石龙洪:透过迷雾看顺德的大部制改革

选择字号:   本文共阅读 1548 次 更新时间:2011-03-08 13:17

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石龙洪  

顺德的大部制改革被媒体称之为“石破天惊”、“最大胆”的大部制“顺德经验”。现在在广东的各地也在不断的推广顺德的改革模式,首先是在2010年5月起,在佛山的其余四个区推广顺德的改革模式,而在2010年12月,广东省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推广顺德经验在全省部分县(市、区)深化行政管理体制改革的指导意见》,除深圳、珠海、东莞、中山以外的所有地级以上市共25个县(市、区)成为深化行政管理体制改革的试点,要求改革工作原则上在明年一季度前基本完成。这是否代表了顺德大部制模式的的成功呢?那顺德大部制改革的背后到底是什么呢?

顺德为什么改革?为什么选择顺德进行大部制改革?

一般的舆论会认为顺德的大部制改革是由于社会经济发展的需要;建设服务性政府、责任政府的需要;全球公共部门改革浪潮的一部分,受新公共管理理念的影响等云云。之所以选择顺德作为大部制改革的试点是因为顺德良好的经济社会发展情况、深厚的改革经验、地方强烈的改革意识••••••真的是这样的吗?

如果换一种思路来看,是否有另一种可能性呢?顺德的大部制改革根本就不是地方自主性的改革,而是自上下推动的改革。

顺德的改革不是什么社会经济环境的变化推动、也不是地方自主地希望变革以建立服务性、责任政府。而是由上级推动的自上而下的改革。顺德之所以进行大部制改革的试点可以说是广东省委的意志,为了分担深圳改革的压力,之所以选择顺德,看重其良好社会经济发展的状况,不是说是社会经济发展能够推动改革,毋宁说是顺德有钱,能够经得起折腾,啃得起骨头,即使是改革失败了,也能够承受得起。原本广东省最早是希望深圳做一个系统的改革,让深圳成为既是经济特区,也是改革的特区。深圳作为一个特区,很多法律法规都可以单独来处理,大部制的改革也是最先在深圳进行的,它设置了局、委、办。社会上引起很大反响,一开始比较正面,后来由于阻力较大,一个局出现二十几个副职的情况,网上开始抨击,遇到一些舆论的挑战。因此让深圳一个地区承担所有的改革,风险比较大一个,要考虑到承受能力、社会基础、改革需要的智慧。最后汪洋决定将改革的把本来需要深圳进行的一揽子方案,分片进行,各搞一份,深圳推行大部制,广州推行民主与法制建设,珠海建设服务型政府,顺德推进综合改革

谁在推动顺德的改革?

如果说顺德的改革是由上级推动的自上而下的改革,那肯定有些人会问为什么不是地方自主性的改革呢?顺德是一个有强烈改革意识的地区、有优良的的改革传统。为了打破这种质疑,在这里我就要问谁希望改革,谁不希望改革,谁在推动改革。

顺德人民希望顺德改革?顺德人民在推动改革?现在人民离政府的距离还是比较远的,现在顺德的人民即使是有希望政府改革的愿望,但还是没有达到能推动政府改革的聚合的力量,顶多的有个人的意识,不太可能形成直接的统一的希望政府改革的诉求。因此,说顺德人民直接推动顺德的大部制改革的可能性不大。

顺德的公务员希望改革,在推动顺德的改革?人事改革在改革中是最大的难题,怎么安置干部,怎么安置被多余的公务员?在顺德的改革中虽然给予了地级市的权力,但是被要求机构不能升级,因此顺德的很多干部就要被降级。42个机构,整合成16个部门,部门的合并,副区长、常委等充当大部门的一把手意味着很多部门的原来的一把手要变成副职,副职最多不超过五个,而原来的副职变成局务委员。而实质上局务委员作为一个缓冲之计就容纳了原来盛不下的副职,表面上可以避免深圳那个一正二十副现象,实质上是一样的,只不过是将容不下的副职都放在局务委员里。除此之外,顺德的改革又会大大的压缩普通公务员的升职空间,前面都已经有那么多“干部”排着,部门还被压缩得如此少,什么时候才能有上升的空间呢?同时部门的合并,一些局吃掉另一些局总是会形成矛盾和冲突的。

为了改革的顺利进行,顺德的大部制改革是秘密进行的,在改革方案公布之前,很多人甚至一些领导干部都不知道改革在进行,对于很多人来说,他们不希望改革,一些公务员还认为改革劳命伤财,只不过是上面的“试验”而已,上面要求怎么做,该进行到哪一步,改怎么改等等问题都是直接听从上面的意见的。因此,在顺德的改革中,公务员也不太可能作为改革的动力,反而是改革的强大的阻力。

顺德的书记刘海在推动顺德的改革?顺德书记刘海在顺德改革之时都已经54岁,到了这个年龄了,谁不希望来顺德都希望做几年平安官,安安稳稳过几年。而在顺德民间经济很发达,地方经济发展已经启动,经济发展的惯性使得,不论谁在顺德做书记,谁在这里都做得很好的。因此可能不是说刘海有多么大的改革理想、激情、魄力,毋宁说是广东省选择了顺德进行改革,顺德就要承担上级交待的责任,刘海作为顺德的书记就要承担改革的任务。

广东省委、省政府在推动顺德改革,汪洋在推动顺德的改革?如果说不是顺德的人民、也不是顺德的公务员、甚至不是顺德的一把手在推动顺德的大部制改革,那剩下的一种可能性就是广东省委、省政府在推动顺德的改革。是否真的是以汪洋为核心的广东省委、省政府在推动自上而下的地方改革呢?

在顺德的大部制改革中广东省委、省政府,特别汪洋无疑是一个重要的因素,一个关键节点。汪洋曾在顺德改革之前到顺德视察了3次,分别是2008年9月 、2009年1月 、2009年6月,一年之内3次视察一个区,这也足以看出汪洋对顺德改革的重视。汪洋说说过,“允许改革错了,但不允许不改革”,“要把改革创新能力作为选拔任用领导干部的重要标准,让那些阻挠改革的挪位置,愿意改革的有机会,积极改革的有舞台,改革成功的有地位”,“改革创新永无止境,曾经先行不等于永远先行。”因此,从汪洋的履历,汪洋的执政风格我们是可以知道汪洋是一个非常重视改革、有非常强烈的改革意识的人。至于其改革动机,比如有一些猜测是汪洋在为入主18大的政治局常委做准备,这地方改革也是作为他政绩的一部分。当然这只是一种猜测,但还是有可能性,但是在顺德地改革上,不管怎么说,汪洋起到很大的作用的,汪洋鼓励、推动广东省的地方改革,之前在2008年11月于深圳举行的特区工作会上定下了深圳推行大部制,广州推行民主与法制建设,珠海建设服务型政府,顺德推进综合改革的多层次目标,再到2010年12月广东省委下文,让除深圳、珠海、东莞、中山以外的所有地级以上市共25个县(市、区)成为深化行政管理体制改革的试点,推广顺德的改革模式。可以说的让广东的地方改革遍地开花,尽管现在还不足以言说成功,但至少看到了广东的改革在路上,只要在前进就有希望。

自上而下改革的风险

但是这种自上而下的改革,特别是强力的领导者推动的改革又是有很大的风险的。总是会让人担心是否改革会人亡政息、人走茶凉。顺德的改革不是地方自主性的改革,顺德改革的每一步都是听取上级的意见的,上面要求怎么做,该进行到哪一步,该怎么改,改到什么层次等等问题都是直接听从上面的意见的。顺德之所以改革变得顺利一点,也是因为省委、省政府给了“尚方宝剑”,给予了顺德地级市的权限,省人大还专门通过了一个决议给以顺德的权限,规定顺德的权限不是来自佛山。同时顺德在改革的进程中遇到种种的困难,比如上下改革不配套,导致改革后的一个部门要对口上面的几个甚至十几个部门,单是开会就疲于奔命,而且省、市会议基本上都要求部门副职以上领导参加,部门领导成了“会议专业户”。再如改革对法律法规有“突破”,但是法律不会只为顺德而改。同时在广东省委省政府对顺德改革的批复中,无权要求中央垂直管理单位做出调整,而这些部门和企业又对地方经济社会发展具有实质性作用,若不对其权限进行相应调整,影响各项改革目标的顺利实现等等。这些困难都导致顺德的改革至今仍然在摸索、磨合之中,可以说是言成功还甚早。但是顺德的改革能否成功呢?能否在强力的领导者走之后还能持续下去呢?这是自上而下的改革中一个最让人担心的问题。

地方改革的未来之路

顺德能否突出重围将领导人的个人意志真正的转化为地方的改革收益? 2010年12月广东省让除深圳、珠海、东莞、中山以外的所有地级以上市共25个县(市、区)成为深化行政管理体制改革的试点,推广顺德的改革模式。如果广东地方的改革真正地全面推开,形成地方改革的浪潮,那大部制的改革就不仅仅是顺德一家了,慢慢地改革推广到更大的范围,法律法规也可能开始为这些改革区而改变,而最终改革形成的浪潮再也不能退回,就像开弓的箭,再也不能回头了,那地方就能真正的从改革中获益。因此,可以说透过顺德大部制改革的迷雾,看清顺德自下而上的改革,虽然听起来不像一般舆论说的那么完美,但自上而下改革确实有利于打破改革的桎梏,啄穿改革的冰山,打开改革的突破口,将改革在泥泞中推进。但同时仍然需要考虑到地方的问题,只有在上级推动帮助改革打开突破口,给予改革帮助之后,真正地将改革的接力棒交到地方手中,并且着力的推动高层的改革,最终实现上下改革的联动,地方的改革才能进一步的推进,才能真正的形成燎原之势,未来中国的改革大势才能不断的往前推进,未来中国的政治转型才真正可期。

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