周其仁:长沙的路子

选择字号:   本文共阅读 2717 次 更新时间:2010-10-25 10:50:39

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周其仁  

  

  长沙市共有国有企业91户,2003年底已完成改制的60户,理顺劳动关系的职工6?1万人,超过待理顺职工总数的65%。更重要的是改制在保证就业的同时,促进了产业结构优化,吸引到日本三菱、瑞典伊莱克斯、青岛啤酒、美的电器等大型企业的战略性投资。长沙的企业改制走出了一条路子,基本上形成了一套办法。

  长沙在改制过程中逐渐明确了认识。企业是一组合约的集合,改制的实质则是了清旧的非市场合约,建立市场合约。但了清旧合约是要有成本的,这个成本具体表现为“理顺劳动关系”。改制的难点就在于理顺劳动关系所需的支付超出企业和财政负担能力,而弥补这个缺口有赖于盘活存量资产——主要是土地。所以,盘活存量与企业改制是一盘棋,长沙的路子可以理解为有机统一盘活与改制,着眼大局,下活全盘。

  在国企改革的资金筹措过程中,长沙形成了六个字:欠、盘、引、筹、挂、兜。“欠”指改制后在原企业竞聘上岗的职工,其经济补偿金暂不发放,由企业出具“欠条”,走人时兑现。“盘”是由国有资本运营机构为各企业重组牵线搭桥,盘活存量,引进增量。“引”即招商引资,寻求战略合作伙伴。“筹”指募股获得现金,以支付离岗走人的经济补偿金。“挂”是指企业欠缴的房租水电费、土地出让金等,先在各部门挂账。“兜”即财政兜底,实在无力筹措的部分由财政支付。上述的“欠”和“盘”都涉及盘活存量,是大头。2003年统计59户完成改制的企业中,用于弥补改制资金缺口的土地资产总计9?27亿元,占总缺口70%余。从职工安置情况来看,竞聘上岗、内退协保、拿钱走人各在1/3上下。“欠”某种意义上是向竞聘上岗职工进行土地抵押贷款,按职工安置人数匡算,占补偿金总额应该也在1/3的水平。经查22户企业的土地处置记录,现用途中,工业只占23%,其余基本为商住。由于这些土地原来基本为工业用地,改制盘活使价值增加4倍多。22户转让土地面积占其土地总面积的1/5左右,转让价值比重却在3/5以上。除了转让外,还有出租的形式。典型的如长沙钢铁集团六大建设项目,预期年租金总计近2 000万元,而拿钱走人的先后只有700人,盘活土地基本解决了改制资金的问题。这些都属于“盘”的内容。另外,直属公房的评估价与职工购买价之间有一个价差,也是弥补资金缺口的重要途径,占经委系统企业比重虽然只有1%,但占其他系统企业、尤其是集体企业的改制资金缺口比例要高得多。这在形式上是财政的让渡,但实际上也是盘活存量资产,并以实物形式进行支付。

  正是由于“欠”和“盘”占了大头,“引”和“募”的筹资压力减轻。改制后,仅有少数企业需要用税前利润来弥补改制资金缺口,59户企业总计1?35亿元,占总缺口比例仅略高于10%。通过盘活存量,企业的历史包袱基本上得到解决,可以有更大的余地来选择战略合作伙伴。例如,在长沙土地交易市场,招拍挂(“招标、拍卖或挂牌出让”的简称)的标的不仅仅是某块土地,还包括一系列附加条款——产业条件、职工安置要求、改制启动资金预付额度、成交金额进入“双控”账户等。正是在土地的价值得到更合理确定的基础上,这些附加条款才能为投资者所接受。也正是在土地等资产存量得到盘活的基础上,“引”和“募”由补缺筹资方式更多地转变为战略融资方式,其作用由了清旧合约更多地过渡到组建新合约。去年全市工业招商引资签约项目248个,总投资133亿元,到位内外资金67?5亿元,增长95?4%。而通过战略合作、重组,企业原有的人力资本、商誉、营销网络等无形资产存量得到盘活,并建立了新的企业治理结构。从事后来看,产业结构、企业制度、无形资产是全局,但盘活和改制是至关重要的先手,先手得法,后面的全局就可以通过市场的自动运行来实现。

  综合起来,长沙所走的路子有以下几点耐人寻味。

  首先,重新界定企业占地及直属公房等资产的价值、产权,不仅推动改制,更提高了整个社会的资源配置效率。例如,当企业占地由工业用地转为综合用地以后,用地机会成本上升,企业自然就会提出“退二进三”(从二环退到三环)的要求,这就促使市中心的土地价值和使用效率趋向一致。对于娱乐产业发达的长沙市而言,这一改进的效益应该是很可观的。

  其次,长沙的改制强调组合合约的概念。企业无论是作为非市场还是市场合约,都是产权合约、劳动合约、经理人合约等一系列合约的组合。在改制时,进行综合调整,试验不同组合方式是很有必要的。这方面,长沙探索出了多种形式——股份制、兼并、关停破产、出售、合作、并轨、让渡式租赁等。其中,并轨是指职工出再就业中心与进入失业保险并轨。让渡式租赁是将困难企业有效净资产出租给优势企业,租金用来支付改制成本。两者都是针对困难企业的改制形式,可以说是“逼”出来的。

  再次,程序规范,形成制度。一是让所有当事人都有正常渠道参与谈判过程,这就提供了各方互相寻价的平台,避免了缺乏沟通引起的过激行为。二是政府和企业高层在谈判中要表现出预见性。由于职工是比较复杂的群体,政府先行考虑他们的反应会大大降低交易成本。在实践中,长沙形成了一系列具体做法,如建立“双控”账户,劳动补偿金不入股,建立由内退、协保、补偿、就业、失保、低保构成的配套政策体系等。这些都是总结经验教训形成的规范性制度,值得借鉴。

  最后,财政兜底。这一点很重要。改制是由政府发起、推动的,而且旧合约的了清也主要是政府履约的过程,所以财政必须“兜”。但政府并非国有资产的最终所有者,为了防止委托代理问题,在“兜”的同时也必须强调“底”,以防止国有资产流失。这个观念不稀奇,关键是怎样操作、采取哪些形式。2002年长沙成立了工业资产经营有限公司,一方面是统筹调剂改制资金,另一方面也是对财政兜底进行具体运营。该公司打捆收购国有工业企业在四大资产管理公司的不良贷款5亿多元,2003年又为国企改革筹集2亿元的财政贴息贷款。这些都涉及财政的支持。事实上,一些既无资产又无市场的困难企业,其改制没有财政的投入是难以进行的。长沙市政府对市场化的前景乐观,愿意为此付费,这是改制的原动力之一,也是改制能够顺利进行的保障。

  同时,长沙的改制过程中也提出了一些需要注意的问题。比如说,未完成改制的多为特困企业,所以会越改越困难。特别是这些企业的土地有1 320亩受到“控规”,在筹措改制资金时必然遇到很大困难。又如,最近国土资源部规定经营性土地一律实行招拍挂,而根据长沙原定政策,企业承债式并购、企业职工重组新公司其土地转变用途时,可采取协议转让。该矛盾可以通过招拍挂土地附加条款来缓解。但这一方面增加了交易成本,另一方面在一个卖方寻价的招商引资市场上,现有的招拍挂机制和区域性土地市场有不合时宜的地方。所以,政策与实际的矛盾仍然亟须解决。此外,还有一些问题是暂时没有显现的。例如,改制资金筹措中的“欠”尚未兑现,直属公房的价差要实现也会有成本,这些在以后都仍须小心对待。再如,政府的产业导向是否太强?能否通过更灵活的机制设计来甄别战略投资者?这些都是需要探讨的。

  

  2004年9月7日

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文章来源:周其仁著作《挑灯看剑》

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