吕德文:“拿钱的办事员”和“集体化”的消解

——税费改革后的乡村治理状况
选择字号:   本文共阅读 1621 次 更新时间:2010-12-10 11:08

进入专题: 税费改革   乡镇改革   乡村治理  

吕德文 (进入专栏)  

内容摘要:从税费征收所主导的以积极行政和“集体化”为特征的乡村治理逻辑来看,税费改革明显具有转变乡镇政府职能的考虑,但是,从税费改革以后的乡村治理逻辑来看,这种改变与改革的初衷相距甚远,在乡村组织权威已经消失殆尽的情况下,“拿钱的办事员”成为乡村组织的主导角色。“集体化”的公共品供给制度的消解,乡村治理体制与农村公共品供给体系不相配套,农村小型公共品供给和日常生活的公共服务缺失,从而带来了农村新的治理性危机。

关键词:税费改革 乡镇改革 乡村治理

一、相关研究背景

税费改革以后,乡村治理状况发生了巨大变化,学界主要集中在两个方面进行了讨论。一是在乡村治理体制方面,主要讨论了税费改革前后乡村治理逻辑的改变,有相当大部分的研究论证了税费改革及乡镇改革所带来的积极变化,(宋亚平,2006)也有相当多的研究进一步探讨税费改革以后乡村治理变革的深层次的意义。李芝兰等人的研究认为,税费改革实际上交织了中央和地方政府的博弈,为了减轻财政压力,中央政府通过税费改革“倒逼”乡镇改革,而基层政权则通过农村公共品的供给危机等治理危机进行“反倒逼”,以期达到中央对地方的资助。(李芝兰、吴理财,2005)周飞舟的研究表明,税费改革以后,乡村组织弱化,导致了国家政权“悬浮”于乡村社会的状况。(周飞舟,2006)贺雪峰则从微观的角度考察了税费改革前后的乡村关系变化,认为税费改革以后,紧密的乡村利益共同体被打破,这一方面解决了1990年代末以来的治理危机,但同时也带来了公共品供给等农民合作和乡村组织缺失所带来的新的治理危机。(贺雪峰,2007)二是在税费改革以后乡村治理危机的表现上,学界也有相当多的研究,罗兴佐在其农田水利的研究中,揭示了多年来农田水利市场化改革所带来的困境,并指出税费改革以后“一事一议”等农村公共品供给制度的无效(罗兴佐,2006);申端锋通过地下六合彩和禽流感防治的个案研究揭示出税费改革以后乡村社会危机控制的困境(申端锋,2006);而谭同学和陈柏峰等人的研究则表明,税费改革以后,乡村组织的弱化,可能带来农村社会的灰色化,农村公共治安恶化(谭同学,2006;陈柏峰,2006);另外,也有相当的研究表明,税费改革以后,农村五保等制度、乡村教育等也同时陷入了困境(顾昕、降薇,2004;杨团、张时飞,2004;吴理财、张传玉,2006)。

然而,在认识税费改革以后的乡村治理逻辑与税费改革有何关系,以及税费改革前后乡村治理逻辑的改变是如何影响治理危机的,学界并没有较为深入的经验研究。本文着力通过对一个农业乡镇税费改革过程全景的调查,来理解税费改革以后的乡村治理状况,以期获得经验理解。

本文以F县及C镇作为经验基础。2007年7月,我们在F县进行了为期一个月的实地调查,就税费改革的相关问题访谈了县乡干部,并收集了相关资料。并且,还对一些治理事件进行了参与式的观察。F县地处豫东平原,黄泛区腹地,辖16个乡镇(场),407个行政村。全县总人口70万,总面积1173平方公里,其中耕地面积113万亩。F县历来是农业大县,主要种植小麦、棉花、花生、大豆等农作物,大棚蔬菜的种植曾一度闻名全国,至2006年,农业产值仍然占全县总产值的一半左右。C镇则位于F县的东北部,距县城30公里,全镇辖34个行政村,57个自然村,镇域面积96平方公里,耕地面积9万亩,全镇总人口5.2万,没有什么乡镇企业,是一个典型的农业乡镇。从1996年始,F县及C镇即进行了“税费合并,折实征收”的农村税费制度改革,2002年,则进行了新一轮的税费改革,2005全面免除了农业税费,2005年底还进行了乡镇机构改革。

二、税费改革与乡镇职能转变

2005年年底,C镇用了将近一个月的时间进行了乡镇机构改革。C镇的乡镇干部从220人精简到88人,其中,行政人员33人,属于公务员编制,事业编制人员40人,另有3个工勤人员;财政所和土管所属于系统内竞争,财政所从11人精简到7人,而土管所的编制有5人,刚好原有工作人员就是5人,等额竞争;领导干部从17人精简到9人。2005年的改革力度极大,C镇的乡镇干部精简了60%,如果不算1999年已经分流但重新回来参与竞争的那部分,也精简了大概25%,乡镇领导(班子成员)则精简了40%。

2002年F县报批的《F县农村税费改革实施草案》,被省农村税费改革办公室“原则上同意”,基本上没有变动。在这份草案中,“确保农村义务教育和乡村两级组织正常运转”被列为四条基本原则之一,而另一条基本原则“统筹安排,配套改革”中,则把“精简乡镇机构”,“乡镇政府要转变职能,精简机构,压缩人员”作为最主要的部分来论述。可见,乡镇改革被看成是关系税费改革成功与否的关键环节。而从中央2000年关于农村税费改革试点工作的通知中,则同样看得很清楚,“精简乡镇机构和压缩人员”也是一项配套措施,2001年国务院关于进一步做好农村税费改革的通知则论述得更加详细,甚至连每个行政村配备多少村干部都进行建议的程度。如果进一步追溯乡镇改革与税费改革的关系,则可以从减轻农民负担的各种论述中去看,较早出现论述精简乡镇机构的中央文件是1996年《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中十三条决定的第十一条,“减轻乡镇机构和人员的开支”,规定“九五”期间不再增加乡镇机构和人员编制。这种规定在C镇起到了直接作用,C镇乡镇干部的两个条件在乡镇改革中很重要,一是“拿行政工资的”,二是“干部身份”,符合此两个条件的参加竞争公务员,其余的则还是事业编制。而是否为“拿行政工资”,分界线即是1995年,也就是说,在1996年的中央决定之前分配到乡镇的,都是拿行政工资的,1996年及1996年以后就是事业编制了。实行乡镇改革的直接动因在于减轻开支,从而弥补税费改革以后带来的财政缺口,而进一步的目的还在于转变政府职能,这本身也与税费改革密切相关,费改税以后的一个重要转变是“依法征税”,依法行政也随着税费改革介入了乡镇职能转变当中。

客观上而言,税费改革影响最大,最直接的是乡镇机构,大部分的改革都是针对乡镇进行的,比如统筹、教育集资的免除,义务工和积累工的取消都与乡镇的财政直接相关,甚至村提留的取消也极大地影响了乡镇的运转。并且,最关键的可能还不在于财政上的运转,还在于这些农民负担取消以后,乡镇职能的必然转换。因而,理解乡镇改革对于理解税费改革以后的乡村治理体制极为关键。

如果单单从减轻财政负担这一理由来理解乡镇改革,可以很清楚地看到,这种理由并不充分,简单地说,乡镇机构及人员并不是财政支出的主要方面。

C镇1995-2001年乡镇统筹情况表(单位:万元)

年份 乡镇统筹 乡村两级办学 计划生育费 优抚费 民兵训练费 乡村道路修建 其他

1995 131.6 78.9 0 9.4 3.5 24.3 13.5

1996 140.3 91 5.8 13.6 4.4 25.5 118.1

1997 228 132 7 32 6 51 145

1998 238 136 6 41 7 48 0

1999 227 133 8 44 5 37 0

2000 230 141 9 36 5 39 0

2001 227 141 9 29 7 41 0

从C镇乡镇统筹的情况来看,乡村两级办学所需的费用比重最大,占每年乡镇统筹总额的60%左右,最高一年1996年达到65%,而最低一年1998年也有57%。尽管这只是从收入的角度来看的,并没有搜集到真正的开支状况,但是,从全国已有的研究状况来看,乡村两级办学(而不是乡镇机构)作为“人头费”最大的一部分,占据了乡镇财政支出的绝大多数,这一判断并不错。(周飞舟、赵阳,2003)

既然精简乡镇机构及工作人员本身并不构成乡镇改革的充分理由,那么,更深刻的原因应该在于“转变政府职能”这个理由。之所以说乡镇政府职能的转变是乡镇改革的更为实质性的理由,在于这种理由才是与税费改革本身关系最为紧密的一环。农民负担问题是乡镇改革的根本动因,而农民负担急剧加重的原因在于乡镇的积极行政,是由乡镇职能所致的结果。(贺雪峰、王习明,2003)C镇组织进行的公益事业,除了常规的公益事业,主要是每年组织的河道的清淤工作,打井(防旱),修理道路(包括乡道、村道、生产路等各种级别的路)外,从1990年代初开始,几乎每年都有一个大项目。1990年代前期,C镇主要是搞农田水利基本建设,在时间上,这与1989年《国务院关于大力开展农田水利基本建设的决定》相应,在这份文件中,明确规定了基层政权在开展农田水利基本建设中的责任和义务。C镇提出的口号是“旱涝保收,旱能浇,涝能排”,主要动作是“挖河”,把所有的渠道都贯通,与大河相接,另外,打井也是很重要的一环,口号是“三十亩地一眼井”,C镇的农田水利基本建设到税费改革之时,基本上可以满足农业生产,在相当大程度上得益于乡镇机构的组织推广。而1990年代后期,则主要是修路,C镇的计划是“一年一条路”,口号则是“取之于民,用之于民”,到2002年税费改革之前,C镇基本上实现了“村村通”柏油路。

C镇1990-2001年公益事业一览表(不完全统计)

年份 工程名称 基本情况

1990 C镇-古村水利工程 此后一般是两年清淤一次

1993 白潭挖河引水 组织全乡劳力进行

1993 C镇-芝麻洼公路 5公里,花费50多万

1994 张坞岗-水饭店水利工程 主要组织劳力进行,花钱不多

1998 C镇-郝寨公路 6公里,10多万/公里

1998 C镇-张坞岗公路 7公里,10多万/公里

1999 C镇-扶庄公路 10公里,10多万/公里

2000 C镇-杨邱营公路 8公里,10多万/公里

2000 后吕-古城公路 1公里,10多万/公里

2001 C镇-毛寨公路 3公里,10多万/公里

2001 C镇-许庄公路 2公里,10多万/公里

2001 C镇-古村公路 10公里,10多万/公里

C镇如此积极做这些公益事业,的确在事实上增加了农民的负担。如果说1990年代前期的农田水利建设,所花钱并不多,主要依靠劳力的投入,从而使得农民负担并没有明显的增加的话,那么,到了1990年代中后期主要实施“村村通”工程的时候,则主要依靠资金的投入,这时,农民负担明显加大。与全国大部分地区相似,1990年代中后期,C镇农民负担已经相当严重,而1990年代前后期农民负担状况的显著变化,不能不说与C镇所进行的公益事业的性质变化(从主要投工到主要投资)有关,而如果仔细分析1990年代中后期C镇的乡镇统筹项目中“乡村道路修建”这一项(数据来源于“C镇农村经济情况统计表”),之所以保持一个相对稳定却也较高的水平,也与“一年一条路”的计划有关。C镇从1995年到2001年的“乡村道路修建费”分别是24.3、25.5、51、48、37、39、41万元,七年一共是265.8万元,平均每年是37.97万元,按现有人口(5.2万人)计算,平均每年每人得负担乡村道路修建费是7.30元。而实际上,即便是这种负担水平,按照C镇每年投入公路建设的资金来计算,仍然存在很大的资金缺口。在没有上级财政拨款的情况下,崔桥的乡镇政府实际上只有两个选择:或者借债,或者增加农民负担。1990年代中后期C镇农民负担明显上升是可以肯定的,一位乡镇干部访谈中所说的话一语道破了天机,“那几年提留最重,农村发展最快”。

从一定意义上看,举办公益事业对于基层政权而言,是一个“必须”做的事情,是有效进行治理的前提。对于农田水利基本建设和修路这样的大工程,如果不依靠乡镇而仅仅依靠村庄自己来组织,效率极为低下,而一旦用统筹来组织公益事业,其逻辑就变成“全乡统一提,全乡统一修”的公共财政的管理机制,延续的是类似于集体化时代的集中力量办大事的传统。在这种情况下,村级组织就很容易成为分散的农户的代言人:既然是公共的财政,那么,每个村,每个农户都要受益。否则,村级组织本身也有压力。农户每年交的提留款实际上都是非常清晰的,在“村村通”的工程当中,如果只通了部分村,其余村就会有意见,从而使得“统筹”没有办法进行。因而,C镇当时计划“一年一条路”的最关键的原因在于必须让各村都从“乡村道路修建费”的统筹中受益,否则,如果哪一年不修路了,“村干部不愿意”。而且,一旦有这个计划,就相当于向每个村和每户农户进行了承诺,从而使得“平均主义”贯彻到底。如此,对于乡镇政府而言,其公益事业的举办,不可能小打小闹,只要修了第一条路,就必须把所有的路修好,统筹的性质决定了乡村公益事业进行“一揽子”计划的特征。“一揽子”计划特征下的公益事业的举办,避免了一部分村庄或相当大部分农户成为钉子户的可能,这也是乡镇政府积极行政的客观理由。

三、从积极行政到“拿钱的办事员”[1]

税费改革及免税以后,基层政权的治理发生了质的变化,它使得基层政权失去了积极行政的条件,这直接影响了税费改革以后的乡村治理的逻辑。

2005年的乡镇改革,几乎所有的部门机构都已经压缩合并,精简了人员,但是,C镇的计生办反而加强了。C镇的计生办现有工作人员44人(全镇的乡镇干部总共有88人,计生办即占一半),全镇每个村都配一个“计生专干”(村里另外配一名“计生管理员”协助计生专干工作),而之前是每两个村一个计生专干,这样,计生办成为全镇最大的机构,比之前扩张了将近20人。C镇的计划生育工作“领导重视”,其理由不仅仅在于计划生育工作仍然执行“一票否决”,更深层次的原因在于计生工作直接关系到乡镇的财政收入。

把乡镇工作人员中的一半的人安排在计划生育岗位上,而把别的工作当成是“兼职”,显然表明税费改革以后,乡镇干部在别的领域已经无事可干了。没有财政条件是乡镇无法积极行政的一个关键原因,但更深层次的可能还不在于此。如果说2002年的税费改革使得乡镇政府的权力,尤其是积极行政的权力丧失了,从而形成了乡镇无法积极行政的重要原因的话,那么,1990年代以来,中央政府在减轻农民负担的政治话语下,无形当中造成的基层政权权威的缺失,则是税费改革以后乡镇失去行动能力的另一个关键原因。从1990年中央发出关于切实减轻农民负担的通知开始,每年都进行对农民负担状况的检查,把关涉农民负担的恶性案件公之于众;并且,每次推广新的关于减轻农民负担的政策措施的时候,都要求做到“家喻户晓”。如此做法,表明中央在治理农民负担问题的过程中,明显地具有治理基层政权的取向。在这种状况下,基层政权的“恶”被不断地曝光,基层政权的权威被一步步地剥夺。而税费改革和免税的宣传,也一再强调是中央的惠民政策,似乎与基层政权无关。换言之,税费改革并没有让基层丧失权力的同时挽回权威,在这种情况下,基层政权实际上失去了政治运作的空间。C镇的乡镇干部比较能体会这种变化,这几年至少有三件事刺激了他们:

事件1:税费改革以后,C镇的水利治理从之前全乡范围内的“大区域治理”转变为各村和各组自行组织的“小区域治理”。但是,“小区域治理”却仍然需要乡镇做组与组,村与村之间的协调工作。2003年夏,C镇下大雨,导致了涉及郝营、大刘、霍庄三个村的200多亩庄稼地因涝受灾。由于排涝必须经过另一个村大娄营的地,虽然镇政府已经协调解决了大娄营方面的问题,但是,要排涝,就必须挖土,如此,由镇党委书记亲自带队,组织乡镇干部挖渠排涝,但却组织不起一个农民帮忙挖渠。

事件2:2006年6月10日,崔桥四村的一户农户家失火,柴火被烧了,由于风大,旁边又有3个柴草垛,一旦火势蔓延,后果不堪设想,可能导致整个村被烧。由于这一农户刚好在镇政府附近,因而,被乡镇干部及时发现。七八十个乡镇干部被组织起来亲自救火,但却没有村民参与救火,万般无奈,只能组织一二百名中小学生拿着洗脸盆救火。事后,还有不少村民冷嘲热讽,“还是干部厉害”。

事件3:2007年7月中旬,C镇雨水密集,岗子村一户农户家的门口积水。积水的主要原因是邻居家的一堵矮墙挡住了排水道。由于两户人家有矛盾,不敢亲自动手,怕“招”上人家,于是,找上了村干部。村支书是乡镇下派的干部,加上村委会主任、会计和组长,四个人一起亲自拿着工具冒雨挖沟排水,但这户人家的主人却站在门口动也不动。干完后,连一声谢都没有道。支书感到很气愤,和别的村干部发狠说,“下次淹死了也不管”。

C镇的乡村干部很明显地意识到税改前后乡村两级组织行动能力的变化,如上文提到的几件事,在税费改革以前,几乎不用乡镇干部亲自动手,只“领导”,“协调”即可,其理由在于乡村两级组织在税费改革以前有足够的政治运作的资源。如上文分析,在农业税费这条纽带下,基层政权与村级组织以及农户实际上已经构成紧密的共同体,而税费改革则把这种共同体打破了,致使乡村治理的运作逻辑有所改变,使得乡村组织的行为逻辑从之前的积极行政俨然转变为“当一天和尚,念一天经”的“撞钟者”行为。

2007年夏季的雨,在C镇人的影响当中,比任何一年都要大,不少农户因涝受灾,杨岗村1800多亩地,受灾面积不低于200亩。面对这种情况,乡村干部基本上无动于衷,或者说无可奈何,尽管有不少农户要求乡村干部协调排涝的问题,但乡村干部基本上都持推诿的态度,曹岗村的书记看到这种情况,甚至离开了村庄,让村民找不上他。

税费改革以及相关的配套改革,重塑了乡村治理机制。以税费改革所标识的“法治”和“惠农”为特征,税费改革以后的基层政权似乎一步步往这两个目标迈进,前者主要强调依法行政,后者则主要强调转变政府职能,建设服务型政府,但实际呈现出来的情景却极为复杂。在基层政权与上级的关系之中,法治和服务型政府的特征主要表现在基层政权必须严格按照上级的要求进行“服务”,不能有任何的回旋余地。换言之,“法治”的强调延续了一贯的治理基层政权的传统,让基层政权不折不扣地执行上级政策,是把基层政权当成“办事员”政策导向。这种“办事员”的政策导向在良种补贴等相关的惠农政策的执行过程中有淋漓尽致的表现。

C镇财政所共每年的重要工作是发放良种补贴劵,为了执行上级政策多了不少工序,工作极其繁琐。由于一斤小麦种子政府只补贴0.5元,而实际价格应该在1.3元左右,中间存在0.8元的差价。换言之,每一斤的粮食补贴劵只有0.5元,而如果要把一斤小麦良种拿回来,就需要同时把0.8元的差价收上来。按最优效率的做法,应该是统计好以后,直接把0.8元/斤的差价收上来,然后把良种发到农户手中即可。但是,上级却明确规定,必须让农户看到粮食补贴劵。如此,C镇财政所的工作人员实际上多了一道发粮食补贴劵,然后再收上来的工序。按照C镇财政所工作人员的解释,之所以这样做,可以明确地让农民知道,他们享受了o.5元/斤的良种补贴,“体现了党的惠民政策”。为了体现党的惠民政策,C镇的财政所必须在细节上都很小心,否则,碰到检查时被群众举报,就有可能通报批评。

良种补贴等工作程序很好地体现了基层政权在实践“法治”和服务型政府的理念过程中,是如何最终异化为只是体现了“办事员”的逻辑的。办事员的角色实际上“规范”了基层政权行政方式和程序,并且,这种“规范”,使得基层政权不可能有发挥主动性的余地。

而实际上,并不是所有的“服务”都可以通过办事员的角色去获得实施。良种补贴等工作是纯粹“给予”的工作,不需要调动农民和基层组织的任何主动性。而一旦要碰到那些需要调动组织的工作时,“服务”就不太可能展开了。2007年,F县下定决心大力推广大棚蔬菜,F县给C镇“分”了指标,而C镇也给几个“重点村”“分”指标。杨岗村被“分”了200亩,但是,杨岗村的支书却坦言,不可能完成任务,“看看能不能完成50亩”,其完成50亩的打算是这样盘算的:5个村干部每人10亩。然而,即便如此,其余几个干部并不认同这种做法,“到底种不种,到时再看”。杨岗村的情况并不是特例,其余几个“重点村”也是一样的情况。大棚蔬菜被认为是对农民的一种“服务”,但是,类似的这种服务,往往是通过行政压力来进行的。县乡之间的压力体制并没有改变,但是,乡村组之间的压力显然已经不再存在。杨岗村的支书觉得,任务是肯定完不成的,但是,“总不能一点都不种?领导也要面子”。杨岗村支书的解释实际上有两层含义:一是现在乡镇政府对村级组织已经没有什么压力了,或者说即便有压力,也不起效果了;二是村一级对乡镇政府仍然是要“给面子”的,但是,这是给领导的面子,而不是对整个体制的“面子”,私人关系成为连接乡村关系的一个突出方面。即便假设杨岗村能够完成50亩,那么,相对于两百亩的“任务”而言,实际上只达到了政策目标的25%,这种目标实现率,可见整个乡村治理体制的问题。而且,进一步分析,如同上文提到的现象,乡村组织实际上已经丧失了对民众的动员能力,其目标的实现只能依靠干部体系,并且是依靠个人关系而非制度关系来实施。乡村关系从制度上的压力体制特征转化为非正式的私人关系,导致了作为办事员的乡镇政府已经无法动员村一级的组织资源,从而使得其无法有效发挥“服务”职能。

由于乡镇政府包括村级组织已经认识到其“办事员”的角色,在被上级要求“服务”农民时,由于缺乏动员能力,往往服务并不到位。如此,一旦农民要求其服务时,由于缺少向上级政府一样的压力体制,乡村组织就很容易表现出“拿钱的办事员”的逻辑出来:公事公办,明哲保身。换言之,税费改革以后,由于乡村两级组织都缺乏明显的“中心工作”,或者说这些中心工作与农民关系不大(比如招商引资),使得乡村干部也没有必要为了顾及中心工作而为农民提供积极主动的“服务”。如此,乡村组织对“一线政策”和“二线政策”的理解发生了根本转换。[2]税费征收可以算是日常工作,并且还是“中心工作”,保证税费提取是“一线政策”,如果完不成税费征收任务,其余工作做得再好,也会功亏一篑。如此,乡村组织不仅敢于突破上级的压力,积极行政,在农民要求其“服务”时,也尽力满足其要求。而一旦离开了税费征收这个“一线政策”,仅存的“一线政策”只有那些发生概率极小的突发事故,如此,乡村组织的日常工作基本上都属于“二线政策”的范畴,乡村组织没有必要为了无法预料何时出现的“一线政策”而在平时做大量的“二线政策”的工作,如此,明哲保身的行为逻辑就很容易出现。一旦日常治理工作成为“二线政策”,那么,就会进一步把乡村关系和干群关系陌生化,并且,一旦面临突发的“一线政策”,所有矛盾都有可能集中爆发出来。

在“办事员”的角色的定位下,乡村组织已经从税费改革之前的积极行政,乡村事务的发动者和领导者的角色转变过来,成为消极行政,明哲保身的“撞钟者”。乡村组织在与农民关系中所呈现出来的多种面向,表明了不同的行政逻辑在具体情景中的异化。很显然,尽管税费改革以及乡镇改革具有明确的转变政府职能的指向,但是,从税费改革以后的乡村治理的逻辑来看,这种改变与改革的初衷相距甚远,在乡村组织权威已经消失殆尽的情况下,“拿钱的办事员”成为乡村组织的主导的行为逻辑,乡村关系从制度性的体制压力转变为私人关系维系的治理体制,乡村组织对“一线政策”和“二线政策”的判断发生重大改变,对待“二线政策”的态度成为日常治理的主要逻辑。

四、“集体化”的消解与公共品供给的私人化与国家化

C镇在税费改革前的十几年时间,连续实施了十几件大工程,基本上保持每年一件的速度,基本上完成了农田水利基本建设和乡村道路的修建,由此形成的公共品的供给机制,不仅解决了大型公共品的供给,而且,还解决小型的公共品供给以及日常生活当中的公共服务。这种机制实际上是以强有力的乡村组织作为保障的,乡村组织之所以积极行政,源于其扮演了公共品供给领导者和推动者。税费改革前乡村社会的公共品供给有几个关键特征:一是各个利益主体因为有公共组织以及由统筹和提留形成的公共财政,相互之间还会形成均衡,使得集中力量做大事成为可能,并使公共品供给随着组织的运转自我循环;二是在汲取型政权的特征之下,乡村组织的公共品供给直接面对农户,相互之间形成紧密的联系,从而使得乡村组织必须为农户解决日常生活当中的小型公共品的供给和做好公共服务。换言之,税费改革之前的乡村治理体制与公共品的供给体系是相配套的,不仅能够解决大型公共品的供给问题,而且,还能够解决小型公共服务,税费改革改变了乡村治理体制,公共品供给体系与这一体制脱节。

税费改革以后,乡级以上的公共品供给为县级以上财政解决,C镇从2004年起,其大型公共品供给并不少。2004年中心小学的危房改造财政拨了15万,从2005年到2006年,分三批款一共拨了近500万修建从C镇到邻镇的公路。2005年还进行了乡镇卫生院的建设,一共花了60万元,修建客运站也花了15万元,2006年乡镇司法所和法庭的建设花了近6万元。

但是,村级的小型公共品供给基本上处于停滞状态,除了那些有意外的集体资产收益(2003年,京珠高速公路修建征用了不少村庄的土地)的村庄会进行村庄公共事务的建设外,几乎所有的村庄都难以再组织进行公共建设。一事一议被看成是税费改革以后进行村庄公益事业举办的主要制度设置,但C镇没有一个村实行过一事一议,换言之,一事一议在C镇的村级公共品的供给当中,没有任何效率。从C镇的“农村经济情况统计表”反映出的数据来看,从2002年到2004年,无论是一事一议筹资和一事一议筹劳,数据显示都是0。而即便从F县全县的情况来看,一事一议也是相当没有效率的,从2002-2004年,只有2003年有1万元的一事一议筹资,一事一议筹劳仍为0。即便是可以通过集体资产来进行村庄公益事业建设的,村庄公共品供给的性质和效率也明显与税费改革之前有巨大差别。杨岗村1980年代以来所做的村级公益事业很能说明税费改革前后小型公共品供给的状况。

时间 项目 资金来源 花费 劳动力 备注

1982-2002 打井 提留 300-2000元/眼 / 几乎每年都进行

1982-2002 修生产路 提留 / 义务工 一年两次

1982-2002 村庄道路维修 提留 2000元 /年 义务工 一年两次

1982-2002 挖沟挖河 提留 / 积累工 每年一次,乡组织

1982-1995 办学 提留 2500元/年 / “村办小学”

1989 建校 集资 3000元 义务工 /

1998 建校 集体资产 30000元 村民 /

时间 项目 资金来源 花费 劳动力 备注

2002 修路 集体资产 25.6万元 / 承包给私人

2002 修下水道 集体资产 1.8万元 / 承包给私人

2005 建校 集体资产 拨款 8+12万 / 承包给私人

2006 建村委会 县组织部 6万 / 组织部主持

2006 修桥 财政拨款 3000元 / /

杨岗村有150亩林场,高速公路征地从这里挖土,获得100多万的补偿款,再加上是C镇的“新农村建设示范村”,可以从上级争取一部分财政拨款,因而,税费改革以后,还做了不少公益事业。但是,对比税费改革前村庄举办的公益事业,却有明显的差异。税费改革前的公益事业每年都举办,是常规性、日常性的工作,尤其是道路维修,打井以及挖沟这些涉及到日常生产生活的公共事务,每年都要举办;而税费改革以后的公益事业,都属于一次性的公益事业。税费改革以前,很大一部分公益事业依靠劳动力支出,而会费改革之后都靠货币支出。税费改革之前的公益事业是依靠制度性的保障(公益金及两工)来进行的,而税费改革以后的公益事业则依靠“意外”之财进行,制度(一事一议)无法保障。

税费改革前后村庄公益事业的“常规性”和“一次性”的差别,表明了公共品供给的两种不同的性质。常规性的公共品供给,必须依靠制度保证,否则,如果每一次都要博弈,其成本将大大提升,以致于无法举办。一事一议的制度设计从一定意义上看,实际上只能适合于“一次性”的公共品供给,问题在于,一事一议还有一个底线,最多不能超过15元/人,如果按照这个标准的话,只有1200人口的杨岗村,如果把2002年以后所举办的公益事业都进行“一事一议”的话,也大部分做不起来。问题的关键可能还不在于此,C镇的乡村干部都很清楚,一事一议根本就不可能议起来,没有相应的制度环境。

如此,实际上还是回到了乡村治理体制与公共品供给体系的相关性问题。通过税费征收这个日常性的工作,由此也必然带来“常规性”的公共品供给,否则,就无法达成有效治理。而乡村组织一旦脱离了日常性的有求于农户的工作,也就不可能有动力来提供“常规性”的公共品。并且,在“办事员”的角色语境下,乡村干部即便有动力来提供“常规性”的公共品,也难以做到。

从C镇的情况来看,税费改革以后,大型公共品的供给依靠国家财政转移支付来完成,也就是说,实现了公共品供给的国家化。从另一个极端来看,一些小型公共品的供给可以通过公共品供给的私人化来获得解决。比如,以前集体提供的灌溉(打井)服务,可以通过私人打井来解决。但这种公共品供给私人化的结果是,供给成本将大幅度增加,并有可能在一定时候达到极端,甚至出现私人化的公共品供给相互排斥的问题,最终使得这种供给方式陷入困境。[3]而实际上,大部分的小型的公共品供给并不可能实现国家化或者私人化,这些社区性的公共品供给,只能通过“集体化”来解决。而税费改革以后,乡村组织变成了“办事员”以后,“集体化”事实上进一步消解,从而导致了小型公共品的供给陷入困境。

“集体化”的公共品供给制度的消解,所影响的并不仅仅在于小型公共品供给的缺失,影响最为深刻的应该是公共服务的缺失。如同上文所提及的,C镇2007夏的大量的雨水,导致了大量的农户受灾,只是在出现那些可以达致“一线政策”的底线的事件时,乡村组织才可能突破“办事员”的角色,积极干预。事实上,大部分事件也不可能达到这个底线。如此,公共服务体系就呈现出危机。

曹岗村的一家农户,由于田地处于低洼之处,在这次大雨中,庄稼被淹。要排涝的话,必须经过其余几户人家的庄稼地,由此,涉及到利益纠纷。为了抗灾,这一农户找到村干部要求协调排涝,但是,村干部不断推诿,最后在调解过程中也不断做“老好人”,调解无效。万般无奈之下,此农户想到了一个有点异想天开的点子,在自己的田地中间打一个洞,让积水从洞里下渗。而实际上,这种办法并不可能排涝,一方面在于地下水位也会随着雨水的增加而上升,从而无法排水,另一方面,在田地中间打洞,会严重破坏土地,使得低洼处越来越低洼。用这种万般无奈的方式排涝,可见当地农户的无奈。

通过打洞来排涝,表明了两个问题:一是公共品供给的缺失,二是公共服务的瓦解。而两者如果没有缺失任何一个,都可以获得解决,而恰恰是这两者都是“集体化”的公共品供给机制的结果,税费改革以后,两者随着“集体化”的消解而同时缺失。税费改革之前,“集体”对于洼地的承包农户有两个补偿机制:一是把洼地当成是“打折地”,每亩地的实际面积大于一亩;二是在洼地受灾的时候,减免提留。而最关键的还在于,乡村组织会竭尽全力地把损失降低到最小,其成本收益是以整体利益来计算的。而一旦“集体化”消解,排涝的责任就具有私人化的倾向,博弈成本急剧加大。

税费改革以后及乡镇改革以后,乡村治理的体制发生了根本性的变化,税费改革以前的完整的乡村治理体系已经被打破,压力体制无法贯彻到底。在这种情况下,乡村组织实际上游离于乡村社会之上,国家政策实践无法通过乡村治理体制实现其目标。乡村治理体制的改变,也使得乡村组织和乡村干部的治理逻辑发生了改变,从税费改革前的积极行政,乡村公共事务的领导者和推动者的角色转变为消极行政,“拿钱的办事员”的角色。在“拿钱的办事员”的角色之中,一方面,乡村组织的行为趋于明哲保身,另一方面,农民对乡村组织的态度变得消极,乡村组织和乡村干部的权威进一步消解。由此所造成的后果是,乡村治理体制与农村公共品供给体系不相配套,农村小型公共品供给和日常生活的公共服务缺失,从而带来了农村新的治理性危机。

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[1] “拿钱的办事员”意为工作人员不积极主动地解决问题,而是消极地按照规则办事,而这在乡土社会中几乎等同于不做事。这一提法得益于共同调查期间与鄢庆丰老师等人的讨论。

[2] 关于“一线政策”和“二线政策”的理解,主要获益于与贺雪峰、陈柏峰等人的讨论。“一线政策”指的是必须办的事,典型如计划生育等“一票否决”的事务,而“二线政策”则是相对于“一线政策”而言紧迫性和重要性等退居其次的事务。在税费改革以前,作为“中心工作”的税费征收是乡村组织压倒一切的“一线政策”,税费改革以后,乡村组织对“一线政策”和“二线政策”的判断发生了改变。

[3] 这一点,江汉平原的经验研究或许可以获得佐证。见罗兴佐,《治水:国家介入与农民合作——荆门五村农田水利研究》,武汉:湖北人民出版社,2006。

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