摘要：本文认为省级人大专门委员会的成长是基于省级人大自身发展需要而对全国人大专门委员会的简单模仿，笔者将其归纳为地方需求诱导下的制度模仿。在这一制度成长过程中，至少有三个变量是不可忽略的：一是省级人大自身的需求；二是全国人大的意见；三是全国人大专门委员会的示范作用。在这三个变量中，省级人大的自身需求是制度变迁的基础，全国人大的意见是制度变迁的助推力，而全国人大专门委员会则是制度模仿的参照对象。
关键词：省级人大专门委员会；制度模仿地方需求；成长
一、省级人大专门委员会成长的历程
在现代议会的成长历程中，议会委员会制度的建立无疑是最重要的贡献之一。正如美国第28届总统伍德罗。威尔逊所言：“国会中最有效的工作是在离开众议院和参议院的常设委员会中进行的。”[1]实际上，议会委员会在很多国家已被称为“行动中的国会”。现代议会事实上把他们的绝大部分立法和监督功能委托给常设委员会，而自己仅仅保留有限的讨论和投票的权力。中国的代议机构在成长中是否也遵循着这一逻辑呢？在中国特殊的语境下，我们将西方的议会委员会称呼为专门委员会。
人民代表大会专门委员会在1978年以前一直被称呼为委员会。专门委员会一词最先见于1978年宪法，1978年宪法第二十七条明确规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会。”其后，1982年宪法第七十条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会下，研究、审议和拟定有关议案。”
从全国人大专门委员会的成长过程来看，全国人大专门委员会的制度设计很大程度上是对苏联苏维埃委员会制度的模仿。1954年宪法第三十四条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。”第二、第三、第五届全国人民代表大会也照此设立。但是如果和苏联的苏维埃委员会制度相比，我们不难发现，中国的全国人民代表大会1982年以前所设立的委员会无论在名称和数目上都和苏联表现出很大的相似性。在1957年以前，苏联最高苏维埃两院各设立的委员会也是四个，即代表资格审查委员会、预算委员会、法案委员会、外事委员会。1966，苏联第七届最高苏维埃通过了增加最高苏维埃常设委员会的提案，将两院的委员会增设到每个院各8个委员会。[2]根据1980年的公报，苏联最高苏维埃两院各设资格审查委员会、法案委员会、计划预算委员会、外交委员会、工业委员会、农业委员会、青年事务委员会等17个，共计34个。[3]中国全国人民代表大会为进一步完善全国人大的组织机构，曾提出过增加委员会设置的构想。为了适应委员会工作的开展，1956年中共中央和毛泽东主席建议全国人大应增设委员会，以便同国务院所属各部对口，便于开会时提出意见和建议。[4]全国人大常委会彭真副委员长兼秘书长曾就此出国考察，在调查研究基础上，提出了在全国人大设置政法、财经、重工业、轻工业、农业、教育、外交等8个委员会的设想。“[5]但不久，因反右斗争开始，因此就被搁置下来。
在地方层面，1979年地方组织法第十三条规定“地方各级人民代表大会举行会议的时候，可以设立代表资格审查委员会、议案审查委员会和其他需要设立的委员会，在主席团领导下进行工作。”在1982年宪法颁布之前，省级人大每次召开会议时一般会设立提案审查委员会、预算审查委员会、代表资格审查委员会。但是这些委员会只在开会期间存在，闭会后则解散，这时所设立的委员会并非常设的，而是临时性的委员会，因此这种委员会和本文所讲的省级人大专门委员会从严格意义上并不是完全一致，但是一定意义说，这种临时性的委员会可以算是省级人大设立专门委员会的早期探索。1982年宪法虽然规定全国人大可以设立专门委员会，但是在省级人大，并没有规定可以设立专门委员会。当然，在1982宪法的修改过程中，也曾提出过设立省级人大专门委员会的设想。而1979年地方组织法只在第三十条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构。”此后，部分省市的人大常委会据此设立了若干个省级人大常委会专门委员会。而这正是很多省级人大专门委员会的前身。比如上海市人大常委会、天津市人大常委会在人大常委会建立后的不久即成立了若干个省级人大专门委员会：
“1980年7月，市九届人大常委会设立市人大常委会法制委员会、经济财政委员会、规划建设委员会、科教委员会和办公厅。各委员会设主任1人，副主任1至3人，委员若干人；各委员会下设办公室。办公厅，在秘书长领导下工作。厅下设办公室、研究室、来信来访处、代表联络处、秘书处。1981年2月，市人大常委会机关干部定编60人。”[6]
“1980年5月20日，市七届人大常委会第四次会议通过《上海市人民代表大会常务委员会关于设立4个专门委员会的决定》：”在市人大常委会下设立政治法律、财政经济、市政建设、科学文教4个专门委员会，作为市人大常委会的专业工作机构。“[7]
1982年12月，五届全国人大五次会议修改《地方组织法》时，出席会议的各省、自治区、直辖市人大常委会的全国人大代表提出《地方组织法》补充省级人大设立专门委员会规定的意见。五届全国人大常委会副委员长习仲勋在主席团会议上所作的《关于审查4个法律草案的几点说明》中指出：“对修改《地方组织法》的苦干规定的决议草案，一些代表要求增加一些具体规定，如地方人大设立专门委员会，提出议案、质询、罢免的程序，等等。我们反复考虑这些问题，各地情况很不相同，实践经验也不多，现在很难作统一规定。是否各省、自治区、直辖市可以根据宪法、《全国人大组织法》和《地方组织法》的精神，从本地区的实际情况出发自己做出暂行规定，将来可以根据各地经验再作补充修改。”[8]
而正是按照全国人大常委会副委员长习仲勋《关于审查4个法律草案的几点说明》的精神，部分省级人大开始参照全国人大的组织结构设置了若干个专门委员会。在这个精神的指导下，从1983年开始，上海、江西、河南、湖南等省人大开始设立若干个专门委员会。
“河南省人大在《关于设立省六届人大法律、财政经济和教育科学文化卫生委员会的决议》中指出：”根据有关规定，参照全国人大设置的组织机构，结合省内实际和工作需要，1983年4月9日，省六届人大第一次会议决定设立河南省第六届人民代表大会法律、财政经济和教育科学文化卫生委员会3个专门委员会。“[9]
“1985年，市八届人大在总结市人大常委会设立专门委员会经验的基础上，按照全国人大常委会副委员长习仲勋《说明》的精神，参照《全国人大组织法》有关规定，市八届人大四次会议于1985年7月26日通过《上海市人民代表大会关于设立4个专门委员会的决定》，决定设立市人大法制、财政经济、教育科学文化卫生、市政建设4个专门委员会。”[10]
在全国人大精神的认可下，部分省市开始了设立专门委员会的探索。但是在探索中，也出现了将已设立的省级人大专门委员会改成省级人大常委会的工作机构的情况。
河南省人大在《关于将省六届人大各专门委员会改为省人大常委会工作委员会的决定》中指出：“根据人大工作发展的需要，1986年5月9日省六届人大第四次会议决定，将河南省第六届人民代表大会法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会改为河南省人民代表大会常务委员会法律工作委员会、财政经济工作委员会、教育科学文化卫生委员会”[11].
1986年全国人在常委会在全国人大专门委员会和地方人大组织机构建设经验总结的基础上，对地方组织法进行了部分修改。1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议对地方组织法作了修改。修改后的地方组织法第二十五条规定：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。1986年修改后的地方组织法为省级人大专门委员会的形成提供了制度性基础。在此之后，大多数省的人民代表大会相继设立了数个专门委员会。2004年，全国人大对地方组织法关于专门委员会的规定进行微调，即将“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。”改为“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。”
从上面的资料分析中我们可以梳理出省级人大专门委员会制度变迁的路径。首先省、自治区、直辖市人大常委会的全国人大代表提出《地方组织法》补充省级人大设立专门委员会规定的意见；其次全国人大提出意见，即各地情况很不相同，实践经验也不多，现在很难作统一规定。是否各省、自治区、直辖市可以根据宪法、《全国人大组织法》和《地方组织法》的精神，从本地区的实际情况出发自己作出暂行规定，将来可以根据各地经验再作补充修改；再次部分省市根据全国人大的意见并参照全国人大专门委员会设置情况开始设立专门委员会；最后，部分省市建立专门委员会的做法得到全国人大常委会的认可并将其加以法律化。
二、省级人大专门委员会成长中的三个变量
从上面的分析中我们可以看出，在省级人大专门委员会的制度变迁中，至少有三个变量是不可忽略的：一是省级人大自身的需求；二是全国人大的意见；三是全国人大专门委员会的示范作用。在这三个变量中，省级人大自身的需求是制度变迁的基础，全国人大的意见是制度变迁的助推力，而全国人大专门委员会则是制度变迁的参照对象，笔者将这种制度变迁归纳为地方需求诱导下的制度模仿。
（一）省级人大的自身需求
从世界范围来看，委员会的兴起是现代议会发展的普遍性规律。现代议会委员会之所以在世界范围兴起，从本质上而言是来源议会自身的需求，即实现组织的分工以提高组织效率，从而应对立法的专业趋势和监督行政机关的专业化行为。
1、便于应对立法的专业化趋势。伴随着议会工作量的增加尤其是立法数量的增加，议会内部的劳动分工也是不可避免的，而议会委员会的兴起正适应了议会内部分工的现实需要。随着政治的民主化和国家的现化化，议会的立法工作在总量上大大增加，在专业化程度上越来越细。如果一切法案的准备工作都由议会全体会议负责的话，则在时间上不允许，从专业角度上看也不够权威。因此一个比较理想的解决方式便是设立一些议会委员会，由它们分别负责某些领域内的法案的提出、初审及修正，然后向全体会议提出一份较为成型的法案报告，供讨论、修正及最后表决。“[12]前美国众议院议员詹姆斯？山农曾于1995年在一个关于立法机关委员会作用的会议上谈到：世界上有一种越来越依靠委员会来行使国会职能的趋势，形成这一趋势最主要的原因是为了提高效率。因为对一个现代国会的要求非常之多，让全体国会成员考虑每一个必要的细节问题是不可能的。[13]在立法趋于专业化的趋势下，议会委员会的设立无疑正适应了这种需要。
2、便于监督行政机关的专业化行为。美国前总统威尔逊指出：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”[14]因为政府远非是天使。潘恩认为：“社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们的邪恶所产生的；前者使们一体同心，从而积极增进我们的幸福，后者制止我们的恶行，从而消极地增进我们的幸福。政府即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害，在最坏的情况下，就成为不可容忍的祸害。”[15]此言虽过甚，却也道出了监督政府的必要性。现代政府是专业人员的政府，尤其是现代文官体系和现代官僚制的建立，政府的专业化趋向变得越来越明显。正如学者莫舍在《民主和公共事务》一书中所指出，政府已经变成了专业人员所控制的政府，现代国家是“专业人员国家”。专业人员所组成的政府一个不可避免的担忧就是如何监督政府中专业人员的活动。而正是在这种背景下，议会的部分权力一定程度上让步于行政权力，出现了所谓的行政扩张和行政集权的现象，议会对行政的监督变得越来越困难。西方政治学家布赖斯甚至提出了“议会政治危机”论。而这种对行政监督的弱化一定程度上只能通过议会委员会来消解。因为相对于议会全院大会而言，议会委员会具备更多的专业技术含量，其更能对抗政府中专业人员的活动。委员会的成员对政府的各种政策取向更能把握，委员会能够更有效地获取政府信息。从这个意义上来说，立法对行政的监督越来越仰赖于专门委员会的活动。从某种程度上说，专业化的委员会的建立是对行政机构的一种基本平衡。
中国的省级人大在其成长中，也不可避免地要适应“世情”，设立专门委员会，从而应对立法专业化趋势和监督行政机构的专业化行为。不同国家的代议机构的模式固然存在一定差别，但是在某些方面，各国代议机构依然存在共性的一面，而议会委员会的设置则是世界各国议会的发展的普遍做法。
在省级人大专门委员会制度变迁中，省级人大的自身需求是省级人大专门委员会制度变迁的根本动力。即1979年省级人大职权的扩大为省级人大专门委员会的成长提供了现实的动力和需要。
首先1979年以前省级人大立法权的缺失和监督权的“虚化”并没有为省级人大专门委员会成长提供现实的需要。1979年以前，省级人大更多是作为一个“政治符号”存在，笔者之所以这样认为，主要是基于现代议会两大职权即立法权和监督权在1979年以前的省级人大层面是缺失的。1954、1975、1978宪法都没有规定省级人大具有地方立法权。而对于监督权，1979年以前的制度性规定很大程度上使监督职权“虚化”。1954年宪法第六十二条规定“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”。1975年宪法第二十二条规定“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府”。1978年宪法第三十七条规定“地方各级革命委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”。从1954、1975、1978年宪法的规定来看，在1979年以前，省级人大在闭会期的常设机关是省级人民政府。而从逻辑上来看，省级人民政府是省级人大的执行机关，对省级人大负责，受省级人大监督。这样，1979年以前省级人大的监督从逻辑上就陷入一个悖论，即人民政府在省级人大闭会期间集监督者与被监督者于一身，实际上等同于人民政府自己监督自己。从现代民主政治来看，这种监督实质上不能称为议会对政府的监督，因为监督本身要求监督者和被监督者之间进行分离，而不能两者集于一身，所以1979年以前省级人大的监督权事实上被“虚化”。
其次1979年以后，省级人大法定职权扩大，尤其是地方立法权和监督权的充实为省级人大专门委员会的成长提供了现实的需要和动力。省级人大职权的扩大要求省级人大进行必要的分工。正如密尔在《代议制政府》所指出一样：“人数众多的议会既不适于直接的行政事务，也不适于直接的立法事务。几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。这就是为什么立法工作只有由极少数人组成的委员会才能做得好的充分理由，即使没有其它理由的话。”[16]1979年组织法第六条和第二十七条分别规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。1979年组织法的规定赋予了省级人大及其常委会以地方立法权。同时1979年地方组织法规定省级人大常委会是省级人大闭会期间的常设机构，其组成成员不得兼任“一府两院”组成人员，因此，1979年组织法的规定为省级人大监督权的实现提供了现实的可行性。省级人大法定职权的扩大，必然带来省级人大所处理事务的增加，尤其是立法和监督事务。就以省级人大及其常委会制定地方性法规为例，1979年以后省级人大及其常委会的地方立法工作大量增加。据统计，截至2004年底，全国31个省、自治区、直辖市人大及其常委会通过的法规和法规问题的决定有9173件，现行有效的地方性法规有4452件。[17]伴随着中国市场经济的发展，省级人大及其常委会的立法将变得更加重要。在中国这样一个超大规模社会，地方的差异性决定了试图通过中央立法去解决地方所有问题将变得更加困难。立法任务的增加决定了省级人大及其常委会必须设立常设性的专门委员会以实现省级人大的分工，从而提高立法的专业化水平。事实上，全国人大专门委员会的设立也正是基于全国人大及其常委会分工的需要。在1982年宪法修改过程中，对于是否设立全国人民代表大会专门委员会，有的意见认为，全国人大和它的常委会主要以会议的形式工作、行使职权，因此在全国人大下面增设专门委员会必要性不大。彭真委员长的解释是，过去我们没有专门委员会，什么问题都要提到全国人民代表大会主席团上来，而不开代表大会时，则是什么问题都提到常委会上来。全国人大常委会因为人多就不好讨论各种问题，尤其是不能分门别类地讨论，故工作就不好进行。全国人民代表大会开会也是分组讨论，而且分组也不是按工作性质分的，所以，才考虑到要设专门委员会。[18]对于省级人大及其常委会而言，其同样存在分工的问题。对于任何一个组织而言，有效的分工都是组织发挥功能的重要条件。正如亚当。斯密在《国富论》中写到，“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果。”[19]省级人大也不例外。省级人大要有效地行使组织法规定的立法权和监督权，必须实行分工，而分工的必然结果则是要求建立专门委员会。
再次省级人大原有的组织结构不足以应对1979年以后省级人大法定职权行使的需要。省级人大立法和监督事务常有，而机构不常有，这决定了省级人大必须建立常设性的处理立法和监督事务的机构。1979年组织法规定省级人大开会时所设立的提案审查委员会、预算审查委员会、代表资格审查委员会只是临时性，而非常设性的。这种非常性的机构一方面只能在大会期间发挥作用，而对于省级人大而言，其更多的立法事务和监督事务是在闭会期间完成的。过短的省级人大会期和现有的人大代表结构决定了省级人大代表大会实质上所发挥作用的有限性；另一方面由于委员会是临时性的，其组成人员很多是兼职的，因此，即便是在大会期间，这些委员会也不能充分有效地对议案尤其是地方性法规议案进行审议，更谈不上对“一府两院”进行实质性和日常性的监督。同样，省级人大的常设机关即省级人大常委会的会期也比较短，一般每年举行6次，每次4天左右。因此，省级人大常委会大量的日常工作也必须通过常委会的工作机构去完成。但是根据惯例，省级人大常委会的工作机构尤其是各工作委员会又无法对议案进行审议，也无权行使监督权。因此，如果不设立省级人大专门委员会，在闭会期间，省级人大的立法权和监督权的行使只能依赖于省级人大常委会，这毫无疑问限制了省级人大及其常委会功能的发挥。正是基于此，设立常设性的省级人大专门委员会，就显得尤为必要。
（二）全国人大的意见
在省级人大专门委员会的成长中，全国人大的意见是至关重要。全国人大的意见一定程度上为省级人大设立专门委员会提供了合法性依据。事实上，在地方组织法未规定省级人大可以设立专门委员会之前，部分省市人大设立专门委员会主要是根据全国人大的意见设立的，即全国人大常委会副委员长习仲勋《关于审查4个法律草案的几点说明》的精神。全国人大的意见事实上也给予省级人大设立专门委员会以自主性空间。正如习仲勋的在一九八三年三月八日在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上的讲话指出一样：
“现在党中央对下面也不多加干涉，只是在大的方针、政策上把握方向。至于一些具体问题，都是让省里自己去解决。属于省里的权限，上面就不要多加干涉。这个精神也适用于全国人大和省、自治区、直辖市人大之间的关系。各省、自治区、直辖市人大的具体工作问题，有些可以由你们自己决定。比如要不要设立专门委员会，设几个，最好由地方自己定。因为我们现在都缺乏经验，要在实践中不断总结，不断完善”[20]
从某种程度上而言，省级人大设立专门委员会在缺乏明确的制度性规定的前提下，全国人大的意见为省级人大设立专门委员会提供了合法性基础。而全国人大的意见之所以没有明确规定省级人大到底要不要设立专门委员会以及设立的数量，一方面是因为全国人大专门委员会的具体运作在全国人大层面并不是很完善，另一方面也是因为各省级人大存在差异性。即便是1986年地方组织法的修改也没有强制性规定省级人大必须设立专门委员会，而是规定省级人大根据自身的需要可以设立专门委员会，应该说，1986年修改的地方组织法在认可地方经验的基础上还是给予了各省人大设立专门委员会以一定自主性。
（三）全国人大专门委员会的示范作用
在省级人大专门委员会的制度变迁中，全国人大专门委员会的示范作用表现的也是非常明显的。事实上，全国人大专门委员会的设置也成为各省级人大设立专门委员会时的参照对象，尽管这种参照对象在现实运作还不是很完善。在1983年至1986年期间，部分省市设立的省级人大专门委员会时事实上除了明确指出是根据全国人大的意见外，同时也明确指出是参照全国人大专门委员会的设置而设立的。在1983年至1986年期间，省级人大所设立的专门委员会无论是机构名称上还是在具体职权上事实上都和全国人大专门委员会的设置相差无几。直到现在，省级人大专门委员会的设置也和全国人大专门委员会的设置基本上是一致的。
而笔者之所以把省级人大专门委员会的成长定位于制度模仿，其一省级人大在初始设立专门委员会时就明确指出是参照全国人大专门委员会的设置而设立。其二是省级人大专门委员会在现实运作中基本上和全国人大专门委员会是同质的，省级人大专门委员会表现出来的差异性、地方性和自主性基本上没有。而这种制度模仿很大程度上又来自于全国人大专门委员会的示范作用。
从各个省市人大专门委员会设置来看，尽管地方组织法赋予了省级人大设置专门委员会相当的自主性空间，但省级人大专门委员会的设置很大程度上依然是参照全国人大专门委员会的设置，从表1.1全国人大专门委员会和省级人大专门委员会设置情况对比中我们可以很明显发现这一点。
表1.1：全国人大专门委员会和省级人大专门委员会设置情况表
全国人大各专门委员会省级人大各专门委员会
法律委员会
民族委员会
外事委员会
华侨委员会
内务司法委员会
财政经济委员会
教科文卫委员会
农业与农村委员会
环境与资源保护委员会法律委员会
财政经济委员会
内务司法委员会
教科文卫委员会
农业与农村委员会
民族华侨外事委员会
环境与资源保护委员会
从上面的对比中，我们可以发现，大多数省级人大专门委员会和全国人大专门委员会的设置基本上是一致的，唯一不同的是绝大多数省市人大把全国人大所设置的民族委员会、华侨委员会、外事委员会三个委员会合三为一，即为民族华侨外事委员会。省级人大之所以将其合三为一，笔者认为主要是因为在全国人大层面，涉及民族、外事、华侨的事务相对较多，而在省级人大层面，这类事务比较少，尤其是外事和华侨工作，因此，从机构设置上，省级人大专门委员会将其合三为一笔者认为是有其合理性。当然，我们也注意到，有个别省份民族事务或者说华侨事务相对多的也将其单独设立，比如广西省、云南省单独设立民族委员会，福建省单独设立侨台委员会。但是从整体结构上来看，省级人大专门委员会和全国人大专门委员会的设置并不存在太多的差别，两者之间的同质性比较强。
在省级人大专门委员会的职权上，省级人大专门委员会和全国人大专门委员会的职权大体相同，即议案的不完全初审权、提案权、有限的立法听证权、执法检查权。当然，对于省级人大专门委员会是否具有执法检查权，学术界还存在一定的争论。争论的焦点是执法检查权作为一种监督权，是否只有省级人大及其常委会可以行使。笔者认为，省级人大专门委员会应该明确享有部分监督权。众所周知，现代议会的主要任务是立法和监督。从科学化和效率化的角度来看，议会委员会所作出的决策无疑比通过全院大会作出的决策更富有效率。但是现代议会之所还要保留全院大会有限的权力，从现代民主政治来看，它的主要功能是要实现立法过程中的利益表达和利益平衡，进而实现民主化和合法化，而这些功能在议会委员会它根本无法解决，所以尽管议会委员会比全院大会在立法中可能看起来更加科学化和效率化，但是立法的最后决定权依然必须由全院大会所作出。现代国家下的议会委员会的出现是要解决议会决策的效率化和科学化问题，而议会全院大会则是要解决的是现代民主政治中的民主化和合法化问题。正如密尔在《代议制政府》一书中所指出一样：“因为委员会将仅仅体现创设法律方面的智慧因素，议会将代表意志因素。”[21].日本学者岩井奉信同时也指出：“授予‘合法地位和正统资格’正是今天法制民主主义国家中议会所具有的最大机能。”[22]笔者认为省级人大专门委员会应该享有监督权从根本上来说是由监督工作本身所决定的。对于议会的监督工作来说，它更多的不是考虑立法工作中的利益表达和利益平衡。对于监督工作而言，监督工作的科学化和效率化比民主化和合法化更加重要。正是基于这个原因，笔者认为省级人大专门委员会应该享有明确的监督权。但是这并不表明省级人大专门委员会的监督权是和省级人大常委会的监督权等同起来。事实上，省级人大常委会和省级人大专门委员会的监督权应该是分层行使的，即省级人大常委会立足于对整体“一府两院”的监督，而对于省级人大专门委员会来说，其监督权行使主要限制在对口联系部门的监督上。监督的分层行使，有利于实现省级人大常委会和省级人大专门委员会在监督工作中的分工，从而真正做到监督工作的日常化。因此，笔者认为，相关的法律法规应该明确授予省级人大专门委员会以部分监督权。
注释：
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