储昭根:什么让菲律宾美式民主蒙羞?

选择字号:   本文共阅读 3532 次 更新时间:2010-04-30 14:55

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储昭根 (进入专栏)  

菲律宾一度被视为“东方民主橱窗”。 菲律宾独立后实行总统、两院国会和法院三权分立的政府体制以及两党制的政党制度,这些制度皆为美国模式的翻版。二十世纪五、六十年代,菲律宾发展迅猛,成为东南亚地区的领头羊,在发展中国家的现代化进程中也处于领先地位。1960年菲律宾的人均GDP为254美元,比同年韩国的156美元、泰国的97美元高出了许多;而到1987年,菲律宾人均GDP为590美元,而同年新加坡为7940美元,韩国为2690美元,马来西亚为1810美元,泰国为850美元,直到2007年菲国人均GDP才达到1590美元,菲律宾却已被昔日落后于自己的邻国们远远甩在了身后。

与此同时,菲律宾差不多集中了发展中国家的所有病症:人口暴涨、贪污腐败泛滥、司法不公、贫富悬殊、国家负债达到极限、银行业瘫痪、投资退缩,经济长期紊乱。2009年11月23日,菲律宾南部棉兰老岛马京达瑙发生一起57人遭残杀的血腥绑架案,其中共有31名新闻工作者遇害,多名女性遭到强奸后射杀。这场因选举发生的大屠杀传出,震惊世界。英国《泰晤士报》评论说:“菲律宾正成为东南亚的一个失败国家”。

而《环球时报》的一篇深度报道对此事件的评论中则认为,之所以“选举暴力困扰”的菲律宾是因为“照搬了美式民主”才“嫁接出的苦涩果实”,民主在“条件不适宜的地方,就成了政治毒药”。北京政治学者吴稼祥则坚决反对此观点,认为“祸害菲律宾最深的”是“独裁暴力”,是马科斯血腥独裁所导致。因此,菲律宾的民主不仅是重大的理论问题,而且也是重大的现实问题,本文因此试图探寻到底是什么让菲律宾美式民主蒙羞呢?!

西班牙、美国殖民让菲民主政治“先天不足”

自1521年麦哲伦奉西班牙国王之命到达菲律宾后,此后1565年成为西班牙的殖民地。菲律宾一名取自西班牙国王菲利普二世。西班牙人对殖民地的治理模式基本上采取西班牙人占据总督位置,总揽绝大部分大权,此外也认命一批当地人担任地方长官,形成了殖民当局和天主教会政教合一的封建集权统治。

西班牙人还一度把本国的赐封制度用于菲律宾。西班牙殖民者常把大片土地赠给有功的军官、官吏、天主教修道院和支持政府的地方士绅。受封者实际上相当于地方长官,拥有在封地内征税和分派劳役以及维持治安、协助教会传教等权力。久而久之,菲律宾便形成了土地高度集中的大田庄制。西班牙人还垄断了对外贸易,大量掠夺资源和财富,并逐渐为菲律宾植入单一畸形的殖民地经济结构。三百余年的殖民统治下来后果便是,贫富分化明显,几乎造就了两大截然对立的阶层——掌握各种资源的西班牙贵族、少数当地贵族阶层与永远贫困的广大佃农阶层。大量无地的农民只有租种土地才得以生存,并在租种土地的过程中形成了依赖心理,把地主视为自己的恩人和保护人,保护人制度和主从关系由此而生。这种主从关系不仅从西班牙殖民时期经美国殖民时期延续于独立之后,而且从经济领域深入到政治领域。

有人曾经这样形容西班牙在菲律宾的殖民统治:“西班牙人是一手拿着刀,一手拿着十字架征服菲律宾的。”加上政教合一的殖民统治使得天主教会逐步在菲律宾形成强大的势力。菲国国民中有93%信仰天主教和新教,天主教加强了菲律宾社会的不平等的依附关系,天主教会在菲律宾社会中具有巨大的影响力。在菲律宾,社会等级高的阶层和社会等级低的阶层往往通过以教父、教母的宗教仪式方式来结成这种保护-扈从的依附关系。菲律宾民众对宗教的忠诚甚至比对国家的忠诚更深入人心。当世俗的政权无法控制社会秩序的时候,教会就由隐性权力机构转变为显性权力机构,实际控制国家权力。毫无疑问,这削弱了中央专制集权的控制力和影响力。菲律宾社会经济中的不平等的封建人身依附关系阻碍了菲律宾民主政治的发展,使得菲律宾政治运作过程中出现了大量任人唯亲的现象。

1901年美国通过美西战争的胜利将西班牙人赶出了菲律宾,并打败当地民族势力的反抗,建立了新的殖民统治政权。新殖民者为换取菲精英阶层的支持以及缓和菲社会的反殖民运动,在菲律宾推行以“菲化政策”为中心的政治策略,提出“菲律宾人的菲律宾”口号,逐步实行“本土化”和“宗主国化”并行的政策。美国殖民当局竭力笼络菲律宾上层亲美人士,在各省、市、镇地方政府到中央行政各部门、最高法院、菲律宾委员会以及1907年后创设的菲律宾议会中广泛安排了菲籍人士。唯独例外的是,几十年间,美国人一直占据着教育部长一职。当局规定英语为正式官方语言之一,以英语为教学媒介,采用美国的教科书,实行公费留学制度,有计划地派遣菲律宾留学生到美国深造,培养亲美人士。在美国的培植下,菲律宾形成了一个人数不多、但受过教育的上层集团,包括地主、自由职业者、律师、法官和政客等等。所以在美国统治时期,菲律宾形成了强大的精英阶层和地主阶级。而当时,只有在少数受过教育、拥有财产的阶层才拥有选举权,广大的民众完全被排除在政治制度之外,连最基本的选举权都没有。这种既要遵循一定的民主程序又要依靠裙带关系的半民主半传统的选举制度一确立,地方政治立刻被本地区的少数地主家族所把持。此后,这些家族又通过自己掌握的公共资源巩固家族地位,并进而形成政治家族。因此,在美国殖民统治时期,在西班牙统治时期形成的菲律宾特权阶层在政治经济秩序中的地位得到进一步地加强。这种有碍于现代民主发展的庇护制和主从依附关系不仅没被消除,反而进一步渗透到政治领域,在菲律宾的政治生活中占据了主导地位——他们建立起政治精英操控政府,资本家聚敛财富,地主掌握土地并基于与佃农的私有契约关系作为政治角逐的选票基础的经济和政治权力相结合的复杂塔型结构。

由于美国实行“训练菲律宾人使之自治”的统治政策,在思想上俘虏了菲律宾地主资产阶级。“菲化”政策的实行则给菲律宾地主资产阶级提供了广泛的参政机会,使其感恩戴德。而这种表面上朝着“自治”方向发展的政策,软化了资产阶级民主运动,使菲律宾民族独立解放运动从武装斗争转向渐进的、“合法”的和平请愿的道路——用和平请愿、民意测验等方式,向美国表达菲律宾要求独立的愿望,提醒美国遵守诺言,早日给菲律宾独立。因此,在美国殖民统治下的菲律宾独立,不是走武装斗争道路,也没有发生一场伟大革命,更没有从很本上动摇旧殖民社会模式,为独立后菲政治发展奠定全新基础。相反,独立后菲律宾政治发展与殖民时期比较表现为一种继承关系。因而,独立后菲律宾在政治生活背景、政治机制的运转、政治发展轨迹等方面,暴露了种种问题。

还应看到,美国正是在继承了西班牙时代旧的社会经济结构的框架下,移植资产阶级代议民主体制的。美国殖民官员通过与菲地方政治寡头间相互勾结,集中表现为庇护者-依附人关系。美国的惯例是,通过树立一个全国领导核心,作为最大的平衡法码,先是让奥斯梅纳,以后又是奎松集中了巨大的权力。正是依赖宗主国的强权,奎松获得了同国内政治斗争的巨大筹码,才得以摧毁反对派,减少对本党领导人依赖。同时,外国的庇护也使奎松能够同广大民众保持远距离接触,便于操纵。这样,在殖民背景下,所谓民主体制的移植,通过美国殖民官员与菲律宾地方政治寡头间的相互勾结,一开始便被操纵了。这样,一方面,使菲地方政治寡头成为美国殖民统治工具,美菲间形成一种“特殊”关系;另一方面,使所谓寡头精英对菲社会控制合法化、永久化,这是形成当今菲律宾寡头政治之根源所在。

再由于殖民当局仍然要控制国家的权力,在国家层面上并没有积极地推动民主选举,至少没有像地方立法机构那样在殖民时期就形成了一定的机制。这种情况自然导致了国家行政机构功能的弱化和国家自主性的缺失。因此,西班牙和美国殖民统治的最重要的政治后果就是使菲律宾的地方政治势力膨胀和国家功能相对弱小。

随着殖民主义时代结束,西方在东南亚的撤离,宗主国,作为一种外在平衡力量,依靠强力维系殖民地各政治力量的某种平衡被打破,原来隐蔽的分歧矛盾表面化;政治发展又长期脱节,缺乏连续性、一致性和继承性;经济又十分脆弱。因而,造成菲律宾现代政治发展长期陷于混乱、摇摆和不稳定。

马科斯独裁对菲民主政治致命打击导致其民主 “后天不良”

1946年7月4日,菲律宾虽然获得了独立,但战争的破坏使菲律宾千孔百疮,国力衰竭政治脆弱。尽管殖民统治结束后,菲律宾的公民权利逐渐扩大,但政治家族早已确立了对国家政权的主宰。不过,独立后的头15年里发展迅猛,菲律宾曾是二战后东南亚最富有的国家。新的政治与经济利益出现要求政治结构的变革:那些想要保护国内市场并得到政府赞助的新企业家和那些希望经济向外国的竞争与投资更加开放的专家官员与自由商人,处在一种相持不下的局面之时,但菲律宾立法机关腐败无能,人们对那个由地主占支配地位的狭隘且妨碍议案通过的国会普遍感到绝望,菲国发展过程的政治化最终延迟或阻碍了菲国的结构与经济的改革。

1965年底,费迪南德•马科斯(Ferdinand Marcos)上台。他担任总统初期,他大举外债,启动了雄心勃勃的公共工程项目,他的政府兴建了比其所有前任加在一起还要多公路,和比以往任何一个前任兴建了更多的学校。1969年,马科斯再次当选总统,成为自菲律宾独立以来第一位实现连任的总统。在他第二任期里最大的特点是内乱徒增。1972年,在马尼拉发生一系列爆炸后,马科斯警告说,共产党将推翻政府并宣布军事管制。马科斯的独裁最终给予菲律宾民主最致命一击。

其实,马科斯上台之始,全国上下都企盼着这位新总统能将国家和民族引向繁荣富强之路。可他却利用权力走上了另一条路:为自己聚敛财富之路。早在马科斯当议员时,他就有“10%先生”的绰号,意思是要找他办事,就要收取10%的回扣。当上总统后,马科斯的胃口更大,仅从日本公司就收受450万美元的回扣;甚至总统府中的一个文件明文规定:每进口一箱鱼罐头,必须给总统1500比索的捐款。马科斯中饱私囊后,常说:“放心吧,你们要什么样的法律,尽管告诉我,我就会让国会通过。”这样,大小公司争先恐后地想办法让马科斯家族的人当“保护伞”,然后偷税漏税,非法牟利。越战期间,菲律宾出兵越南,美国拨款2200万美元,但马科斯同时又向国会要求拨款,并将其全部据为已有。1984年世界银行的一个秘密报告说,1978-1982年给菲律宾贷款137亿美元,其中31亿美元不知去向,多数被马科斯夫妇化公为私。一个叫维娜格兰的美国影星和马科斯有染后,拿着录有马科斯内幕的磁带大敲马科斯的竹杠,一共要了上千万美元。

第一夫人伊梅尔达同样敛财有术。为树立自己形象,下令维修马尼拉一座有城墙环抱的老城———因特拉穆罗斯,将它辟为旅游胜地;在马尼拉海滩上造地,建造一座面积很大的文化中心,目标是使它成为太平洋现代雅典的海滨城市;模仿巴特农神庙的样式,修建一座电影中心等等,给新闻媒介提供了很多吹捧自己的素材。在世人眼里,总统夫妇是全心全意为人民服务的楷模,然而,大兴土木等活动不过是聚敛钱财的幌子而已。

伊梅尔达手下的人也不会闲着。他们将工程回扣算作成本的一部分。首先从高层开始,官员要求拿20%的回扣,然后层层加码10%,总承包者、转手承包者、材料供应者,雁过拔毛,所有回扣加在一起高出总承包价格的80%。这些人都是她的亲信,一项工程就能使他们暴富起来。所以马科斯独裁期间,其家族及其朋党对国家财富大肆侵占,成为了“发展”和“建设”的主要受益者。马科斯政府并不是把商业合同、补贴、信贷公平地让各个企业来竞争,而是和这个菲律宾第一家庭的关系的亲密程度,给予的是裙带公司、朋党公司,从而在国家经济中形成了一个为了自身利益而具有排他性的、攫取了经济的所有重要部门的权威利益集团。长期以来作为菲律宾社会特征的庇护关系和对个人效忠,在马科斯统治时期已膨胀和增强到了荒谬绝论的程度。

在主要的经济、政治资源被少数人垄断的情况下,马科斯统治下的“发展”是畸形的,其“发展理念”也是畸形的。在菲律宾,几乎没有竞争,而且实际上也没有自由企业。上世纪70年代模仿韩国设立的经济自由贸易区由于行政腐败和管理混乱,成为走私天堂和坑害消费者的投机市场。更可怕的后果是,腐败使菲律宾早在1981年就发生金融危机,比1997年从泰国引发的东南亚金融危机早了16年。马科斯时期菲律宾的经济增长更多的是马科斯家族及其集团的财富的增长。马科斯执政20年,其家族和手下转移到国外的财产多达200亿美元,而当时菲律宾全国一年的财政支出仅为33亿美元。马科斯家族带头搞腐败造成了严重的后果:全国每年有40%的国民财富被各级官员吞掉,给国家造成的经济损失达1000亿美元,而当时国家的外债达260亿美元,70%的人生活在贫困线以下。在实行军管法期间,原已不均等的收入与财富分配更加恶化了。排斥民主的结果最终是让广大的菲律宾民众饱尝经济动荡和社会分化之苦。

独裁统治还让错失一次又一次的保持经济增长的大好机遇。20世纪60年代初期,第一波产业转移浪潮,菲律宾原可凭借其进口替代工业发展在亚洲的领先地位,引进外资,大力发展出口替代工业。然而,菲律宾政府却继续固守和保护发展本国日趋饱和的进口替代工业。20世纪60年代末、70年代初,第二波产业转移浪潮,许多东南亚国家抓住时机,相继颁布有关引进外资的优惠政策与法令,推动了以出口为主的劳动密集型制造业和农产品加工业的发展。菲律宾虽然也颁布相似政策,但马科斯政府工作的着重点并不是发展外向工业,而是继续扶植其朋党控制的进口替代工业部门,因而丧失了利用国际资本转移的第二次机遇。20世纪80年代中期之后,因日元、韩圆、台湾新台币对美元升值等原因而引发的“亚太资本”向东南亚地区的转移的第三波产业转移浪潮,又因菲律宾国内政局动荡、治安紊乱,基础设施建设不足,开放政策执行不力,政府效率低下等原因再一次被错失。痛失良机的主要原因是以垄断为特征、依靠政府特权经营的进口替代部门背后的菲国既得利益集团的顽固阻拦,更是因为没有民主的博弈,使得其体制内部无法形成可以算得上改革派的政治势力和派别,也就根本不可能实现政策的顺利转型,而正确、有远见的意见当然不可能真正地被采纳。

为了维护独裁统治,马科斯不得不依靠军队。而在实行军管后,军队成为管理政权、治理国家的核心支柱。为笼络军队,马科斯不断扩军并大施恩惠。1972年到1981年间,国防预算从3600万美元增加到86,300万美元,增长了613倍,陆、海、空三军加上国家警察军,国军的总兵力从56,300人增加到156,300人,以219倍的速度扩大。为确保所有高级军官对他的忠诚,他下令所有将军和65名上校军官定期琢加政治集训班,把“忠君思想”作为主训课、必修课和考核课。利用乡土观念,在三军及保安部队中提拔的将军级官员90%都是他家乡依罗戈人。外省人私下讽刺道:“要在马科斯的天下做高官并不难。只要找个依罗戈老婆,生个依罗戈孩子就成。”军人的地位和待遇比其它职业高出不少,甚至允许军人经商从中牟利。这样,菲国的军队尝到了政治权力的滋味,同时高级军官成为国营或马科斯家族及其亲信的公司的头目,这使他们获得了大量的经济利益。对菲国民主政治所造成的严重后果是,高度政治化的军队凭借自身的武力特性随时对政局产生影响。而各种政治力量和政党处于利己目的,随意践踏民主和法律,常常寻求于强大而又没有完全职业化的军方支持。频发的军事政变似乎已经成为菲律宾民主游戏规则的一部分。

独裁政权“稳定”表象之下的社会断裂。独裁政权依靠军队、感恩戴德的朋党和专业集团一党独大建立了专制统治,社会矛盾和政府的失能都在“稳定”和“发展”中被掩盖起来了。1960-1970年期间,菲律宾国内生产总值的年平均增长率为5.1%,1970-1976年期间为6.3%,1973-1979年间,菲律宾的经济增长率曾达创记录的6.9%,经济增长率高于联合国规定的发展中国家中等收入水平国家的标准。然而,主要依靠债务和垄断维持的增长的可持续是经不起时间的考验的。从20世纪70年代后期开始,经济增长势头连年下降。20世纪80年代初世界经济衰退所引发的初级产品需求和价格下跌全面恶化了菲律宾的财政和国际收支状况,马科斯终于撑不住了。以1983年8月阿基诺被暗杀事件为导火索点燃起了菲律宾国内对马科斯的强烈不满,经济、社会和政治陷入动荡。1984-1986年菲律宾积重难返的经济和失败的工业化模式全面崩溃,1984、1985两年经济增长率均跌为-7.3%,1984年通货膨胀率达到50%。1986年声势浩大的“人民力量”运动一举把马科斯赶下台。“强统治”之下的“稳定”与“团结”,正好比建筑在沙滩上的城堡,坍塌起来居然是如此之快!

后马科斯民主政治的艰难与反思

菲律宾在经历马科斯21年的独裁统治后,民主政治发展一落千丈,要想恢复昔日的风采殊为不易。马科斯的独裁统治与西班牙、美国的殖民统治一样均对菲律宾产生了深远的影响,亦有诸多深刻的教训的值得世人的反思。

首先,独裁的阴影不会随马斯科的下台而消失。马科斯残留着他统治菲律宾达25年之久的痕迹。许多街进、公园、政府大楼、医院、学校,甚至城镇都是用马科斯、马科斯夫人命名以及学校使用的旧教科书上有许多为马科斯歌功颂德的内容,甚至把他同耶稣基督和穆斯林真主穆罕穆德相提并论,并称他为“菲律宾之父”。许多人要求政府对马科斯统治的这些残留痕迹进行彻底的大清扫,如同二战后东西德彻底扫除纳粹余毒一样。这些支持马科斯的人则谴责政府企图抹杀马科斯的成就,否定他在历史上的地位。阿基诺政权尽管完成了民主政治程序,所恢复的却是较为软弱的自由体制。而关于马斯科地位的争议继续撕裂着菲律宾社会。马斯科独裁统治对菲国家能力的侵蚀及对社会凝聚的瓦解,造成了今天菲律宾持久的政治危机。

其次、更为严重的是,由于马科斯实行军事管制,军队尝到了政治权力的滋味。军中诸多中高级将领或与他有胞泽之谊,或有提携之恩这种影响直至马科斯下台后仍然存在。再加上军队改革运动的军官在马科斯的下台发挥积极作用,导致军队对政治的这种介入。甚至在1987年通过的新宪法也过高地评价了军队的作用,把其说成是民主制度的保护者,因而助长了军队对政治的干预。包括军队改革运动在1986-1992年科拉松•阿基诺(Corazon Aquino)执政期间以改革为名7次发动哗变。而在2001年叛乱中就任总统的阿罗约,至今至少面临过4 次以上军事政变的威胁。这种政治意识和行动对多党体制的制度化和民主的巩固构成了严重的威胁。

第三、转型过程中政府和体制内的各党派一直都没有彻底解决好共产党和穆斯林武装等反对运动的对抗。而宗教极端势力和具有跨国背景的恐怖主义等更加深了菲律宾社会的分化。总之,菲律宾的危机是由转型危机、合法性危机、社会分裂危机、国土分裂危机、主权的被侵蚀危机等等综合体现出来的。这些内部冲突不仅意味着国家的体制处于分裂状态,而且说明社会也处于分裂状态,为有野心的军人和政客干预政府提供了机会,这也使国家严重地丧失了民主的资源。

最后、长期的殖民主义统治,在菲律宾留下了一个烂堆子,埋下了种种社会、政治、经济隐患,使菲律宾成为一个有着太多矛盾、问题和冲突的国家。独立后,每一位总统都面临过同样的问题:头痛的经济问题,棘手的土地问题,难以对付的南方穆斯林问题和地方政治寡头问题;政府机制暴露了贪污腐化,行政缺乏效率,裙带关系,政治暴力与欺骗等弊端。国家经济基础脆弱,而政治基础又狭隘。社会的整合是分散的、集团的、帮派的,靠对立面或几个庇护人来维持,而非内在的全国性的整合。

马科斯的独裁统治更是让原来已矛盾此起彼伏的菲律宾更是雪上加霜!尽管殖民主义者走了,马科斯的被废黜了,结束菲国社会继续畸变,但并未改变原来社会结构,也没有解决那些导致经济与政治机构陷入危机的问题。接替他的新政府继承了同样的基本政治经济、同样的社会传统以及财富与政治权力的联系。因此,在菲律宾的社会经济结构、所有制关系、财富和收入的再分配等深层社会结构的改造问题上,都有待于一场深刻的社会革命。这又是民主政治所无能为力的,从这点上说,民主不是包治百病的“万能药”。但马科斯的独裁统治警示世人,没有民主的社会只会让这个原本畸形社会更加畸形。这就是说,尽管民主不是万能的,但没有民主是万万不能的!如是观之,原来真正让菲律宾民主蒙羞是殖民主义与马科斯的独裁!应该看到的是,这不是民主自身的错,更不能因此而否认民主的普世价值,也就没有“条件不适宜”的问题。

不过,欧洲学者弗劳利安•康马斯和尤迪特•施塔波丝在他们合著的《亚洲挑战世界:新亚洲》一书中指出:“民主作为一种理想的方案,是要以人人平等为前提条件的。”而菲律宾持续加剧的贫富悬殊必然使其民主政治的平等流于形式。所以菲律宾民主政治史给世人的启示是,没有经济社会革命,就没有平等,也就没有真正的民主。正因为如此,在一个动荡、分裂的社会,家庭政治与庇护-扈从关系关系肯定会大行其道,而民主政治所需要自由、独立、平等和法治却变成稀少与珍贵,这样的选举只能是“3G”式选举,即枪(GUN)、暴徒(GOON)与黄金(GOLD)。

因此,吴稼祥先生在思考菲律宾民主政治后说了一句意味深长的话:“独裁政治的一个亘古不变的悖论是,独裁的消极后果,只有独裁才可以消除。自由的最大悖论是,必须允许反自由的主张来反对自己。菲律宾就是这两个悖论的牺牲品。”综观全文对吴先生这句话需要再补充一下的是,殖民与独裁的消极后果,只有通过威权政治方式才可以消除。而威权政治的后果却是加剧贫富及社会的分化、动荡,甚至溃败!正是这种悖论导致了菲律宾美式民主的蒙羞,这也解释了亚非拉等第三世界国家走向民主政治面临或多或少类似的困境。因此,解决菲律宾等国民主政治所面临的矛盾与冲突唯一可行是马克思式的社会革命基础上的洛克式民主政治,这可能是引导世界变革的一条真正的第三道路。

(原文发表于2010年《南风窗》第6期)

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