林红:钓鱼岛问题——马英九的考验与两岸的共同审视

选择字号:   本文共阅读 1869 次 更新时间:2010-10-13 09:57

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林红  

钓鱼岛问题是一个存在于中日之间长达四十年之久的主权争议问题,具有高度的复杂性与敏感性,在民间层面牵动着敏感的历史体验与民族主义神经,在政府层面则交织着既尖锐对立又相互缠绕的地缘政治利益和战略考量。众所周知,钓鱼岛问题与两岸关系有着密切的关联。由于两岸的分治状态,这一问题从一开始就直接涉及两国三方,即它既存在于中国大陆与日本之间,又存在于台湾与日本之间,两岸中国人则因此建立了一种独特的情感联系。

当前,两岸关系进入平稳发展的正常轨道,我们有机会思考一些以往被搁置或回避的问题,比如,钓鱼岛问题是否面临一个更有助于申张中国主权、维护中国利益的新契机?此时提出两岸关系与钓鱼岛问题的关联,会不会干扰中国的亚太战略部署?如何保证这种关联对于两个重大议题的解决都具有正向作用而不是相反?这些都是值得讨论的问题。很显然,由于两岸关系问题、钓鱼岛问题有着各自不同的复杂性和不确定性,寻找到它们之间的交集需要韬略,需要胆识,需要远见,因此必须审慎研判,既要抓住历史时机,维护中国主权,又要使其适应中国和平发展的战略大局,使历史地交织在一起的钓鱼岛主权、东海能源安全与开发,以及中美日关系等问题都得到妥善处理。

马英九在钓鱼岛问题上面临的考验

1971年因美国归还琉球所引发的钓鱼岛问题在全球华人中引起了强列不满,海外华人首先掀起了保钓运动。中国大陆和台湾都宣布钓鱼岛是中国的领土,中国拥有钓鱼岛神圣不可侵犯的主权。多年来,钓鱼岛主权的争执,随着两岸与日本关系的进展而消长演进。其中,因钓鱼列岛在行政区划上属于台湾管辖,台湾行政当局的立场尤为引人注目。

民进党执政时期,台湾当局对钓鱼岛主权的态度暧昧,尽管官方立场未敢公开更改,但却在刻意淡化这一区域的主权归属,维护领土的行动几近于无,对保钓人士的爱国行动更是百般阻挠。2002年李登辉等一些亲日台独分子更是公开主张钓鱼岛是日本领土。因此,由于民进党当局的不作为,2000年到2008年期间直接卷入钓鱼岛问题的中日台两国三方关系实际上成了中国大陆与日本的双边交涉,台湾当局的懦弱和自我否定使得两岸中国人对钓鱼岛的主权主张被弱化了。

钓鱼岛果然是多事之地,2008年6月10日,上台仅二十多天的马英九就面临了钓鱼岛问题的挑战,在一起台湾海钓船“联合号”于钓鱼岛附近海域被日本巡逻舰撞沉的严重事件发生之后,马英九表明了自己的基本态度。

事件发生后,台湾朝野保钓人士愤慨不已,掀起了又一轮的维护钓鱼岛主权的浪潮,要求日本政府道歉赔偿放人。马英九则指示台湾“外交部”严正抗议并对钓鱼岛宣示主权。6月14日,台湾“总统府”发表四点严正声明:第一,钓鱼台列屿是中华民国领土,地理上是台湾的附属岛屿,属于宜兰县头城镇大溪里;第二,当局坚决维护钓鱼岛主权的决心从未改变,也绝不改变。此一立场,“外交部”十分了解并遵行;第三,对于日本政府船舰“在我们的领海,撞沉我国的渔船,扣留我国的船长,我们要提出严正抗议,并要求日本立即释回船长及提出赔偿”;第四,要求海巡署立即强化编装,提升维护主权与扞卫渔权的功能。(注1)

声明发布后,尽管日本方面释放了被扣留的“联合号”船长并表示“遗憾”和愿意赔偿,但由于日本企图同时起诉日舰和“联合号”,台方表示不能接受,坚持赔偿道歉,并召回驻日代表许世楷。紧接着,6月15日台湾“保钓联盟”派出“全家福”号海钓船前入钓鱼岛海域宣示主权,台湾官方决定由海巡署的九艘海巡舰进行护航,另有立法委员表示拟搭乘军舰到钓鱼岛考察。“全家福”号最后成功地驶近离钓鱼岛零点四海里的水域并绕岛一周,完成了宣示主权的行动,这也是台湾官方船舰自1971年以来首次进入钓鱼岛海域宣示主权。

这是马英九上台之后第一次处理重大涉外危机。从“总统府”四点声明和召回驻日代表的行动来看,马英九在钓鱼岛主权问题上的态度是强硬和坚决的,这种态度与他刚上台需要继续强化民意支持有关,而在整体的政策中,钓鱼岛立场必然要与他声称的一个中国原则相连贯。在危机处理中,台湾官方的行动改变了以往台湾保钓运动只有民间力量的情况,一定程度上增加了钓鱼岛主权属于中国的法理性,对于两岸在和平发展框架下共同维护中国的主权领土有积极意义,应该予以肯定。

马英九处理钓鱼岛问题的政策取向解析

对于马英九来说,钓鱼岛问题不是一个单独存在、单独面对的问题,基本策略必然与其两岸政策、对外政策有密切关联,与他个人对钓鱼岛问题的较深体会有关系,也与他所处的执政地位和所面临的岛内压力有关系。马英九早年曾参加保钓运动,他的博士毕业论文就是研究包括钓鱼岛在内的东海海域划界的国际法问题,应该说对钓鱼岛的主权归属有较深的认识和思考,他从政后甚至说过“为钓鱼岛,不惜一战”的狠话。

马英九上台执政以来,两岸关系出现前所未有的和平发展之势,他对一个中国原则的坚持使得两岸改变了在民进党当政时期的种种困局,当然也为他在钓鱼岛问题上清晰表态营造了气氛。但是,马英九毕竟是站在台湾地区最高领导人的地位来处理这一危机,他既要借这次危机处理表明态度,对朝野保钓力量有交代,同时也面临民进党的挑战和压力,需要一个稳妥而谨慎的政策来应对各方压力,包括日本的压力。

虽然马英九当政以来对钓鱼岛问题所言不多,对2008年6月钓鱼岛撞船事件的反应也显略迟缓,但基本的政策取向还是能从马英九的整体政策安排和钓鱼岛撞船事件中台湾官方的言行中捕捉到。

首先,如何处理钓鱼岛问题即体现如何坚持一个中国原则。

马英九上台以来,两岸同属于一个中国的认识得到了确认,因此,从一个中国原则出发,两岸共同的政治承诺和责任必然包括“共同维护中国主权和领土完整”这一项。马英九在钓鱼岛问题上坚持主权归属于中国(他指的是中华民国),这是其作为“中华民国总统”的当然责任,同时也是其认同一个中国原则的具体实践。尽管与大陆“共同维护”主权尚有难度,但这至少在不制造重大内部政治麻烦的情况下,造成一个客观上与大陆配合、呼应的态势,也是一种形式的“共同维护”。

担任台湾领导人以来,马英九个人对钓鱼岛问题的主权立场并没有过公开的正式的表述,但其行政当局在2008年以来多次明确表达了“中华民国”对钓鱼岛主权的主张。在“联合号”撞船事件及其后的“全家福号”主权宣示行动中,马英九当局的立场也表现出与前任不同的明确和强硬。其实,自马英九主政台湾之后,在民进党执政时期一直未得到正式批准的“中华保钓协会”终于从“内政部”拿到了承认批文,这使得三十多年坚持战斗的台湾民间“保钓”运动终于有了合法的组织,马英九更因此被保钓人士寄予厚望。2009年5月12日,台湾“外交部”发布“中华民国大陆礁层外部界限声明”重申,无论就历史、地理及国际法而言,钓鱼列岛、南沙、西沙、中沙、东沙群岛及其周围水域是“中华民国”固有领土及水域,主权属于“中华民国”,“中华民国”对上述岛屿及周围水域、海床及底土享有国际法所赋予的所有权益,任何国家以任何理由或方式予以主张或占据,在法律上都属无效。(注2)言语中对台湾不能参加联合国海洋法公约有些许不满,但总的主权立场是很明确和一贯的。

其次,马英九当局对钓鱼岛问题的处理反映了两岸关系优于对外关系的政策思路。

对于台湾来说,钓鱼岛问题实际上涉及两岸关系和日台关系,在两岸关系毫无交集甚至尖锐对抗的时期,民进党曾将台日关系列为强力争取重点。马英九对“联合号”被撞事件的强烈抗议甚至到撤回驻日代表的决定,反映出马政府对日战略思维的转变。台湾学者林中斌认为,现在马英九在政策顺序上是经济发展优先,然后是主权政治尊严,最后才是军事安全,在发展经济为主轴的情况下,自然与大陆打开僵局是最重要的,这个部分会优于“与邦交国间的名义外交”和“与美日欧间的实质外交”。(注3)

事实上,马英九一上任,日本各界就产生了马政府会“亲中反日”的忧虑,而2008年6月的“联合号”被撞事件后,马政府的对外政策思维就完全表露,使得日本方面对其政策可能转向的疑虑得到落实。日本《产经新闻》在6月16日曾以“台湾民族主义抬头、对日态度转为强硬”为题,发表评论认为马英九政权采取了强硬的态度,其根源在于“中华民族主义”所包含的根深蒂固的反日仇日思想,认为自马英九上台以来,台湾的“中华民族主义”情绪日益抬头。(注4)钓鱼岛问题是考验马英九对日政策立场的“试金石”,日本方面的敏感有其理由,因为一个显然的事实是,马英九的强硬立场与两岸关系好转有直接关系,不管是不是“一个中国原则”激发了台湾的“中华民族主义”,至少从结果上看,马英九当局的政策的确发生了转向。

第三,马英九的钓鱼岛政策在强硬的同时也有所保留。

马英九站在“中华民国总统”的地位上,其政策保持了执政者惯有的谨慎,所谓的强硬是有所保留的。当前阶段,马英九政治日程表的优先次序是大家共知的,但这不是表明非最优先议题的解决可以不考虑内部政治压力,或者不考虑与其他议题的协调。具体到钓鱼岛问题上,他的决策必然会权衡内部反应,更不能不考虑台日关系的未来发展。撞船事件发生后,台湾“外交部”“日本事务会”在处理的手法上显得软弱,未能充分坚持主权立场,结果受到蓝绿“立委”的强烈批评,而在舆论一片哗然之中,行政当局又迟迟没有表态,直到事发三天后才发表“总统府”的四点声明。措辞上虽然足够严厉,但因反应迟缓,还是引发了岛内民间舆论和“立法院”的不满。原本各方还期待马英九作为曾经的“保钓人士”能够多多维护台湾渔民权益,但在复杂的台、日、大陆的三边关系中,马英九决策谨慎迟缓,顾虑甚多,其矛盾心态清晰可见,既想履行“中华民国总统”守土维权之责,又害怕被扣上“亲大陆、反日”的帽子而失去部分民意支持,因此只能在具体应对上努力做到各方都讨好。

第四,台日关系对于马英九依然至关重要。

马英九尽管在决策优先顺序上更重视两岸关系,但是鉴于台日关系的战略价值,即台日实质关系的前进与倒退关系着台湾重大的安全利益,因此马英九当局在具体的事件处理中也采取了一些以避免冲突升级为理由的息事宁人的做法。比如,马英九表示主权和渔权问题应和平冷静协商,要避免影响台日关系,要求台湾船只暂时不要进入钓鱼岛十二海里区域等,这种理性姿态符合以谈判解决冲突的国际潮流,但并不能令保钓人士满意。2008年12月,国民党主席吴伯雄访问日本,吴在日本表示“钓鱼岛属于我们,但我们希望搁置主权议题,联合开发渔业。”这多多少少带有修复台日关系的意味,尽管吴的访日是在撞船事件后半年,但很明显仍是一种平衡策略,马英九当局希望改善与日本关系,消除日本对马英九采取亲大陆政策的顾虑。因此,当2009年9月再次发生日本扣留台湾渔船事件时,马英九当局没有采取强硬立场,只是提出双方要重回谈判桌,要有理性等,反应强度远不如2008年。

当然,马英九2009年的“软弱”反应招致了岛内的不满,台湾一些媒体认为,“外交”谈判永远是软硬兼施,从来只有台湾让步,日本强硬扣船,等于是默许日本扩大海域主权。(注5)立场强硬的保钓派认为,马英九所主张的法制精神在激烈的利益对抗面前,有可能被日本歪曲成台湾当局承认自己对钓鱼岛主张依据极为薄弱而不得不自制、撤退的证据。

钓鱼岛问题与两岸关系:一种历史性的交集

马英九上任以来,两岸关系和平发展的历史性转折使得人们有了许多美好的期待,这些期待,在经济领域已随着ECFA的顺利推进而有望实现,而在政治领域,尽管谈判之路漫漫迢迢,虚实不定,但良好的气氛使人们不由得倍感珍惜,心生一些实际上深藏已久的希望,或许,是时候合力应对那些两岸都不堪困扰的问题了?南海主权问题和钓鱼岛问题,正是两个将两岸与中国主权最直接关联起来的重大问题,当这两个问题在两岸之间具备了讨论条件的时候,一定是和平发展之路走得比较平稳之时,因此珍惜是当然的。

然而,与讨论两岸南海合作问题一样,在和平发展条件下探讨两岸在钓鱼岛问题上的应对,也是一个极其复杂而重大的问题,必然要审慎周全,因为太多问题需要考虑,例如,钓鱼岛问题到底需不需要公权力层次的合作?如何判定合作时机是否成熟?理想的合作方式应是怎样的?更为关键的问题是,中国在钓鱼岛问题上提出“搁置争议、共同开发”的目的之一是要淡化主权争议,致力于资源的合作开发,台湾也明确主张“搁置主权议题,联合开发渔业”,这两个策略都是对日本提出的。而两岸一旦合作,即使只是在资源开发领域,也必然带有共同维权的意味,这会不会突显主权争议从而造成更深的与日本的矛盾?考虑到两岸关系的未来方向以及中国在钓鱼岛问题上的战略部署,笔者认为,目前阶段合作时机是否成熟尚难确定,但两岸本着守土维权之责至少可以在以下问题上有所准备:

第一,两岸应该更重视利用国际法维护中国主权。

钓鱼岛问题是一个涉及主权归属的国际法律问题,“搁置主权争议”在本质上也只是一种过渡性方案,两岸与日本之间的争议如果不能经双边谈判解决,最终可能要通过国际司法管道解决。两岸和日本都意识到这点,并一直都重视利用国际法的有关规定伸张自己的诉求,目前的情况是,争议双方利用国际法的不同规定各持一端,司法解决面临困境。

国际法上判定领土主权,有两种原则,一是以法理和历史归属为依据,即先占原则;二是以实际有效控制和管辖为前提,即实效支配原则。这两个原则是国际法认为的对领土宣示主权的完整性条件。但在争议性领土的主权问题上,这两个原则可能出现分离,钓鱼岛问题目前即属这种情况。先占原则指使用最早发现并有效管辖该领土的历史文献与法律文献作为依据,在这方面,中国有远早于日本的“先占”文献和《开罗宣言》、《波茨坦公告》等多部法律文献作依据,而且美国也正式承认过1971年交给日本的只是钓鱼岛的施政权(行政管理权)而非主权,因此日本在这一原则上处于劣势。但是,正是由于美国将施政权交予日本,使得日本在实效支配方面反而占据了优势。所谓实效支配原则,也称时效取得原则,指在足够长的时间内对某一领土连续地和不受干扰地行使主权而最终取得该领土,这个原则在国际法上有一定争议,即它不考虑取得领土的合法性,只关注连续的排它的实际控制过程,即使如此,这一原则在实践中仍然有不小的影响力。日本自1971年以来,就不断弱化与中国争议历史上的归宿,更强调长期实效支配或实际控制,并且一直用官民合演的双簧剧向国际社会宣示其对钓鱼岛的有效管理和权利,这一做法在若干年后会产生怎样的效果确实令人担忧。

这种情况迫使两岸必须重新审视过于强调“自古以来”做主权依据的策略,要经得起国际法上有无行使主权的考验。历史上,两岸在处理钓鱼岛问题上陷入了既要保障主权利益,又要维持对日关系的困境,因此在主权宣示上更多使用声明或口头表达的方式,对正式行动非常慎重。但问题是要打破日本所蓄谋的“长期有效控制”,仅有官方声音,或者仅有民间保钓行动,难以达到打破这种控制的国际法效力,行使主权要有态度,也要有行动。中国为了解决在钓鱼岛问题这一类主权争端,本着善良的愿望,提出了“搁置争议、共同开发”的创造性主张,这是一个现实主义的决策,但是,我们不应忘记,邓小平最初提出这一主张时,前边还有一个“主权在我”的立场。如何证明“主权在我”,除了历史考证、政策声明,还应有适当的官方行动。要防止主权争议的“搁置”给日方带来权利上的依据,要以最具法律效力的官方行动中断日本控制的时效性。台湾官方在处理2008年被撞事件中首次以实际行动参与了保钓活动,应该说是一个不错的开始。

其次,两岸在公开的制度化的合作达成之前,可以选择其他形式的合作。

比如可以加强在政策宣示和事件处理方面的配合。当前,两岸虽然还有很深的政治歧见有待解决,但是既然回到了一个中国原则之上,那么在钓鱼岛主权问题上就应该努力采取统一口径,即确立一个基本共识--钓鱼岛是中国固有的领土,“主权在我”,在领土主权问题上,中日之间没有商量的余地。同时,对于钓鱼岛的历史和法理归属,两岸政府也必须有一致的说法,以免给日本方面可乘之机。因此,两岸官方的表态除了要鲜明坚定之外,还需要有默契,有呼应。即使还不能做到以一个声音说话,但不管是大陆还是台湾方面与日本发生纠纷,双方都应站在维护中国主权的立场上,以合适的方式表态,对对方的立场要有支持,各说各话或默不出声都可能为日本制造可以渔利的机会。

2008年以来,两岸在政策宣示方面的合作已有所体现。2008年6月发生日本巡逻舰撞沉台湾渔船事件后,中国外交部于当日就宣示钓鱼岛是中国固有领土,对日方的行为表示关切和不满,要求日本停止在钓鱼岛海域的非法活动。中国大陆的宣示主权和第一时间的表态,对日本政府产生了一定的压力,对事件的最后处理是有影响的。16日台湾海巡署和保钓人士在钓鱼岛海域成功宣示主权后,次日中国外交部再次重申了中国对这一地区拥有无可争辩的主权,要求日方停止有关非法活动,防止再次发生类似事件。这些举动显然为台湾朝野的保钓实际行动提供了有力支持,客观上形成了两岸共同保护中国主权的声势。

事实上,从08年事件的处理来看,两岸如能继续正常地沿着和平发展的方向发展下去,在钓鱼岛主权维护上可以采取这种大陆、台湾各司一职的方式,即事件处理由台湾操作,大陆在国际社会中相应地声诉中国主权予以配合。当然,这种方式是由两岸与钓鱼岛的实际关联所决定的,钓鱼岛距离台湾要比大陆近很多,大陆东部沿海渔民很少到这一地区从事捕捞作业,而钓鱼岛在行政上是台湾宜兰县的管辖区,台湾民间保钓运动历史久、影响广,一直十分活跃,钓鱼岛周边海域更是台湾北部渔民传统的作业区域,因此经常发生的是日本与台湾方面的纠纷。马英九上台后,台湾官方能够在具体事件中与日本强硬交涉,并以实际行动支持保钓运动,这是值得肯定的,但是,以台湾的国际地位与影响看,它不是联合国海洋法公约缔约方,与许多国家只维护实质关系,没有正式官方关系,它拥有战略区位的价值而缺乏战略交涉的实力,因此,台湾在与日交涉钓鱼岛主权问题时并不占有利地位,以台湾的独力是对抗不了日本的。

而中国大陆正日益强盛,不仅在东亚而且在世界上都拥有举足轻重的影响,它的立场不容美日漠视,中国对东海石油资源的据理力争、对钓鱼岛主权的坚持不懈,都会对相关国家产生重大的政治压力和影响,因此,中国大陆的态度和立场其实就是两岸共同保钓的坚实后盾,只有以此为基础,将来两岸才可以携手合作,以实际行动共同维护钓鱼岛的主权。

第三,两岸应该善用民间保钓力量,鼓励民间力量联合保钓。

强大的民间保钓力量的存在是钓鱼岛问题不同与其他涉外争端之处。两岸关系与钓鱼岛问题的历史性关联就是由海外保钓运动引起的。当年海外保钓运动在思想自由的推动下,由主权问题开始思考国家实力与中国统一问题,发展到台湾时已逐渐转向为统一运动等各种社会运动,而在台湾岛内政治因素的影响下,保钓运动受到较大打击。而在大陆方面,最初是由于国内政治运动的影响,保钓力量未能充分发展,后来出于中日关系的全局考虑和国家发展战略的需要,中国提出了“搁置争议、共同开发”的政策,民间保钓运动在中国大陆不被重视,未能充分发育。

但是,海内外的民间保钓力量仍然在发展。到目前为止,所有华人的保钓运动,无论是美国、香港、台湾、大陆或者其他地区,都是发自个人与民间团体。自1971年以来的近四十年代间,这样庞大而持续的民间保钓运动,对于日本霸占钓鱼岛的无理行径,形成了一种足以引起世界关注的挑战。这一民间运动虽然不如来自两岸官方对日本的直接宣示或行动有更大的法律作用,但至少为官方与日本争执钓鱼岛主权提供了声援。(注6)就钓鱼岛问题的性质而言,它的最后解决显然要依赖政府公权力,但是,由于民间力量在这一问题上的卷入和重要影响已历史地形成,两岸政府方面如能重新认识民间力量的价值并善用之,将会使公权力的交涉处于更有利的地位。目前,一些值得肯定的改变已经出现。比如,2008年6月18日,台湾渔船被撞事件后,中国大陆首次批准民间保钓团体举行示威游行。而台湾保钓团体也在马英九执政后首次被允许注册,获得合法地位,当局还派出海巡船保护保钓人士到钓鱼岛宣示主权。这种官方态度的变化与两岸关系的和平发展有密切关系。在当前较为有利的两岸形势下,正确认识和认可民间保钓运动的价值,同时对各自的保钓力量加以引导并将其整合进官方策略中,使其不是为公权力交涉“添乱”而是“添力”,这无疑是维护主权的重要一步。

在钓鱼岛问题上,公权力层次的合作或许存在许多策略上、制度上或意识上的制约,但民间力量的合作应该是可为的。其实,两岸民间力量一直有合作保钓的愿望并有一定实践,如上个世纪九十年代以来两岸三地的保钓人士曾多次一同到钓鱼岛海域宣示主权,2004年甚至成功登上钓鱼岛,插上了两岸的旗帜。面对良好的民间条件,两岸官方可以以各种合适的方式整合两岸民间力量,先形成民间层次上的保钓合力。笔者认为,这种合力即使只是民意层次的,也将有双重的意义,既使得中国在对日交涉中处于更有利的道德制高点,又能使得两岸在一个共同关注的议题上寻找到“生命共同体”的价值。

(注1)“马英九保钓初试啼声”,载于《海峡评论》2008年7月1日,第211期,第1页。

(注2)“台当局强调钓鱼岛及南沙群岛属其‘固有领土’”,《环球时报》2009年5月13日。

(注3)“学者:马英九转变对日战略;台报:日本怕台与大陆交好”,《参考消息》2008年6月17日。

(注4)“台湾民族主义抬头对日态度转为强硬”,日本《产经新闻》,2008年6月16日。

(注5)“台媒:钓鱼岛问题台湾太软弱,一直让步遭日欺”,《环球时报》2009年9月15日。

(注6)熊玠:“由国际法看台湾官方首次在钓鱼岛宣示主权的意义以及应注意事项”,载于《海峡评论》,2008年7月1日,第211期,第38页。

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文章来源:本文转自《中国评论》月刊2010年8月号 ,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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