各种司法公开的技术性规则外,特别要从当下司法公信和权威失落的根本原因入手解决问题。司法公开不仅是对民众司法需求的满足,也是培育民众法治意识和司法公信的重要途径。第四,保障当事人和民众对司法公开“技术”的接近。第五,尽管改革措施较为先进,但仍不够具体明确,实践中还需进一步探索,而且关键在于贯彻落实。

——协调司法与媒体的关系。《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》规范了媒体旁听和采访报道制度,明确了法院新闻宣传的统一管理部门和对外口径,建立了法院与媒体及其主管部门固定的沟通联络机制,强调法院为媒体采访提供便利,也规定了媒体的责任。法院应重视媒体的作用,不限制采访并积极提供必要协助,但无需过于迁就媒体,审判场所座席不足应优先保证媒体的需要但不必设立媒体席;媒体应遵守相关纪律和职业道德,真实客观地报道案件,违法应承担相应责任。该规定远不能达到目标,而只是促进司法与媒体良性互动的一项努力,在某种意义上还显露出法院面对媒体一定程度的“自卫”姿态,特别是第九条有关媒体责任的规定引发了限制媒体报道的担忧,甚至有超越法院职权范围之嫌。如何促进两者的良性互动,既杜绝媒体审判又保证新闻自由,仍需在不断发现和解决问题的过程中逐渐磨合。此外,3.84亿网民汇成的网络舆情对司法的影响越来越大,既保持司法中立又考虑网络舆情成为司法机关必须面对的难题。该规定未考虑网络舆情是一个重大缺陷。而无论面对媒体监督还是网络舆情,确保司法公正、加强司法公开、及时沟通回应皆是法院实现与媒体、网络良性互动的主要途径。

(六)司法为民

近年来司法机关倾力打造司法为民形象,“三五纲要”将“健全司法为民工作机制”列为今后五年内司法改革的重点,2009年司法为民成为司法改革的主旋律。推进司法公开、健全多元化纠纷解决机制等都被列为司法为民的重要内容,鉴于相关改革自成体系,报告单独讨论。此处重点评述法院的司法便民、司法与民意的沟通以及刑事被害人救助制度。2009年,最高人民法院出台《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》和《关于进一步加强民意沟通工作的意见》,积极探索涉诉信访处理机制,全国法院广泛深入开展“人民法官为人民”活动,“为大局服务、为人民司法”成为法院工作主题,司法救助制度、行政诉讼立案保障等工作也得到发展完善。这些改革包含了服务型司法理念,有助于民众接近司法和正义。

——加强司法便民。司法便民是司法为民的重要方面,是建设服务型司法、方便民众利用司法、实现法律效果与社会效果相统一的重要途径。《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》从加强诉讼服务、司法公开、监督管理,强调依法简化程序、调查取证和促进司法大众化等方面着手,要求各级法院设立专门的诉讼服务部门,建立非工作日立案和信访接待、上门立案、远程立案、诉讼风险提示、繁简分流与速裁等制度,加强巡回办案、审限监督、司法协助、司法救助等工作。这一系列措施体现了司法的人文关怀,是当前及今后一段时期司法便民工作的实施纲领。许多地方法院积极探索,如《江苏法院第三个五年改革实施意见(2009-2013)》强调为当事人提供“一站式”全程诉讼服务,全省法院皆设立诉讼服务中心;上海、广东、山东、福建、黑龙江、湖南等地进一步整体推进“立案信访窗口”建设;贵州出台《司法便民三十三项具体措施》;重庆法院以128个法庭为中心,建立庭、站、点、员四位一体,覆盖全辖区的便民诉讼网络。

司法便民、调解优先等司法为民举措,体现了人民司法的要求。在司法为民等政治性口号的激励下,一些法院走得更远,尤其以陕西陇县“能动主义八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高级人民法院张立勇院长“放下法槌、脱下法袍”的言论为代表。上述部分做法背离了现代司法制度的要求,以损害司法的中立性和被动性作为司法便民的代价,很可能损害司法的正当性。但司法便民若定位于促进民众实效性接近司法,则可融入司法改革的世界潮流,因为这不仅是中国也是世界各国数十年来司法改革的基本目标。关键是通过建设服务型司法,促进以马锡五审判方式为集中体现的人民司法与以对抗制为基本特征的现代司法制度有机结合,既吸取马锡五审判方式中的服务理念,也坚持现代司法制度的基本规律。服务型司法是近几十年来世界范围内盛行的司法理念之一,强调法院是提供司法服务的专门机构,诉讼当事人是纳税人和司法服务的利用者。基于该理念,法院应在不损害司法中立性、被动性和独立性的基础上,采取各种便民措施,促进民众更快捷、更低成本、更实效性地接近司法和正义。

——促进司法与民意的沟通。《关于进一步加强民意沟通工作的意见》从12个方面加强民意沟通工作,强调拓宽和畅通民意的沟通渠道,有利于促进民众与法院的良性互动,方便民众及时了解进而认同、信任和支持法院工作,帮助法院及时掌握民众对法院工作的真实感受和想法,从而改进司法工作。为落实该意见,最高人民法院相继开通民意沟通电子邮箱和法官违法违纪举报中心网站、实行新闻发布会月度例会制度、下发《关于通过网络途径加强民意沟通工作的通知》、以多种形式征求各界代表意见、推进网站建设、实行开放日等。各级法院积极行动,目前有855家法院开通民意沟通电子信箱;所有高级人民法院皆在法官违法违纪举报中心网站公布举报电话和电子信箱;最高人民法院整理民意沟通邮箱开通以来至11月22日收到的7641封邮件,并概括为5类31个问题逐一回复。

健全良性互动的民意沟通机制既是践行司法为民、推进司法民主的关键,也是落实司法公开、优化司法决策、提升司法效果的重要保障,有利于促进司法廉洁、提升司法公信。司法与民意的沟通应注意:第一,民意的反映、整理和吸纳应逐渐制度化、规范化,既拓宽民众的表达渠道,也形成理性的民意甄别和回应机制。正义网等媒体建立舆情监测系统,借助软件进行舆情监测和分析的做法值得借鉴。第二,发现真实的民意并将其转化为司法决策的参考因素,但须注意保持民意影响与审判独立的平衡。第三,通过民意沟通机制释放民众不满,合理引导民意,维护法治。例如,年初彭北京诉诸决斗事件,因法院利用各种方式澄清真相并加强宣传,事件得以较快平息。而邓玉娇案,即使法院迎合民意作出轻判,仍遭遇强烈质疑。其实,民众并非一定要追求特定的审判结果,而是期望司法的公开、透明和公正。草率的审判会导致司法过程缺乏正当性,而法院简单地屈从民意、不作理性回应将进一步削弱司法权威,加剧民众对司法的不信任。故应加强民意沟通、司法公开、判决说理、司法民主等制度建设,在维护司法权威和法治原则的基础上尊重并对民意进行理性引导。

——建立健全刑事被害人救助制度。该制度是司法救助制度的重要部分,落实人权保障的重要方面。当下中国处于刑事案件高发期,刑事被害人已形成一个庞大群体,他们中80%以上无法从被告人方获得赔偿,引发了较严重的社会问题。2007年《关于进一步加强刑事审判工作的决定》、2008年《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》和2009年“三五纲要”都明确提出建立刑事被害人救助制度。3月,中央政法委会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部等八个单位制定下发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》,规定救助工作的管理主体、程序、标准、与社会救助的关系,明确了救助实施机构、经费来源、救助范围、条件、标准及救助程序,各地救助资金由地方各级政府财政统筹安排并鼓励社会捐助,公检法可就各自所辖刑事案件向当地政法委提出被害人救助申请,由政法委统一审批。目前,全国半数以上省份制定了实施办法。如云南出台《涉诉特困人员救助办法》,建立政府主导、法院推动、民政和社保、卫生等部门相衔接的刑事被害人救助机制(及执行救助机制),形成“救济+低保+医保+就业救助+住房救助”的全面救助方式;常州法院构建保障被害人诉讼参与、关注被害人物质损失、抚慰被害人心灵创伤、促进被告人主动赔偿并以司法救助基金为补充的救助机制。

该意见及各地法院的积极探索在一定程度上有利于实现有效的司法救助,抚慰、缓解被害人及其近亲属的身心创伤及经济困境,使其恢复正常生活,化解社会矛盾,维护社会稳定。建立稳定可靠的资金来源是该制度得以正常运行和稳定发展的关键。目前,各地被害人救助资金的来源有所不同。福州、珠海等地由财政拨款;台州等地集聚了政府拨款、社会捐赠、基金孳息和其他资金;部分试点地方尚无稳定的资金来源,依靠干警、社会捐赠或者向财政、民政部门争取单项经费。中央与地方应积极展开被害人救助制度的探索实践,尤其应研究解决经费保障问题。地方保障只是一个方面,中央应加大投入力度,逐步建立中央主导、地方支持、社会参与的救济基金筹措模式。目前,该制度的发展完善可与刑事和解的改革探索相结合,并考虑在充分调研的基础上纳入立法。长远而言,应有条件、分阶段过渡到刑事被害人国家补偿制度。但这一制度的完善涉及司法权配置、救助基金筹措、社会保障体制等难题,可谓任重而道远。

  三、检察改革

2009年是检察院恢复重建30年后新一轮司法改革的开局之年。检察机关按照《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》精神,以加强权力监督制约为改革重点,对外强化法律监督职能,对内加强自身监督,自上而下、循序渐进、有组织、更理性地推进检察体制与工作机制改革。

(一)检察改革整体规划

“2009-2012年检察改革规划”明确了深化检察改革的总体目标和五项原则,指出今后一段时期深化检察改革的重点是强化法律监督和自身监督。规划包括五方面40项深化检察改革的任务:优化检察职权配置,改革和完善法律监督的范围、程序和措施,加强诉讼监督;改革和完善检察院接受监督制约制度,规范执法行为;完善检察工作中贯彻落实宽严相济刑事政策的制度和措施,创新检察工作机制;改革和完善检察组织体系和检察干部管理制度,加强队伍建设;落实政法经费保障体制改革的总体部署。该规划是中央司法体制改革的意见精神在检察工作中的具体化,涉及检察体制和工作机制改革的多个层面,是未来若干年检察改革的指南,对新一轮检察改革具有重要的规范和指导作用。截至2009年底,最高人民检察院已完成4项改革牵头任务(共11个子项目)中的6个子项目,同时积极配合其他改革任务牵头单位,推动各项协办改革任务进程。检察改革规划所确定的各项改革也取得一定进展。

(二)优化检察职权配置

——职务犯罪案件逮捕决定权上提一级。这是《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》确定的一项重大改革。9月,《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》出台,明确要求省级以下检察院立案侦查的案件,需要逮捕犯罪嫌疑人的,应报请上一级检察院审查决定,并详细规定了下级检察院报请审查逮捕程序、上一级检察院审查决定逮捕程序、追捕程序、发现不应逮捕的纠正程序、下级检察院不服不捕报请重新审查程序、逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可程序、人民监督员监督程序、报请延长侦查羁押期限程序及通过检察专网报送案卷材料等。此外,最高人民检察院即将出台几项侦查监督措施,涉及改革对公安机关侦查活动的监督,变传统的线性审查程序为检察机关居中,包括公安机关和犯罪嫌疑人的三角模式,以及加强对侦查活动中搜查、扣押、冻结等措施的监督等。

职务犯罪案件逮捕决定权上提一级是近年来力度最大的一项检察改革,是优化检察职权配置、强化检察内部监督、保障自侦案件质量的重要举措,一定程度上有利于解决同一检察机关同时行使侦查、逮捕、起诉权而造成的权力集中、监督弱化等问题,保障职务犯罪嫌疑人的合法权利,减少可能的地方干扰,检察机关的侦查监督活动也更符合司法规律。改革后,检察机关审查逮捕的主体、报请和决定审查逮捕的程序与方式,传统的侦查观念和模式,上下级检察机关之间的配合和衔接机制等都有所转变,对侦查工作和侦查监督工作都提出了新的更高要求,但实施效果仍有待观察,有关逮捕决定权及侦查监督权的配置、检察机关侦查监督部门的职能甚至称谓、上下级检察院均要对职务犯罪案件逮捕意见书进行审查而导致办案时间紧迫以及建立捕后跟踪监督机制等问题,仍值得进一步研究。目前,可考虑以权力行使的司法化为改革方向,配合侦查监督的工作机制改革,进一步化解该权力配置和行使不尽合理所引发的超期羁押、审前羁押率过高、“以捕代侦”等问题。此外,该项改革要求人民监督员制度及律师介入程序作出相应调整,还应补充省市两级检察机关的办案力量,逐步建立健全相应的电子检务网络和远程视频讯问系统。

——量刑建议改革试点。量刑建议试点始于1999年北京市东城区人民检察院试行“公诉人当庭发表量刑意见”;2005年《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》出台,该制度成为刑事司法改革的一项重要内容;2009年最高人民检察院根据《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,将“推行量刑建议制度,会同有关部门推动将量刑纳入法庭审理程序”确定为公诉机制改革的重要项目,改革试点工作在北京、上海、浙江、重庆、四川、湖南、广东、福建、江苏等地更为广泛和深入地展开。相关规范性文件有望在不久的将来出台。量刑建议是检察机关提出的具体诉讼请求,量刑建议权是一种司法请求权,是公诉权的重要权能。在大多数国家和地区,检察机关都拥有量刑建议权。我国的量刑建议改革实质是公诉权回归完整的体现,有利于从机制上规范和制约法院的自由裁量权,保障量刑公正,减少“同案不同判”,同时提高诉讼效率,节省司法资源。但实践中,量刑建议试点对习惯“只求罪,不问刑”的公诉人员提出了挑战,而如何解释和处理法院判决与量刑建议不一的情形,消除当事人和民众的误解与质疑,亦需进一步研究。此外,作为一项探索性改革,各地量刑建议试点的操作模式、建议标准不一,实际效果也有较大区别。目前,量刑建议试点仍处于初期,应逐步确定合理的实体量刑基准,细化量刑规则,通过提升检察官素质、加强对量刑建议的内部和外部制约,保障建议的全面、客观、公正和准确,并注意与法院量刑改革相衔接。《刑事诉讼法》的再修改应科学构建量刑建议制度,使其与刑事被告人、辩护人的量刑请求和辩护意见一起,形成对量刑裁决权的合理制约。

——加强诉讼监督。在深入贯彻2008年《关于在公诉工作中全面加强诉讼监督的意见》的基础上,检察机关对应立案而不立案、已立案侦查但未移送审查起诉的案件、法院独任审理的案件、刑事自诉案件、二审书面审理后改变一审判决的案件以及法院自行决定再审的案件等处于监督盲区的案件加大监督力度,着力监督纠正有罪不究、以罚代刑、量刑畸轻畸重、违法立案、刑讯逼供等突出问题,切实防止放纵犯罪和冤枉无辜。2009年2月,最高人民检察院检察委员会审议通过《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》(2010年初印发),要求各级检察院进一步加强对诉讼活动的法律监督工作,重点是加强对刑事立案、侦查活动、刑事审判、刑罚执行和监管活动、民事和行政诉讼的监督,并对完善监督机制、强化监督措施提出了具体要求,包括完善检察长列席审委会制度,明确、规范检察机关调阅审判卷宗材料、调查违法行为的程序,加大依法查办执法不严、司法不公、违法办案背后的职务犯罪力度等。7月,最高人民检察院《关于完善抗诉工作和职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》出台,明确抗诉工作与职务犯罪侦查工作由检察机关不同业务部门负责承办,力图规范检察机关内设各部门的权力行使,强化检察机关抗诉工作的内部监督。湖北、黑龙江、上海等地人大也先后制定《关于加强检察机关法律监督工作的决定》,积极支持检察院依法履行法律监督职责。北京市石景山区还探索实施诉讼监督报告制度,将发往被监督单位的诉讼监督法律文书连同被监督单位回函向同级党委和人大常委会报告备案。这一制度极具中国特色,但不符合检察制度的内在规律。

诉讼监督是检察工作的重要内容。近年来诉讼监督机制不断改革完善,但仍存在监督措施缺失、力度不够、效果甚微等问题。在司法公正缺乏足够保障的转型期,应完善监督措施,强化监督力度。但应当区分对侦查活动和对审判活动的监督,前者须大力加强,后者则应控制在适当的程度,调整和完善监督程序,减少检察机关身份与职能的冲突,防止诉讼监督对审判独立可能造成的不利影响。长远而言,应考虑监督权的优化配置问题,从根本上化解检察机关在诉讼监督中的角色尴尬。

——促进检察建议工作。依法明确、规范检察机关提出检察建议的程序是中央司法体制改革意见中一项重要内容。由于缺乏明确规定,检察建议的提出长期以来大量存在不规范和随意现象。2009年,最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,界定了检察建议的性质和适用范围,明确了提出检察建议的原则、适用范围、制发主体、内容要求、发送对象、审批程序、督促落实、归口管理与统计等内容。该规定是今后检察建议工作的指导性文件,某种意义上有利于检察机关通过非诉讼措施服务大局,参与社会治安综合治理,宣传法制,促进社会管理,预防和减少违法犯罪,增强办案效果,促进法律正确实施。

检察建议可能针对法院,也可能针对其他单位。后者体现了检察机关的司法外职能;前者是一种非对抗性的诉讼监督,有助于在保持法检良好关系的前提下发挥更好的监督效果,在短期内可进一步完善和适用,但中长期而言可考虑废除。总体而言,检察院和法院的司法建议是极具中国特色的制度,主要体现了司法机关的司法外职能。它表明司法机关的职责并非单纯定位于司法,而是作为国家治理系统的一部分,主动或被动扮演社会角色和政治角色,发挥社会职能和政治职能,实现法律效果、社会效果与政治效果的统一。司法建议制度虽小,却显示了当下中国司法制度的关键信息,即以职权主义、能动司法、“为大局服务”、强调司法的社会效果和司法外职能为特征的建议型司法。司法机关是否应承担司法外职能,承担何种职能,如何承担,值得深入探讨。但长远而言,司法应当回归司法本身的职能。

此外,深化检察委员会制度改革也是2009年检察职权优化配置的重要内容。最高人民检察院制定了《人民检察院检察委员会议事和工作规则》,对于切实提高检察委员会的议事能力和决策水平,促进检察委员会民主决策、科学决策、依法决策,保证依法正确行使检察权,推动检察工作科学发展具有一定意义。但这并非终点,检察委员会制度仍需进行较大改革。检察机关还健全规范了检察机关审查逮捕讯问犯罪嫌疑人制度,制定《人民检察院办理审查逮捕案件讯问犯罪嫌疑人的规定(试行)》并报中央政法委审批。该规定实施后将有利于检察机关全面了解案情,正确掌握逮捕标准,及时发现侦查中的违法行为,维护犯罪嫌疑人的合法权益。为充分发挥检察机关的法律监督职能,促进依法行政,最高人民检察院作出《关于行政执法与刑事司法衔接工作情况及落实相关司法改革任务的建议》,协助国务院法制办推进行政执法与刑事司法的衔接改革,推动建立“网上衔接,信息共享”机制,督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪案件。

(三)强化完善民主监督

加强对检察院自身执法活动的监督制约是今后一段时期深化检察改革的重点之一,具体涉及人大、政协、特约检察员、人民监督员等民主监督制度的强化和完善。为此,最高人民检察院制定发布《关于进一步做好向全国人大常委会的专项工作报告有关工作的意见》、《最高人民检察院与各民主党派中央、全国工商联和无党派人士联络工作办法》等文件,检察机关接受各界民主监督的工作进一步制度化、规范化。近年来,这一领域的重点是深化人民监督员制度改革。该制度已写入2004年《中国人权事业的进展》、2005年《中国的民主政治建设》、2008年《中国的法治建设》白皮书及《国家人权行动计划(2009-2012年)》。2009年2月,最高人民检察院人民监督员制度试点工作领导小组在专题调研基础上,形成深化人民监督员制度改革的实施意见并报中央政法委。人民监督员制度试点有可能结束,全国检察机关将全面推行人民监督员制度。一些地方继续推进人民监督员制度改革。如四川广安在检校合作的基础上推出以强化制度外部性为目标的人民监督员制度“广安模式”,就人民监督员的选任管理、监督范围、程序、效力形成了系统的制度经验并稳步推广;湖南株洲由市政法委牵头,市人大、政协、总工会、妇联等单位负责人参与组成工作委员会,负责人民监督员的选任和管理。这项改革一定程度上有利于监督检察权的行使,维护犯罪嫌疑人合法权益,促进民众对司法的参与。

自2003年试点至今,人民监督员制度已从局部试点实现全国推广。全国现有3137个检察院开展试点,选任人民监督员2.1万多名,监督“三类案件”和不依法办案情形2.8万多件。但从试点情况来看,这项制度发展较为缓慢,与政治上所宣扬的高度和重要性有较大差距:第一,尽管广安等地早在2006年就开始体制外试点,但绝大多数地区仍由检察机关选任人民监督员,“自己请人监督自己”;第二,监督范围限于“三类案件”、“五种情形”,但内部监督的加强使“三类案件”大幅减少,“五种情形”的监督又难以进行,监督范围须从必要性和可行性出发进行调整;第三,监督程序的外部性、独立性、公正性难以保证;第四,监督效力不足,而效力却是制度发展的关键。检察机关担心强化监督效力会影响检察权的独立行使,其实监督范围有限,监督后持反对意见的更有限,在经过一定的沟通程序后,人民监督员仍对检察机关的处理持反对意见的,应予采纳。这不会冲击检察权的独立行使而恰恰是司法民主的真实体现。人民陪审员可行使关乎案件最终处理的审判权,人民监督员为何不可以在有限范围、有限程序内作出有约束力的决定?当然,监督效力可逐步提升,内容上从强调程序刚性逐步走向实体刚性,策略上从目前由检察长决定改为检察机关应当尊重、最后发展为应当采纳监督意见。目前,不少地方的人民监督员制度试点处于停滞状态,如何突破目前制度的发展瓶颈,急需有关部门认真研究并指明方向。

(四)加强检察队伍建设和基层建设

2009年,加强检察队伍建设主要体现在强化检察教育培训、规范化建设和检察官职业道德修养三方面。《2009年-2012年大规模推进检察教育培训工作的实施意见》提出加强检察教育培训工作的总体思路、基本目标、基本原则和工作要求,强调提升法律监督能力,向西部和基层检察院倾斜,培训趋于规模化、规范化,将对未来的检察工作产生一定影响。但该意见只是以往教育培训工作的延续和强化。《人民检察院规范化管理体系指导性标准》、《检察业务工作操作标准(范本)》的制定以及在全国56个基层检察院展开的规范化试点,一定程度上有助于检察机关提升管理水平,推动规范化建设。《检察官职业道德基本准则(试行)》以“忠诚、公正、清廉、文明”为核心,要求检察官初任、晋升时宣誓并践行誓言,自觉遵守回避制度、妥善处理个人事务、不牟取不正当利益并注意职业形象和言谈举止。该准则是对既有《检察官职业道德规范》的完善,有利于促进检察官的自律,改进检察官的执法理念、作风和礼仪,培育其职业共同体意识。但道德规范是柔性约束,健全检察官惩戒制度、完善检察工作的内外监督、落实责任追究在目前更为重要。

《2009-2012年基层人民检察院建设规划》要求各级检察机关积极推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化的“四化”建设,就主要任务作出加强思想政治、检察业务、领导班子、检察队伍、检务保障建设五方面的指引。基层检察院是检察工作的基础,关乎检察事业的整体发展。2009年检察改革把基层建设放在战略位置,抓住了重点。但该规划的出台只是第一步,其落实情况有待观察,并在相当程度上取决于政法经费保障体制的进展,而且须结合实际出台若干具体实施意见和配套措施。

此外,检察机关还大力推进司法便民。年初,最高人民检察院修订《人民检察院举报工作规定》并发布《关于开通12309全国检察机关统一举报电话的通知》,正式开通全国检察机关统一举报电话,健全举报、控告、投诉、申诉的办理、督察和反馈机制,为群众举报或咨询提供便利。但受制于有限的技术条件,许多检察机关仍未完成统一举报电话平台的建设。而对举报的回复、处理、适时通报查处情况及对举报人的保护等民众更关心的问题,仍需建立健全相关制度。检察机关还大力落实宽严相济刑事政策,积极探索刑事和解制度,推进少年司法改革,相关举措和评述参见法院改革部分。

  四、司法行政领域的改革

——全面试行社区矫正工作。社区矫正是刑事执行体制和刑罚执行方式的革新,也是社会治安综合治理工程的重要方面。自2003年试点以来,我国累计接收社区服刑人员37.8万,解除矫正18.5万,并探索形成强调政府主导的北京模式和偏重社会力量参与的上海模式等地方经验。2009年10月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开全国社区矫正工作会议,总结试点经验,部署在全国试行社区矫正工作,联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。

该意见对协调社区矫正试行工作、健全制度与机构、缓和立法缺位的尴尬有所助益,有利于推进我国非监禁刑罚执行制度,落实宽严相济的刑事政策。但由于制度缺位,重刑主义传统根深蒂固,社区发展极不成熟,民间组织发育不良,参与社区矫正的民间团体和志愿者不多,民众对社区矫正的认可度和积极性不高等原因,我国社区矫正总体发展水平较低,在部分试行地区甚至形同虚设。社区矫正工作是一项系统工程,涉及审判、刑罚执行、社区管理、劳动就业、社会保障和群众工作等方方面面。应加大探索力度,深入研究社区矫正的裁决、监督与执行,逐步解决其当前面临的国家立法、经费来源、队伍建设和制度完善四大问题。应学习国外先进经验,如澳大利亚的个性矫正模式、荷兰未成年人矫正的会商模式、美国成熟社区中的自治模式等,并立足中国实际,就社区矫正工作的主导机构、社区矫正力量及社会辅助力量的建设、社区矫正工作的有效开展、与原有刑罚体系合理衔接、各种配套制度等方面进一步积累经验。目前,可构建由司法行政机关主导、社会团体积极参与的一体化社区矫正工作体系,兼顾对犯罪人的教育改造和帮助服务。司法行政机关实施社区刑罚执行权,对罪犯实施必要的监管。社会团体通过政府购买服务等方式实现对罪犯的技能培训和教育帮扶。长远而言,应在制度逐渐完善的基础上制定《社区矫正法》。

——监所体制改革取得一定进展。早在2003年初,国务院就批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见,提出“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标,并在上海、湖南等14个省份试点,但成效不明显。2009年,随着政法经费保障体制的改革,第一次在全国范围内基本实现监狱经费按标准财政全额保障。2008年开始实行改革的17个非试点省份和新疆生产建设兵团中,14个省份组建了监狱企业集团公司,“监企合一”体制部分瓦解。各地基本实现监狱执法经费支出与监狱企业生产收入分开运行,监社分离也稳步推进。

鉴于云南“躲猫猫”事件暴露监所体制的诸多问题,如监所管理制度混乱、人权保障不足、管理人员渎职甚至纵容培养牢头狱霸、以权谋私、监管执法不公开、监督流于形式、问责制度缺失等,最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期5个月的监管执法专项检查;中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合公布《关于加强和规范监外执行工作的意见》;公安部监所管理局出台《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》,建立收押告知、被监管人员受虐报警和监室巡视监控等制度;最高人民检察院、公安部联合下发《关于做好看守所与驻所检察室监控联网建设工作的通知》,看守所监控系统与驻所检察室监控设备将联网,以实现检察机关对看守所执法活动的动态监督。但这些举措力度不大且限于局部,监所问题仍迫切需要通过监所体制和工作机制改革予以解决。除全面推动监企分开、收支分开等改革措施外,还应根据《国家人权行动计划(2009-2010年)》的要求切实保护“被羁押者的权利”,完善监管执法公开和监管事故公开制度,健全举报箱、举报电话、监所领导接待日、执法监督员、实时检察监督、约见驻监所检察官及适当的民间监督等执法监督机制,强化问责和惩戒机制;涉及限制人身自由的看守所制度立法权应回归全国人大,看守所应从公安机关分离并归属司法行政机关,实行羁侦分离。尽管改革涉及较多方面,难以一蹴而就,但11月国务院法制办公布的《拘留所条例(征求意见稿)》已提及拘留所与看守所相分离,并强调执行拘留活动应接受检察监督。2010年,监所管理问题有望通过制度完善得以部分缓解。

——大力推行法律援助十项便民措施。5月,司法部决定在全国开展“法律援助便民服务”主题活动,全面推行法律援助十项便民措施:努力扩大法律援助覆盖面;建立健全法律援助便民服务窗口;拓宽申请渠道;做好接待咨询工作;简化受理审查程序;方便群众异地申请;建立受援人联系告知制度;选择有利于受援人的服务方式;提高服务质量;主动接受受援人和社会监督。6月,第五次全国法律援助工作会议召开,周永康提出法律援助的“三个纳入”,即各级党政要把法律援助纳入各地经济和社会发展规划、纳入党和政府主导的维护群众权益机制,把法律援助经费纳入同级政府财政预算。7月,《关于加强和改进法律援助工作的意见》出台。

自1994年法律援助制度建立以来,该项工作取得了一定进展,但还面临诸多困难。法律援助经费捉襟见肘,地区和层级之间不平衡的状况并无明显改观,法律援助服务的覆盖面、服务水平等远不能满足社会需求。特别是法律援助制度存在各种体制性障碍:由于经费主要由地方财政保障,法律援助是一个“非创收”的弱势部门,不能给地方带来直接的好处,地方政府还可能不喜欢弱势群体的“维权”,以及许多地方财力有限等原因,各级地方政府不可能增加太多经费;即使经费有所增加,在当前的司法行政体制下也难以完全用于法律援助业务;法律援助的需求与供给缺乏有效的沟通平台,虽然许多公益组织提供法律援助,但政府担心其带来麻烦而予以严格限制,制约了公益法律援助组织的发展,加剧了法律援助需求与供给的落差。因此,法律援助制度必须进行体制性改革。

此外,司法鉴定管理体制改革有所进展,司法部积极贯彻2008年中央政法委《关于进一步完善司法鉴定管理体制遴选国家级司法鉴定机构的意见》,完善司法鉴定机构认证机制,牵头成立中央政法各部门共同参加的国家级司法鉴定机构遴选委员会,在全国范围内统一组织开展遴选工作,确定了10家国家级司法鉴定机构。《人民调解法(草案)》报送国务院审核,各地继续推进人民调解制度的完善,如四川广安构建了以市县区调解联合会和人民调解委员会为龙头、以专业和行业调解委员会为补充的市、县、乡、村、组五级调解网络体系,力图整合全国各地人民调解的先进经验,实现多种纠纷解决机制的有效衔接,打造人民调解的“广安模式”。

  结语

2009年,根据中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,法院、检察院制定了今后五年的改革纲要,法院、检察院、司法行政部门等司法机关在近二十年改革成果的基础上总结反思,有条不紊地推进改革。过去一年,司法改革在诸多方面有所进展。政法经费保障体制改革、建立健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、促进司法便民、铁路公检法系统转制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建议改革、职务犯罪案件逮捕决定权上提一级、全面试行社区矫正工作等举措成为改革亮点。尽管政法经费保障体制改革、铁路公检法系统转制等改革力度仍需加大,最终效果有待观察,但改革方向已明确并启动实施,近两年内应该可以取得较大进展。

不可否认,中国的司法改革仍然任重而道远。2009年的大部分改革举措需切实贯彻,并接受实践检验,作进一步的调整和完善;绝大部分改革措施只是司法工作机制的调整,甚至只是工作方法的改变,未触及司法体制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端;部分改革如规范涉法涉诉信访、推进司法廉政建设等只是权宜之计;某些司法理念如法院强调“调解优先”需要纠正,对司法人民性的过度重视亦需反思;某些方面如审判委员会及案件请示制度的改革有所倒退,甚至可能强化了司法体制的固有弊端,尤其是司法的独立性遭受了更大的损害。但忧虑之中希望仍在:司法改革趋缓,却依然前行;尽管有反复和不足,但迈向法治和司法现代化却是大势所趋。

自1989年民事审判方式改革推行以来,司法改革大致可分为初步展开(1989年-1998年)和全面系统推进(1998年-2009)两阶段。2009年启动的新一轮司法改革,总体上属于1998年以来的第二波司法改革之延续,其任务、目标和特征基本相近。稍有不同的是,这一轮司法改革具有巩固深化、承上启下的特点,既是对前十年司法改革成果的反思、改进和提升,也是为未来司法改革的攻坚战奠定基础。从更长远的历史视野来看,中国司法改革应置于晚清以来中国社会转型及变法图强的大背景下来思考。晚清以来的司法建设一直贯穿着从传统向现代转型的司法现代化主题,因此,1989年以来的司法改革整体上构成中国司法改革的第二波,第一波是清末民初以移植西方制度为主要特征的司法建设。在此过程中,三大元素——来自西方的现代司法元素(以对抗制和形式理性为特征),源于几千年深厚历史的中国传统司法元素(以行政司法合一、情理法结合及和平解决纠纷为特征),自1920年代登上历史舞台的中国共产党所引入的社会主义元素(以“司法为民”的马锡五审判方式为特征)——相互冲击、相互影响、相互交融,构成百余年来决定中国司法制度特征和走向的核心力量。中国司法改革的历史、现实与未来正是这三大元素趋向合理配置的过程。未来中国的司法改革将以现代司法元素的扩张为主要方向,融合传统司法和社会主义司法两大元素的优势,一个具有中国特色的社会主义现代司法制度将由此形成。

2010年是司法改革的攻坚年,围绕社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,新安排了30项改革任务,有望在优化司法职权配置上实现重点突破,在规范司法行为、监督制约权力、健全多元化纠纷解决机制方面取得新进展,在规范自由裁量权、重构上下级司法机关的关系、完善民事行政诉讼简易程序、完善刑罚执行法律监督制度、加强司法职业保障、完善刑事司法与行政执法执纪的衔接机制、规范司法警察管理机制、完善政法业务装备配备标准等方面出台新举措。我们期待新一年的司法改革立足国情,借鉴国外经验,向既符合司法发展规律又体现社会主义优越性并传承中华优良传统的社会主义现代司法制度继续迈进,使中国司法制度不仅适合国情和具有中国特色,也具备现代司法制度所必需的公正、效率、权威、中立、独立等特征。我们更期待,中国未来十年的司法改革取得突破性进展。我们相信,这是一个走向法治的新时代。司法改革的道路尽管会有阻碍和曲折,但法治理想已深入人心,迈向现代司法制度的目标不可逆转。

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文章来源:本文转自《政法论坛》2010年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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