景跃进:两票制:组织技术与选举模式

选择字号:   本文共阅读 3584 次 更新时间:2004-07-05 16:35:18

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  【内容提要】两票制是农村基层民主实践的一种制度创新。起先,它是应对农村党支部权威危机的偶发产物,是党支部建设的一种组织技术,随后在解决两委关系的脉络内发展成为一种组合选举模式。文章较为系统地叙述了两票制的形成背景、发展脉络,以及从组织技术到选举模式的演变过程。在此基础上,讨论两票制对于解决两委关系以及农村基层政权建设所具有的意义。

  【关 键 词】两票制/组织技术/选举模式/两委关系

  

  作为协调两委关系的一种组织技术,“两票制”正逐渐发展成为一种制度性的实践方式。(注:2002年7月,中共中央办公厅与国务院办公厅联合发文,在两委关系的人事问题上,“提倡拟推荐的村党支部书记人选,先参加村委会的选举,获得群众承认之后,推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任,就不再推荐为党支部书记人选。”参见《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》,载《人民日报》,2002-08-19。)本文简要回顾了两票制的形成背景、发展与演变过程,在此基础上分析处理两委关系的两种模式,并探讨两票制对村民自治实践可能具有的影响。

  

  一、两票制的形成背景

  

  人民公社解体后,我国农村社区面临着公共权威的危机。家庭承包责任制不但瓦解了集体经济对资源的高度垄断模式,而且也侵蚀了建立在这种垄断模式之上的基层权威的合法性。国家政策的执行难,以及瘫痪村的大面积出现,便是明显的征兆。作为对这种政治危机的一种回应,“农村基层政权建设”成为中央政府的一项重要任务。虽然农村基层政权建设的内容涉及方方面面,但核心在党支部与村委会。

  

  在推行村民自治之前,农村党支部与村委会(公社时期的生产大队)在组织性质上虽有所不同,但是其建构的逻辑却是一致的。农村基层权威结构具有两个基本特征:一是自上而下的授权,二是“党政不分”。党支部与村委会(生产大队)机构虽分设,但人员交叉,职能重迭。村一级的组织设置与宏观层面上的党政关系具有结构方面的相似性。一般而言,党支部书记是一把手,党支部副书记或支委任村委会主任(大队长),重要决策一般通过两委会联合会议的方式做出。这个权威结构模式在没有选举变量的情况下基本上是稳定的,构成这一稳定的基础有两个:一是乡镇政府对村党支部人事的控制权。作为村庄一把手的党支部书记名义上是由村庄的党员选举产生的,但实际上乡镇党委的意志具有决定性的作用。在特定情况下,乡镇党委甚至可以直接任命村庄的党支部书记。

  

  二是村党支部对村委会的领导。在实行村民选举之前,村委会干部的人选基本上由乡镇和村党支部共同控制。由此,村党支部与村委会一起构成传统体制的基层组织细胞。上级通过人事控制权保证了村级权威结构的相对稳定性,以及村庄权威来源的逻辑一致性。

  

  这种自上而下的权威授予方式具有先天或内在的缺陷,它集中体现在村庄干部行为模式中的责任单向性,亦即只对上级政府(包括党委)负责,而不对村民负责。尽管组织部门或上级单位在考察和培养干部时要走群众路线,有一整套长期实行的操作程序,但依然无法从根本上消除或克服这一内在的弊端。在某种意义上,这种行为的上向负责机制是传统人事安排的一个必然的副产品。

  

  当家庭承包责任制这一“经济基础”的变化冲击公社体制的“上层建筑”时,村庄原有政治结构产生的弊端已经无法在既有的框架内得到有效的处置。在“行政化”与“自治化”的争论中,中国领导人最终选择了村民自治,希冀以“制度创新”的方式来寻求解决农村公共权威危机的途径。经过一个曲折的过程,全国人大常委会在1988年通过并颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。这一法律由民政部负责在全国各地进行试点和推广。

  

  村民选举为中国农村的政治生活引入了一个崭新的变量,导致村庄政治一元化结构的分解,并使村庄政治变得复杂起来。在某种意义上,村民自治的推行,等于是在原先的权威结构模式中引入了一个具有不同逻辑向度的要素。选举因素的介入使得原先具有“自上而下”特征的农村权威结构发生了某种程度的“裂变”。在这一“裂变”结构中,以村委会选举为代表的“自下而上”的变量被嵌入到传统的“自上而下”的权威结构之中,从而形成了“自上而下”与“自下而上”两种逻辑的同时并存。

  

  从实践结果来看,两种政治逻辑的各自运作导致了村庄政治二元结构的出现(注:这方面的详细研究,可参见郭正林:《中国农村二元权力结构论》,载《广西民族学院学报》(哲学社会科学版),2001(6)。),并由此产生了彼此的紧张与冲突。“两委关系”遂成为普遍关注的问题。虽然有人出于良好的用心,力图将两委关系的矛盾解释为党支部书记与村主任之间个人关系的失调,但事实上这种以人际方式表现出来的冲突折射出农村政治权威的结构性矛盾。随着村民自治实践的深入(选举的真实程度与普遍程度),尤其是1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的正式颁布,这种结构性矛盾正在经历一个加速的普遍化与深刻化过程。(注:由于各地差异,两委关系的状态呈现多元格局。影响这一关系格局的因素除了选举的真实性程度外,村庄内部的权力结构状况也是一个重要的变量。)

  

  由一元结构分解为二元结构,以及二元结构之间的失衡,使农村基层的公共权威产生了新的危机。如果说村民自治推行之前,农村基层政权的危机主要来自外部因素的挑战,那幺,两委关系的矛盾则直接体现为权力结构内部的冲突。(注:有研究者将这一矛盾视为两种原则之间的冲突:“依照村级组织以党支部为核心这个原则,党支部书记是村的第一把手;而依照依法治国的原则,村委会主任是村的第一把手。于是造成两个相关后果:一是村民对于村委会选举不热心,因为选出来的村委会主任当不了家;二是民主选举的村委会主任可能会挑战支部书记的权威,或造成明争暗斗。”李连江、熊景明:《从政府主导的村民自治迈向民主选举》,载《二十一世纪》,1998(12)。)由于在传统体制下,党组织居于权力结构的核心地位,因此两委关系矛盾给人的直观印象是,村党支部的权威受到了挑战。对于村党支部书记来说,来自村民自治的威胁集中体现在以村主任为代表的村委会对村庄权力的争夺和村务职能的“瓜分”上。由于权力及其相关物——利益与面子,都是通过职能管理来体现的,因此为了避免权力的架空,村党支部书记与村主任之间展开了激烈的竞争。在这方面,冲突比较显着的领域是“印把子”、“账本子”与“笔杆子”。

  

  由此导致了一系列的理论与实践问题:在农村权威基础双重性的条件下,如何加强和稳固党对农村工作的领导?原有的权威结构是否具有整合村委会的潜能?两种不同的权威产生方式,是否必然导致权威重心的逐渐转移?村党支部与村委会的各自功能如何定位?等等。显然,村民自治对村庄传统的权力结构、组织人事技术及治理方式提出了全新而严峻的挑战。

  

  从逻辑上说,解决农村基层的这种政治结构不平衡有三种可以尝试的方法:一是取消村民自治,从根源上消除民主压力对党支部构成的威胁;二是在既定的政治结构内找到一种协调两委关系的方式;三是改变传统的自上而下的农村党支部建设模式,将村民自治的选举原则引入党支部建设,从而使农村社会中的两驾马车纳入同一政治轨道。作为一种政治选择,第一种可能性仅仅存在于理论上,中国社会主义民主政治的发展趋势已经将这种可能性排除在政策选择的范围之外。第二种可能性不少地方正在尝试,其思路是划分两委的各自职能,在此基础上协调两者之间的关系。从实践来看,这一做法尚未取得令人满意的结果。如果说前两种思路都是在传统框架内考虑问题,那幺第三种思路则是思想解放的产物,它具有制度创新的魅力——将民主的轨道从村委会铺设到党支部的大门。这一转折是通过采用一种随机发明的组织技术来实现的,它便是“两票制”。

  

  二、“两票制”的产生与发展

  

  与“海选”一样,“两票制”是在特定环境下发明的一种选举技术。1991年初,山西省河曲县岱狱殿村的村民将大字报贴到了县委/政府门口,罗列了该村党支部书记的23个错误。次日,四十多位村民又集体上访,要求镇政府撤换村干部,调整领导班子。为平息事端,镇里迅速派出了一个工作组。调查结果基本证实村民的控诉,但在如何处理村干部问题上,镇工作组遇到了“麻烦”。岱狱殿村的村民提出了以前从未有过的要求:(1)不许上级指派村党支部书记;(2)村党支部书记管着全村而不仅是那些党员,所以应该由全体村民选举产生。村民们公开表示如果不让其投票,就不服从新的支部书记。这一要求一方面将工作组置于相当尴尬的境地,另一方面也成为制度创新的契机。作为一种摆脱困境的方式,工作组采取了两个步骤:先是让村里每户派一名代表参加全村会议,以投票方式从党员中确定村党支部书记候选人,得票最多者为正式候选人。然后召开支部大会,依据上一程序的结果选举党支部书记。[1]

  

  一种全新的党建组织技术,就这样在一个只有82户、295人、13名党员的小山村诞生了。显然,若没有来自村民的要求和压力,镇工作组也许不会想到在选举村党支部书记之前先召开村民大会进行民意测验。就此而言,两票制一方面可以说是被“逼”出来的;另一方面,基层干部在面临新的情况时,不恪守旧例,根据具体情况采取因地制宜的办法,使棘手的问题得到了较为圆满的解决。在这一意义上,两票制又是基层干部解放思想,大胆尝试的结果。当然,同样需要指出的是,若缺乏村民自治和改革开放的大背景,村民们恐怕不会产生和提出这样的要求,即使提出了这样的要求,基层干部大概也不会采纳村民的建议。在这一意义上,两票制的产生及其命运又离不开村民自治和改革开放这一宏观环境。

  

  与“海选”一样,两票制在最初出现之后便经历了一个由基层到上层的合法化过程,以及由点到面的扩散过程。在这一合法化和扩散过程中,两票制的技术环节得到了补充和改进。这些改进在使两票制系统化和制度化的同时,也产生了一些变体,以适应各地不同的情形。与这种发展相并行,“命名”实践也经历了很大的变化。岱狱殿村的实践被镇工作组称为“两票”制,显然是从程序的角度来概括的。村党支部选举的整个过程有两次投票环节,第一次是村民投推荐票,第二次是党员投选举票。

  

  候选人要成为村党支部书记,必须过这“两票”关。与“两票制”相关的第一个术语是“两推一选”。所谓“‘两推一选’,即分别由党员和村民民主推荐党支部委员候选人,经上级党组织考察后进行党内选举。具体操作程序为:分别召开党员和村民会议,对原党支部成员进行评议并推荐新党支部委员初步候选人,票数达到半数以上的,具备初步候选人资格;乡镇党委组织考察,确定正式候选人后,由党员大会差额选举新一届党支部委员会”。[2]显然,在村党支部书记候选人的产生方式上,“两推一选”与“两票制”早期实践的最大区别在于,它慎重地区分了党员推荐与村民推荐。这种区分既可以通过分别召开党员会议和村民大会或代表会议来体现,也可以通过同一会场、分别计票的方式来实现。与两票制术语比较而言,“两推一选”的概括具有两个特征:一是在保留程序因素的同时,突出了参与者的主体因素及彼此的差异。所谓“两推”是村民推举和党员推举。二是凸现了前后两个环节之间的区别,前者是推举,后者是选举。可谓“此举”非“彼举”。而在两票制的表述中,推荐票与选举票的区别也许并不重要,它们都被一股脑儿地纳入了“票”的范畴。

  

  第二个富有竞争力的术语是“公推直选”,它是两票制的另一变体。“公推直选”(以四川省为例)的基本程序是:(1)媒体和媒介进行宣传,将信息公告于众,动员符合条件的党员积极报名。初步候选人可以采取个人自荐、组织推荐、群众推荐的办法产生。(2)由上级党委有关职能部门组织资格审查小组,对报名者进行资格审查。(3)组织集会,由通过资格审查的人选分别向全体村民(或村民代表)和全体党员发表竞选演说,回答问题,承诺任期目标。党员和群众当场投票,当场计票,当场公布结果。然后按得票多少为序依次确定党支部委员候选人的预备人选,报乡镇党委审批。(4)将乡镇党委批准后的候选人名单提交党员大会,通过无记名投票进行预选,以得票多少为序,确定正式候选人。(5)将正式候选人名单提交党员大会进行差额选举,直接选举村党支部书记和党支部委员。(6)按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:——“两委关系”与农村基层政权建设

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