贺雪峰 刘岳:基层治理中的“不出事逻辑”

选择字号:   本文共阅读 2198 次 更新时间:2010-09-14 16:32

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贺雪峰 (进入专栏)   刘岳  

[摘要] 取消农业税后,基层政权的行为逻辑出现了新变化,当前乡村基层政权运转正遵循着“不出事逻辑”,其核心表现就是消极和不作为。这种逻辑的产生有着深刻的社会和体制根源。长此以往, 必将导致乡村基层治理进一步陷入困境,农村社会更加失序。为扭转这种局面,必须重建地方政治及重建地方政府与农民的利益连带关系,坚持讲政治、讲正气、讲原则,使得乡村治理回到正轨上来。

[关键词] 基层治理 不出事逻辑 取消农业税

税费改革及取消农业税不仅使得国家与农民关系发生了巨大变化,而且还深刻影响着乡村基层政权的行为逻辑。对此,众多学者已展开了大量的调查研究,在这些学术成果中,税改后基层政权行为逻辑的变化主要体现为两个方面:其一,基层政权的官僚化趋向。如周飞舟的研究表明,取消农业税后,农村出现了基层政权的“悬浮”,因为国家不再向农民收税,基层政权将工作重心放在向上级争取资源,而不是放在解决与农民生产生活紧密相关的公共事务上面。[1]申端锋在农村调查中发现,取消农业税后,过去农村工作中的软指标成为了村干部工作的重心,迎来送往、检查汇报等主要用于应付上级的形式主义工作成为了基层考评的硬任务。[2] 还有学者的研究则更为明确地指出,税改后上级政府对基层政权的控制增强,基层政权的权力被大大削弱,已经沦为“政权依附者”。[3] 其二,基层政权治理能力的弱化。大量的调查研究表明,税费改革在减轻农民负担的同时,也加剧了基层政权的财政困境,削弱了基层政权的治理能力,基层政权在无法做坏事的同时,也丧失了为农民提供公共服务的动力。[4] 甚至有学者指出,税改后因基层政权治理能力弱化、农村公共品供给缺失而导致的农民上访数量增加,成为威胁农村社会稳定的新因素。[5]

以上研究为我们呈现了取消农业税后基层政权行为逻辑的若干面相,对于深化理解税费改革给乡村治理带来的后续效应提供了有益参考,而笔者和所在团队研究人员于2010年1月赴S县六个乡镇进行为期20天的田野调查发现,一方面,取消农业税后,基层政权的治理能力大大削弱,难以为农民提供公共品;另一方面,在信访工作考核“一票否决”和稳定压倒一切的考评压力下,基层政权的行为还呈现出另外一套逻辑,即“不出事逻辑”,其具体表现就是地方政府在基层治理中的消极和不作为。由此,基层政权运转陷入了治理能力弱化与承担无限维稳压力的夹缝之中,从而滋生出种种丧失原则底线的权宜性治理策略,给乡村治理带来了大量不和谐的音符。下文将以我们在S县调查的案例为基础,对这一问题展开讨论。

一、“不出事逻辑”与乡村治理困境

在税费改革之前,因为农业税费的存在,农民和乡村干部紧紧捆绑在一起。一方面,出于对乡村干部在税费征收问题上做手脚、给自己穿小鞋的忧虑,以及对因各种原因而不得不请求缓交农业税费等因素的考虑,农民一般都害怕、敬畏乡村干部;另一方面,乡村干部为了能够收取农业税费,也不得不认真对待农民所提的要求。一般而言,农民如果有什么要求,如调解纠纷等,乡村干部一般都会尽量满足。所以,总体上说,税费改革之前干部与群众之间的联系较为紧密,干群之间互动较多(当然因为农民负担问题而导致干群关系恶化的情况也确实存在)。然而,取消农业税后,农民不再交纳农业税费,他们已经不再如之前那样“害怕”代表乡村基层政权的干部,干群关系格局发生逆转,农民逐渐占据上风,而乡村干部则呈现出江河日下的局面。许多农民已经不再将乡村干部放在眼里,“干部越来越不像干部”,甚至有一些农民故意刁难乡村干部,给乡村干部出难题,致使许多农村工作难以甚至无法开展。对此,乡村干部也无可奈何,只得忍辱负重,步步退却。以下是我们在调研中发现的众多反映取消农业税后农村形势案例中的三个个案。

案例之一:S县S镇,有村民为了自己灌溉方便竟然将大型水利枢纽三干渠挖断,在中间挖了一口大堰。这样,凡是从三干渠放水,都得先放满大堰才能继续往下游灌水。有人举报,县水利执法大队将此村民抓走,该村民的妻子急了,跑到镇政府要人,并声称若镇政府不将丈夫弄回来,她就喝药死在镇政府里。农民在镇政府喝药自杀显然不是什么好事,且令人联想起取消农业税前因收取税费冲突导致农民自杀的悲剧。而只要是因为农民负担问题死人,地方政府都有洗不脱的责任。也因此,在20世纪90年代后期,农民威胁喝农药自杀成为限制乡村干部逼迫农民交纳税费的最有效的办法。H镇政府当然也怕死人,因此不得不请求县水利执法大队放人。

案例之二:S县J镇雨林水库是个中型水库,因为下游灌溉渠道毁损严重,县水利局从上面争取到150万元的拨款来维修渠道。雨林水库渠道修好后,直接受益人是下游几个村的农户。让人意外的是,在2009年底运U型渠到雨林水库修渠道的卡车进到下游某村时,其中一个村民组的村民将卡车拦在那里,非要收2万元过路费不可,而其实这段公路是土路,运U 型渠的卡车走过后,对道路没有任何破坏。卡车被拦在那里,进退不得,僵持了一天一夜。县水利局当然是不愿出钱,并生气想要将U型渠拉走,取消项目。镇政府来协调,村民也非得要2万元。最后没办法,由雨林水库出了1.5 万元才能通过。而U型渠堆放在村边,村民又要高价照看费,不然U型渠就会被偷走。

案例之三:S县G镇罗祠村一组2005年得到5万元的农业综合开发费,用于在岗地上打一口灌溉井。因为农业综合开发是由县里统一招标安排的工程,罗祠村一组村民就想从打井工程队那里捞好处。他们处处刁难工程队,并以各种理由敲诈工程队,比如说打井机械占了他们的田,必须赔偿,甚至村民组长还向工程队要了800元“协调费”。经过千难万苦,工程队终于打好井了,并开始抽水。按惯例,新打的井必须连抽几天水,这样可以防止井口被流沙淤堵。但抽水的当天晚上电缆就被本组村民割掉偷走,几天后再重新装电缆抽水,进水口已被流沙淤塞,整个井就被废掉。

在案例一中,我们可以看到,该村民为了自己灌溉方便,将作为当地重要灌溉系统之组成部分的三干渠毁坏,其所作所为属于严重破坏公共财产的行为,已经触犯了法律,无论是于情于理抑或于法而言,都应该受到严厉惩处。县水利局执法大队将这位村民依法逮捕,也合乎法律规定。该村民的妻子为了让县水利执法大队放人,便以喝药自杀相威胁,在“稳定压倒一切”的压力下,乡镇政府迫于无奈,不得不大事化小小事化了,请求县里放人。在这里,我们所看到的不是一般意义上的“弱者的武器”,而是无视法纪和政府权威的无赖之举。如此,破坏公物的行为得不到惩处,法律的威力则彻底丧失,人们从此不再信服政府权威,不再遵守法律,因为他们可以以死相逼。如此下去,必然形成恶性循环,导致社会失序。

在案例二中,县水利局从上面争取到项目资金用来维修雨林水库, 这样一项利民工程却反而被一些村民敲了竹杠。在这一极具讽刺意味的事件中, 我们看到, 这个村民小组的绝大多数村民并不认为收取2 万元过路费是合理的, 更少有人有收2 万元过路费的胆量。但是,恰恰是因为村里有几个混混, 他们利用一切机会来从外面获得利益, 哪怕是在县水利局来帮助维修水库这样的民心工程上, 他们也毫不手软。在这些混混的鼓动下,平时胆小善良的农民抱着不捞白不捞的心理参与进来。在最后从雨林水库所收的1.5 万元的分配方案中,村民组内人人有份,力主此事的混混那份当然最大。在许多村民眼里,反正是国家的钱,不拿白不拿。再加上有少数混混出面,自己也顺便掺和一下,能捞多少就捞多少。由此我们也可以发问,诸如J镇某村发生的这种非法收取过路费的行为,地方政府为什么不制止?当地公安机关为什么不介入?其中的“奥妙”在于,因为地方政府怕麻烦,公安机关怕出事。这么多村民参与其中,如果公安机关出面,将这些“路霸”绳之以法,那么很可能会引发村民上访,恰如案例一中那位村民的妻子那样带着农药瓶子到镇政府以死相逼。如此一来,便很可能导致社会不稳定,影响“和谐社会”建设。于是,政府部门便宁可多一事不如少一事,反正不要政府和公安机关出钱。

在案例三中,G镇罗祠村一组从县里争取到了一笔5万元金额的农业综合开发资金,按道理说,将这笔资金用于打井之后,该组村民的农田灌溉问题即可得到解决,村民们应该感激和拥护才对。可是,打井工程队不仅未能得到该组村民们的支持,反而遭到了重重阻挠和敲诈勒索。不仅一般村民以占田补偿相要挟,而且连村民小组长也带头索要所谓的“协调费”,更糟糕的是,机井完工之后,电缆被村民盗走,致使刚刚完工的机井顷刻间报废,县里投入的5万元农业综合开发资金也打了水漂。

诸如这样的例子还可列举许多,笔者在此不再赘述。综合上述事例我们可以看到,在当前的乡村基层治理中,个体权利、社会和谐稳定被摆在突出的位置,基层政权被束缚了手脚,导致乡村干部在工作中丧失原则和底线,对于许多明显不合法律和制度规定的行为一再忍让,而农民则步步紧逼,趁机谋利。如此,便容易产生以下两方面的恶果。其一,自上而下流入农村的公共资源被大量浪费。在上述例子中,我们看到,在当前国家实施的以工哺农和社会主义新农村建设战略中,大量的财政资源流入农村。本来,这对于农民、农业和农村来说都是一件好事,然而,当这些资源流入农村时,却因为少数混混、钉子户等群体的阻挠,使得公共工程被破坏,公共资源被蚕食,国家进行新农村建设的战略目标难以得到有效实现。其二,导致各种不良现象的蔓延。在上述例子中,所有违背情理、违反道德乃至法律的行为都没有受到惩罚,地方政府对这些事情基本上不闻不问,任其发展。其结果是,这类事情不被惩处与制止,会鼓励更多人在面对此类事件时采用同样的办法,从而使得整个社会不仅丧失了法制意识,而且丧失了道德观念。国家、地方政府的权威下降,合法性严重流失。如此下去,必然形成恶性循环,乡村社会很可能陷入混混、黑社会等恶人当道和强者愈强、弱者愈弱的无政府状态,普通百姓则很可能从此遭殃,在一种“丛林规则”中自生自灭。

二、基层治理深陷困境的原因

在当前国家实施的新农村建设战略中,有越来越多的资源流入农村,对于广大农民而言,自然是亘古未有的天大喜事。然而,我们所进行的大量田野调查发现,与国家对农村投入加大相伴随的并不是基层组织的巩固和完善,也不是基层干群关系的和谐,而是资源的被浪费和基层社会的失序。因此我们所需反思的问题在于,为什么在国家取消了农业税且每年给农村数以千亿的投资之后,乡村社会并没有因为国家资源的输入而变得更加有序,反而明显是无序力量在快速成长,农村社会正在解体,基本道德正在崩溃之中?在笔者看来,这主要跟以下因素相关。

首先,乡村基础性规范的弱化。如今的农村社会正变得越来越开放,以前封闭的农村社会早已不复存在,日益开放的村庄产生了农民无法把握自己命运的力量。孙中山先生曾经说过,中国农村社会是“一盘散沙”,但他讲这句话时,农村社会仍然是以宗族或村社作为沙子的,宗族和村社内部具有强有力的规范甚至组织,农民具有预期和稳定感。而当前中国农村的“一盘散沙”是以农户家庭甚至个人为沙子的,村庄内的规范解体,各人都可以援引国家法律来保护自己。同时,村庄的开放,农民的流动,不仅使得违反村庄共识的行为得不到惩治,而且滋生出越来越多的乡村混混。总之,当前中国农村社会正变得日益原子化,中国农村一直存在的社会在逐渐解体,其后果便是村庄内的村民越发感到难以把握自己的命运。虽然从地域上讲,中国不同地区的农村原子化程度有所差异,但总的趋向是越来越原子化。S县农村也许是全国最快原子化的地区(这与我们所说的中部地区有一定关系),但全国农村,首先是北方农村,然后是南方农村,都正在向原子化方向演变。农村社会的原子化使得农民逐渐沦为原子化的个体,个体根据自己的行为规则行事而少受或者不受村庄规范的制约,如此,各种违反道德或者法律之行为得不到有效惩处,从而滋生出更多的违规背德行为,农村社会陷入一片无序的丛林境地。

其次,干群关系的松散化。由于农业税的取消,使得农民和地方政府之间缺少了利益联结纽带,导致地方政府的利益与农民逐渐脱节。在取消农业税前,地方政府的财政收入主要来自农业税费,能否按时足额收取农业税费是地方政府能否正常运转的前提。地方政府要向农民收取税费,就必须回应农民最为基础的需要,就要让农村保持最低限度的秩序。最为典型的情况是,农民会因为地方政府在干旱季节没有提供有保障的灌溉而拒绝交税。

取消农业税后,不仅地方政府不再向农民收取任何税费,而且村社组织也不再向农民收取任何费用,甚至不能收取共同生产费。地方政府不向农民收取税费,农民也就不可以再以拒缴税费为由来要挟地方政府。地方政府甚至可以不与农民打交道,地方政府和村社组织的收入来自国家拨款和工商税收,而与农民和农业无关。地方政府因此用更多的时间招商引资,建设城市,到上边跑项目资源,地方政府成为悬浮于农民之上的政府。如今地方政府很少主动地关注农业与农民问题了,只是农村矛盾甚多,农民上访到上级政府时,地方政府才不得已而花费精力来处理应对此类事件。地方政府花费大量精力应对农民上访,与之前主动思考“三农”问题,是两种完全不同的逻辑。也就是说,取消农业税后,地方政府与农民利益之间出现脱节,除非“三农”出了什么事情,并主动找到了地方政府,地方政府不得不出面解决以外,地方政府并无主动介入到“三农”事务中的积极性。“三农”状况如何,只要不出事,就不关地方政府的事。取消农业税前,地方政府与农民之间的互动相当频繁,而当前农村,不要说地方政府与农民互动不多,甚至很多乡镇党委书记在任几年,也都不认识几个村干部,乡镇主职干部已经很少下乡主动了解民情民意。

最后,信访考核的压力巨大。当前,有关信访的考核是实行一票否决制,在这一制度的高压下,乡村干部不得不投入巨大的精力和资源来应对农民上访问题。一旦有农民到上面去上访,乡村干部就必须去接访、息访。如此一来,导致乡村干部最怕的就是出点儿什么事,引起农民上访。只要不出事,农民怎么搞都可以,而一旦出事,地方政府就不得不出面。比如灌溉方面,在干旱季节,农民无水可灌而群体上访,地方政府就不得不出面应付,甚至将排涝费挪用来组织抗旱。当前地方政府最为重要的一项工作便是应对上访,尤其是越级上访,原因是上级政府会追究地方政府的责任。笔者就亲自遇到过一个农民对镇长讲“你们如果再不给我钱, 我就到北京找中央领导去”的威胁,而这种要钱几乎是完全无理的。但即使无理,他找到北京,北京无法处理,让地方政府去领人回来,除了要花费大笔钱外,还会作为地方政府不良政绩记录在案。进京上访的数量过多,地方政府领导很可能就会升迁无望了。

应该说,乡村干部怕出事的逻辑在税费改革之前也存在,但并不严重,远远比不上税费改革之后。在取消农业税前,地方政府向农民收取税费即面临两难。一方面,基层政府必须按时足额向农民收取税费,否则地方政府没有财政收入,上一级政府会向下施压。完成任务情况不好,肯定会受到上一级政府的批评甚至被免职。另一方面,因为农民负担比较重,基层政府向农民收钱并不是那么容易的事情,基层政府在有些时候必须采取强硬措施。但措施过于强硬的话,就可能引发干群冲突的群体性事件,甚至会死人。只要因为农民负担而死人,就必须要有人买账,地方政府负责人因此被免职也属正常。可见,在上世纪90 年代向农民收取税费时,基层干部是整天提心吊胆怕出事。然而不采取一定的强制措施,就会有农民不交纳税费,采取强制措施则可能会出事。相对来讲,采取强制措施只是可能出事,而不采取强制措施、不能按时足额收取农业税费,则是必然出事(被上级政府批评乃至免职),两害相权取其轻,与其必然出事,不如可能出事。基层干部因此不得不相信运气,希望自己的点子更好一些罢了。

取消农业税后,基层政府不再有按时足额收取农业税费的压力,在没有了非得不可的利害关系的情况下,基层政府就不再有介入农村社会事务的积极主动性,即使农村因为“去社会化”而产生了越来越严重的弊病,他们也是能拖则拖,尽可能拖过自己这届任期(地方政府是有任期的理性人),希求就是出事也别出在自己这一任。他们更不会主动去介入一些事情,从而引发事端,也不会为了原则而闹出事来。由此可见,取消农业税后,在地方政府与农民利益脱节的情况下,地方政府在面对农民的问题时,他们的态度是不出事、不惹事,农村中的各种事端, 能拖则拖,实在不能拖再想办法作为个案解决。既然农村发生的事情不关地方政府的利益,地方政府就会采取和稀泥、息事宁人的办法应对之,而不大会讲原则,因为讲原则就可能要碰到硬钉子,就会极大地增加出事的机会,就等于是惹事了。

而一旦地方政府在农村事务中采取息事宁人、和稀泥的办法,不碰硬钉子,不讲原则,那么地方政府的行为就会鼓励刁蛮之人甚至地痞混混步步进逼,有恃无恐,视法律和政府权威为儿戏。鉴于此,S县高阳镇委书记说,他决心在2010年花费20万元到北京接访,而坚决不理会一些钉子户以上访为由来要挟地方政府的捞钱行为。最近几年,高阳镇有几个农民每年都以到北京上访为由来要求政府照顾,他们知道,到北京上访,北京会要求地方政府接访,地方政府接一次得花好几千元。因为政府软弱,便有越来越多农民加入到要挟地方政府的游戏中来,地方政府因此不得不坚持原则起来。然而高阳镇能否坚持得住,谁胜谁负,尚难以预料。

地方政府丧失原则、和稀泥,不能解决维持农村内部基本秩序的问题,因为一个社会组织起来,总有一些基本的原则是不能和稀泥、开玩笑的。对于农村中出现的严重问题的姑息,就是对社会的一次进攻。政府怕出事而不惹事,什么原则也不讲,一些农民就被惯坏了。这些被惯坏的农民当然不是一般的农民,而是农村中那些本应被(从道德上和社会上)边缘化的人。这些人劫持了社会,于是便有了混混进村成为村中主导的状况。而混混主导村庄,村民对未来更加失去预期,最终村庄内部合作无法进行,基本道德解体。

地方政府不讲原则地和稀泥,使每一次偶然与机会都成为瓦解村民预期与信心的利器,都构成对社会基本准则和底线的挑战,都是对社会基本秩序的公然破坏。

三、基层治理的辩证法

当前地方政府在乡村治理上的息事宁人、和稀泥,既与地方政府利益和农民利益脱节有关,又与上级政府的行为有关。取消农业税后,上级政府十分乐意于当农民的恩人。农村出现任何问题,无论是什么原因,无论是有理无理,也无论是否是偶然事件,都将所有责任推到地方政府头上。只要农村出事、出现死人和农民上访,不问缘由,一律都是地方政府工作不到位。地方政府因此只能尽可能地在自己任上将问题捂住。他们当然知道问题是捂不住的,越捂越要出大事,但他们期待出事出在任期之后,只要自己这一任不出事就可以了。

上级政府在处理与农民关系时不分是非,就容易出现偏差。比如在税费改革后,要求一律锁定农村债权债务关系,一锁定就是七、八年时间,拖欠税费的农户占了便宜,按时交税费的农民吃了亏,这样就搞乱了人心与是非。上级政府不是区分有理无理,而是以是否出事、农民上访人数的多少作为考核地方政府工作的标准,地方政府只能通过捂来掩盖问题。

当然,上级政府不可能亲自处理与每个农民的关系,也无法判断上访农民是否有理,上级政府因此最终不得不依靠一级一级的地方政府来解决农村的问题,来联系每个农民。但当前上级政府往往不是通过树立地方政府的权威和建立健全农村基层组织,不是培养地方政府与基层组织的能力及其与农民的利益连带关系,而是试图通过与农民的直接互动(如直补到户的政策) 来在农民那里当好人、当恩人。上级不得罪任何个人,地方政府不敢得罪人,这样就使小道理漫天飞,所有人都讲横理歪理,而大道理反而无人去讲和敢讲,原则反而让人觉得无所谓和迂腐。上级的好人主义必然导致地方的策略主义;上级怕出乱子,地方就必然捂盖子;上级不讲政治,地方就不讲原则。

地方政府的不出事逻辑最终会出大事,因为在农村中不讲原则地和稀泥,无法遏制中国乡村社会走向混乱。在中国原子化的小农面前,只有强有力的地方政府才能使农民建立起稳定的预期与确定性。地方政府的不介入及整个社会无原则,其结果必然是农村社会的解体和基本秩序的无法维持。

综上所述,目前基层治理中出现的不出事逻辑,既与取消农业税后国家与农民关系的改变有关,又与当前国家所采取的基层治理策略有关。要改变目前基层治理中出现的乱象,就必须重建地方政治,并重建地方政府与农民的利益连带关系。这其中,如何治理包括钉子户、[6] 混混和谋利型上访者等等在内的“坏人”、“恶人”群体是一个关键问题。当前乡村治理的混乱,很大程度上就是因为无法对付这样一部分“坏人”群体而导致的。所以,在今后的乡村基层治理中,应该严厉打击这部分扰乱社会秩序的“坏人”群体,坚持讲政治、讲正气、讲原则,使得乡村治理回到正轨上来。此外,乡村治理的改善,还涉及到信访考核制度的调整、资源输入体制的变更等等,因篇幅所限,于此不再赘述。

[参考文献]

[1] 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006,(3).

[2] 申端锋.软指标的硬指标化——关于税改后乡村组织职能转变的一个解释[J].甘肃社会科学,2007,(2).

[3] 饶静,叶敬忠.税费改革背景下乡镇政权的“政权依附者”角色和行为分析[J].中国农村观察,2007,(4).

[4] 贺雪峰.税费改革的政治逻辑与治理逻辑[J].中国农业大学学报(社会科学版),2008,(1).

[5] 田先红,杨华.税改后农村治理危机酝酿深层次的社会不稳定因素[J].调研世界,2009,(3).

[6] 吕德文.治理“钉子户”[D].华中科技大学社会学系博士论文,2009.

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文章来源:本文转自《学术研究》2010年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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