蔡定剑:彭真对民主法制建设的贡献

选择字号:   本文共阅读 2315 次 更新时间:2010-02-20 12:57

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蔡定剑 (进入专栏)  

在党的老一辈革命家和领导人中,除了董必武外,对民主法制精神最有理解的人要算是彭真。新中国成立后,彭真长期以来担任国家民主法制建设方面的领导工作,通过领导民主法制建设的实践,加上他长于思考,使他对社会主义民主法制有许多独特的见解。特别是他本人在“文革”中深受迫害,使他对“文革”中的“无法无天”有切肤之痛的反思。所以,十一届三中全会后在他担任全国人大常委会副委员长、委员长期间,力倡中国走民主法制之路,对我国民主法制建设、人民代表大会制度建设作出了重大贡献。

贡献1:推动国家走民主法制之路

中国共产党人对民主法制的认识是从深刻的历史反思中得出的。在党执政以后,如何巩固政权,在建国初的一段时间,曾一度主要靠禁锢不同意见者的思想,通过政治运动压制反对者,而不是靠发展民主和加强法制,走依法治国之路,因而导致了“反右”扩大化、“文革”等一系列政治运动的悲剧。

“文革”后,党认真总结历史经验教训,特别是“文革”的沉痛教训,提出“发展社会主义民主,健全社会主义法制”的方针,并采取了一系列措施进行制度建设。彭真对这一方针的提出和推行作出了重要贡献。他在身陷囹圄期间,就思考有关党和国家前途、命运的重大问题,最后归结于对社会主义民主法制建设的深入研究和思考,这成为他后来坚定推行民主法制方针奠定了思想理论基础。

十一届三中全会后,彭真在一系列讲话中深刻阐述了关于加强社会主义民主法制的重要性和必要性。他指出,随着“文革”结束,全国工作重点转移到社会主义现代化建设上来,要实现这个历史性转变,国家必须发展社会主义民主和健全社会主义法制。没有健全的社会主义法制,就很难发展社会主义民主。否则公民的人身权利、民主权利和其它权利就得不到可靠的保障。他还强调,社会主义法制早就应该抓紧搞。可是,我们建国后长时期内没有这个认识,总觉得有党的领导,有方针政策,迟搞几天不要紧,结果贻误了事情。是林彪、“四人帮”教育了我们,社会主义法制不搞不行。他再次强调,“从革命战争时期主要依靠政策办事,到人民掌握全国性政权以后,不仅依靠政策,还要建立、健全法制,依法办事,这是一个历史性的转变。管理国家,靠人治还是法制?一定要靠法制。”

十一届三中全会提出了“发展社会主义民主、健全社会主义法制”,这是党和国家的一项重大改革和历史性的根本任务。彭真提出的上述观点,反映了全党和全国“人心思法”的迫切要求,反映了健全社会主义民主法制建设的愿望和决心,对推进我国新时期的民主法制建设起了重要作用。

贡献2:提出了党与法律关系的理论

关于党的领导和法律的关系问题,是国际共产主义运动中长期没有解决的问题。邓小平讲,“斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”毛泽东虽然认识到这一点,但是由于没有在实际上解决领导制度,以及其他一些原因,仍然导致了“文革”的十年浩劫。这个教训是极其深刻的,说明没能解决好党的领导与国家和法律的关系导致了非常严重的后果。

十一届三中全会以后,党通过对历史的反思对这个问题有了全新的认识。1979年,中共中央就提出,对国家的法律,从党中央委员会到基层组织,从党中央主席到每个党员,都必须一律遵守。十二大报告第一次明确地把“党必须在宪法和法律范围内活动”载入党章。这是一项极其重要的原则。1982年宪法又进一步把党要守法写入宪法:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则”,“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”在党不断加深党与法律关系的认识过程中,彭真作出了巨大贡献。

1982年彭真在主持宪法起草工作时,特别主张“把宪法具有最高法律地位,党要以宪法为根本的活动准则,任何组织不得有超越宪法的特权”写入宪法。他指出,党章这样规定,宪法也这样规定,这就解决了过去我们国家所没有或者没有明确解决的问题,就解决了社会主义民主和社会主义法制这个关键问题,具有划时代的意义。

在党要守法的问题上,彭真讲得最多、也讲得最透彻。针对我国法律能否得到遵守和执行的问题,他认为关键在于加强和改善党的领导。他反复讲,党领导人民制定宪法和法律,党也领导人民遵守、执行宪法和法律。“党自己也必须在宪法和法律的范围内活动”,这是经过痛苦的十年内乱,才写出来的。

针对有人提出“是法大,还是党委大、首长大”的问题。彭真说,“我看是法大”。我们的法律是党和国家的方针和政策的定型化。它是党领导制定的,一些重要的法律草案是经过中共中央政治局原则批准的,是经过全国人大及其人大常委会按照法定程序审议通过的,它是代表党和全国人民的意志和利益的。法律一经通过、颁布,每个公民都要服从。党员服从法律,就是服从党的领导,就是服从全国人民。坚持党的领导,遵从人民意志,严格依法办事,三者是一致的、统一的。

彭真提出的解决党与法律关系的理论,仍然应该成为我们今天处理党与法律关系和实行依法治国的一个指导思想。

贡献3:正确阐述了政策与法律的关系

新中国成立后,党和国家的根本任务发生了历史性的转变。在革命战争年代特殊的历史条件下,只能根据党和人民政府的政策办事,因为没有全国性的国家政权,不可能有真正的法律。建国以后,有了全国性的政权,情况发生了变化。在革命的暴风雨时期已经过去,新的生产关系建立起来后,党和国家的根本任务是发展生产力,实现和保障公民的基本权利。因而党和国家的领导方式方法也必须跟着改变,就要从依靠政策办事,逐步过渡到不仅依靠政策,还要建立和健全法制,依法办事。彭真较早地、敏锐地看到了这一历史性转变。他指出,“当年在战争年代,主要靠党的政策取得了革命胜利。建国以后取得了全国性政权,情况就不同了,不讲法制怎么行?”

在具体立法中,彭真指出,中国的立法有一个从政策指导到制定法律的过渡。立法必须以党的政策为先导和根据,党的政策也要适时地、在成熟时上升为法律。这实际上是根据中国革命和共产党取得政权这样一种国情,提出的中国法制发展的道路。

彭真还阐明了政策与法律的关系:政策是法律的先导,法律是政策的定型化,由政策上升为法律,需要有一个实践的过程。法律的制定要根据党的方针、政策,但不是所有的政策都能立即定为法律。法律要有稳定性,朝令夕改不行。只有社会实践证明是正确的、成熟的政策才能定为法律。试验中的东西,看不准的,不能立法。政策一旦上升为法律,又高于政策;政策要服从法律,不能同法律相抵触。

上述观点,为新时期的立法工作指出了一条正确的路子。改革开放初期,中国能在很短的时间从无到有迅速制定了一大批法律,其大多是以政策为根据制定出来的。在当时又不太可能直接借鉴国外立法的情况下,走从政策到立法的路,是十分必要的。

贡献4:倡导“在法律面前人人平等”法制原则

“公民在法律面前人人平等”,这是保证社会主义民主和法制实施的一条基本原则。彭真早在1954年一届全国人大一次会议的发言中就对这一原则作了深刻的阐述。他说:“我们的国家是工人阶级领导的人民民主国家,人人遵守法律,人人在法律面前平等,应当是也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关行动的指针,不允许有任何超越于法律之外的特权分子。”这个发言批判了那种自以为有一点“功劳”或“苦劳”,就可以超越于法律之外为所欲为的封建特权思想;那种以为法律是只管老百姓和“小人物”的,至于“大干部”、“大人物”遵守不遵守法律无关紧要的思想;那种认为共产党员只要遵守党纪就行,对于法律似乎马虎一点也不要紧的思想。

彭真主持起草的1982年宪法,恢复了1954年宪法关于“公民在法律面前一律平等”的原则规定。他反复强调,“对于违法犯罪的人,不管他资格多老,地位多高,功劳多大,都不能加以纵容和包庇,都应该依法制裁。”在我们社会主义国家里,不允许有任何超越法律之外或者凌驾于法律之上的特权。检察院依法独立行使职权,法院依法独立进行审判,只服从法律,以事实为根据,以法律为准绳。不管你是什么人,都要服从法律。在法律面前不承认任何人有任何特权。

1979年后,我国开始了大规模的立法,但对于制定了的法律有没有用,能不能执行的问题,许多同志对此存有疑虑和担心。彭真在许多讲话中,有针对性地回答了这个问题。他提出,“首要的一条是要把法律交给全体人民掌握。”我们的法律是全国各族人民共同利益和意志的集中体现,它有深厚的群众基础。一旦为广大人民群众所掌握,就会变成维护社会主义民主和法制的强大的物质力量。人民群众运用这个武器,监督国家机关和任何个人依法办事,对违法行为进行揭发、检举和斗争,就可以有力地保证法律的贯彻执行。

贡献5:推动立法体制的改革

我国的法制建设是从1979年后才真正展开的。十一届三中全会确定健全社会主义法制的方针以后,制定各种法律,尽快改变无法可依的局面就成了当时的迫切需要。彭真从我国实际情况和需要出发,总结历史的经验教训,提出并积极推动一系列改革和完善立法体制的措施,通过修改宪法和制定有关法律把它确立下来。

首先,扩大全国人大常委会的立法权。1954年宪法规定,全国人大是行使国家立法权的唯一机关,全国人大常委会只能制定法令。这种立法体制实行后,很快就暴露出不适应国家建设和国家工作要求的弊端。1955年一届全国人大二次会议通过决议,授权全国人大常委会在全国人大闭会期间制定部分性质的法律,即单行法规,但仍然不适应现实生活的需要。在我国进入改革开放和现代化建设的历史时期,单靠全国人大制定法律显然不能满足需要。为此,1982年修改宪法时,他主张改变全国人大是行使立法权的唯一机关的体制,规定全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律;全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律,并可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。这是我国立法体制的一个重大改革。

其次,赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。1954年宪法规定立法权集中在中央,地方人大没有常委会更没有立法权,其弊端是显而易见的。1979年,彭真在主持制定地方各级人大和政府组织法时,按照中央和地方适当分权的原则,规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案。1982年宪法进一步肯定了这一规定,并在修改后的地方组织法中规定,省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区人大常委会批准后施行。这是我国立法体制的又一项重大改革。

最后,规定国务院可以制定行政法规,并授权它可以在经济体制改革和对外开放方面制定暂行的规定或者条例。1954年宪法,规定国务院只能制定行政措施。1979年后,随着社会主义法制建设的发展,迫切要求把行政管理纳入法制化的轨道,而现代行政管理的多样化、复杂化,也要求强化它的职能,扩大它的权力。于是,1982年宪法规定国务院可以制定行政法规。在我国开始进入全面经济体制改革和对外开放的新形势下,有一系列新问题需要及时作出有法律效力的规定。但是,有些重大问题涉及面广,情况复杂,还缺乏实践经验,制定法律尚有困难。这个问题如何很好解决?彭真对此进行了反复认真的思考,最后确定了一个办法,就是给国务院授权立法。在他的建议下,1985年六届全国人大三次会议通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。这是从我国当时实际情况出发加强立法的一项重要措施。这一授权立法,使国务院在改革开放工作能适应实际的需要,并为制定和补充、修改法律提供了经验,这对我国在上世纪80年代加快经济立法,推动改革开放起了重要作用。

贡献6:提出了一系列解决中国立法问题的理论

彭真很重视马克思主义法学理论对立法工作的指导,他建议人大常委会研究机构要系统研究法律理论,在制定法律时首先从法理上搞清楚问题,使制定的法律不仅要符合实际,还要符合自身的逻辑体系。

立法要研究理论,必须借鉴古今中外的经验,吸收其中有益的东西为我所用。这是彭真很早就一直提倡的。早在1954年,他就提出对资本主义国家的法律和对中国古代的法律要认真研究。1979年全国人大常委会法制委员会一成立,他就要求各主要驻外使馆代买所在国家的全套法律。他说,“对外国的法律,不管是社会主义国家的,还是资本主义国家的,不管是英美法系,还是大陆法系,都要参考、借鉴。”改革开放以来,全国人大及其常委会在制定法律时,都搜集了大量古今中外有关的资料,特别是西方发达国家的法律,进行分析、研究,作为参考。1982年修改宪法时,他要求对30多个国家的宪法进行了比较研究,为制定一部科学严密、体系完整的宪法提供了借鉴。

法律是各种利益关系的调整和规范,在改革开放时期制定的法律尤其如此。立法中如何调整好、规范好各方面的利益和矛盾呢?彭真强调,立法一定要以最大多数人的最大利益为根据,脑子里要有工人、农民,要面向他们,为了他们。在人民根本利益一致的基础上,人们之间也会有这样那样的矛盾。立法就是要在矛盾的焦点上划杠杠,找出一个合理解决的界限。根据什么标准来划?都要在与宪法、与各族人民的根本利益不抵触的前提下解决。这是彭真提出的立法工作的一条根本原则,对我们解决立法中经常遇到的部门利益、地区利益、以及不同群体之间的利益矛盾有重要的指导意义。

彭真关于立法工作的诸多论述中贯穿着一条红线,就是立法必须从中国的实际情况出发,总结自己的经验教训,找出中国社会自身的发展规律,同时又反过来用于实际。这是立法的基本根据,也是立法工作的立足点。

贡献7:解决了很多人大工作的重大理论和实践问题

在改革开放新时期,党和国家把坚持和完善人民代表大会制度,作为建设社会主义民主政治,使民主制度化、法律化的一个主要内容。彭真在一系列讲话中深刻指出,人民通过人民代表大会制度,把国家的、民族的前途和命运掌握在自己手里,这是维护人民根本利益的可靠保证,也是我们的国家能够经得起各种风险的可靠保证。他花了很大精力研究如何进一步健全人民代表大会制度的问题,并且采取了切实步骤和措施来改善和加强人民代表大会制度。

为了开拓人大工作,彭真对人大工作做了深刻的研究,对人大工作提出了许多重大的、带有根本性的指导意见。对人大与党的领导的关系,他指出,人民代表大会和它的常委会,是在党的领导下,代表人民直接管理国家的。健全人民管理国家的制度,正是为了更好地实现党的领导。人大及其常委会在同政府、法院、检察院的关系上,方针不是“唱对台戏”,但也不是等因奉此,不问是非的橡皮图章。方针是实事求是,以人民的利益为根据,以宪法、法律为准绳,是就是,非就非。对的,就肯定,就支持;错的,就否定,就纠正。要严格依法办事,既不能失职,也不能越权。彭真在这里提出了很重要的人民代表大会制度下的国家权力分工监督关系。

历史和现实都证明,不受制约的权力必然被滥用和产生腐败。共产党领导的国家也必须加强对国家权力的监督。加强国家权力机关的监督,是任何国家机器正常运转所不可缺少的。

贡献8:推动选举制度民主化改革

彭真1979年主持选举法和地方各级人大和政府组织法的修改,在他的努力下,对我国选举制度作了三大重要的改革:一是扩大了直接选举,将直接选举由在农村的乡镇一级扩大到县一级;二是实行差额选举,规定人大代表都一律实行差额选举,国家机关领导人副职也都都实行了差额选举,正职原则上实行差额选举;三是实行由选民或代表依法联名提出候选人和政党、人民团体或主席团提出候选人的制度,经过反复酝酿讨论、民主协商直至在必要时举行预选来确定正式候选人。

彭真把公民选举权的实现提到很重要的位置。他认为,选举权是人民行使国家权力的重要标志。保障人民自由行使选举权利和罢免权利,是人民当家作主、管理国家的重要保证。通过选举,9亿人民就可以通过代表管理国家大事,掌握自己的、民族的、国家的命运。采取选举的办法来选拔干部,要比只由领导指定、选拔可靠得多,选拔错了也比较容易得到改正。这样选举产生的各级政权机关,比较能够胜任,比较能够经得起风浪。

针对一些地方领导干部对民主选举不放心,乱划杠杠,要群众按少数领导人的意见进行的作法,彭真尖锐批评,“上面提名单,下面划圈圈”的作法是不符合社会主义民主法制原则的。经领导和群众反复酝酿提出的候选人,总比单由领导指定或少数投票人提名要好些,更能代表群众的意见。当然,选举并不一定就是很完美。

对于选举中如何实现党的领导的问题,不少地方党委组织部门把党的领导理解为让选民或代表按党委推荐的候选人投票,以保证党委推荐的候选人当选,否则就被指责是不与党保持一致的做法。针对这种现象,彭真指出,党在选举中的领导,就是要严格依法办事,严格按法律规定的程序进行选举,充分保障人民自由行使选举权利,使人民能真正当家作主,管好国家的大事,掌握国家的、民族的命运。他引用毛泽东的话说,“共产党人除了人民的利益外,再没有别的什么利益。我们党不是行帮,不是为少数人谋利益的。人民的选举是要把为人民办事的人选出来。不要把人民当阿斗。”这些话对搞好今天的民主选举仍有十分重要的指导意义。

贡献9:推动基层自治制度的建立

基于“文革”的深刻反思,彭真对中国民主发展有自己的思考。他说,“如何保证人民行使民主权利、当家作主?我看最基本的是两个方面:一方面,人民通过他们选出的代表组成各级人大,行使管理国家的权利;另一方面,在基层实行群众自治,群众的事情由群众自己依法去办,由群众自己直接行使民主权利。”办好村民委员会,居民委员会,是国家政治体制的一项重大改革,对于扫除封建残余的影响,改变旧的传统习惯,实现人民当家作主,具有重要的、深远的意义。正是基于这一思考,在他提议和组织下,村民委员会组织法1986年提交全国人大常委会审议。然而,这个法律草案一提交审议,立即引起了很大的争论。

1987年3月中旬,村民委员会组织法草案再次提交审议。他通过委员长会议向常委会建议,将这个法律案提交即将召开的第六届全国人民代表大会第五次会议审议通过。然而没有想到,这个法律草案在代表大会上受到更多代表的质疑和反映。在这种情况下,为了进一步发扬民主,彭真建议大会主席团授权常委会在继续调查研究后在适当的时候再通过该法。11月底,《村民委员会组织法》最终以试行的方式在常委会通过。从此,中国农村开始了村民自治和农村民主建设的伟大实践。

贡献10:强调司法机关独立行使职权

长期以来,党的领导与司法的关系在党内许多人的认识都是非常模糊的。彭真在强调党的领导的同时,还一直坚持司法机关应独立行使职权的宪法原则,强调党在领导司法时应依法办事,尊重法律。在许多工作讲话中,他都力图阐明这一关系。

1979年刚通过《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》,针对一些刚到司法机关工作的领导人不理解司法机关独立行使职权的规定时,他说,法律规定两院独立行使职权只服从法律的问题,这不是黄火青、江华同志要求的,也不是法院、检察院哪个同志要求的,而是党中央、全国人民代表大会、全国人民赋予他们的庄严的职责。这并不是新的东西,而是1954年制定我国第一部宪法和法院组织法、检察院组织法时就明确规定了的。他指出司法机关独立行使职权是国家制度的安排,也是党的一贯主张。

针对一些人指责法院独立行使职权是“以法抗党”、向党闹独立性的指责,他进行了批驳:“法院、检察院独立行使职权,只服从法律,以事实为根据,以法律为准绳。不管你是什么人,都要服从法律。在法律面前不承认任何人有任何特权。服从法律,就是服从党中央的领导和国家最高权力机关的决定,也就是服从全国人民。它就是从法制方面保证全国各族人民的团结和国家的统一”,决不是什么“以法抗党”、“向党闹独立性”。这样的话对在当时刚从“文革”中走出来的司法人员来说,真是扫除了莫大的思想障碍。

彭真一贯强调党要加强对司法工作领导,关于如何实现领导,他总结了三个方面的体现:一是党特别要领导和支持两院独立行使职权,检查、督促公、检、法认真执行党和国家的方针、政策,严肃、正确执行法律,严格依法办案、依法办事。二是要为公、检、法特别是检察院、法院配备足够的政治上可靠、思想作风好、有工作能力称职的干部。三是还有大量思想政治工作,也要党委很好抓起来。在当时党内对司法的认识情况下,彭真同志能力主司法机关独立行使职权,这是相当不易的。

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