何俊志:中国地方人大的双重性质与发展逻辑

选择字号:   本文共阅读 1851 次 更新时间:2009-09-06 18:49

进入专题: 地方人大   宪法监督   权力机关   发展与改革  

何俊志  

【摘要】中国地方人大是具有双重性质的地方代议机关:既是上级政权意志的执行保证机关,又是地方意志的形成和执行保证机关。地方人大初期的发展主要依赖于性质一:市场经济的深入发展和地方人大制度本身的发展,必然要求性质二的展开。因此必须重新定位地方人大的性质,并以此为基础将地方人大的职权定位成以民意为基础的权力机关,而不是以执行上级政权意志为基础的权力机关。

【关键词】地方人大;宪法监督;权力机关;发展与改革

在对地方人民代表大会制度( 以下简称“人大”) 的研究文献中,除了强调应进一步提高人大的职能和作用之外,地方人大的性质和职权范围问题也开始引起学者的深入考察。笔者将主要就地方人大的性质和法定职权,检视国内学界的主要观点,考察地方人大职权性质的历史变化,以此为基础提炼地方人大的发展逻辑及其改革方向。

一、关于地方人大性质及法定职权的争论

在对地方人大的职权定位进行考察时,部分学者在研究中注意到《宪法》第99 条和《地方组织法》第8 条的规定。根据1982 年《宪法》第99 条,地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行:依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。根据《地方组织法》第8 条,县级以上的地方各级人民代表大会行使的诸多职权中的第一项为:在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行,保证国家计划和国家预算的执行。

随着地方人大尤其是地方人大监督权的发展,一些学者开始以这两条规定为基础,为地方人大应该行使宪法监督乃至违宪审查权而进行论证。苗连营较早提出这一观点。他认为,中国的地方人大及其常委会同全国人大及其常委会一样享有宪法监督权。宪法明确规定,地方各级人大在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。而监督宪法、纠正和制裁违宪行为,显然是“保证”的重要手段:地方国家权力机关“改变、撤销、罢免”与最高国家权力机关的“改变、撤销、罢免”并无实质不同,实质上包含了宪法监督的主要内容。而拥有宪法监督权的机关又必然同时拥有宪法解释权。[1]

此后,王士如、魏佩芬则进一步提出在我国建立双重违宪审查模式的思路。[2]童之伟也认为,根据宪法,县级以上地方各级人大常委会为在本行政区域内保证宪法的遵守和执行,有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令,撤销下一级人民代表大会不适当的决议,等等。这里的“不适当”,无疑也包括违宪。[3]而王元仁则从优越性的角度提出,应该赋予县以上地方各级人大及其常委会有权对国家机关领导人员和一切国家工作人员的违宪行为进行审查并做出裁决的权力。[4]

显然,上述的论证主要是从两个方面展开的:一是基于宪法第99 条的规定而推演出地方人大实际上享有宪法监督和违宪审查的权力:二是从实际功用的角度论证应该明确赋予地方人大宪法监督和违宪审查的权力。而明确赋予的依据除了实际的功用之外,同时也试图以宪法第99 条的规定而加强自己的论据。

但是,随着相关考察的深入,近年来也开始有学者对地方人大的“宪法监督权”研究进行反思。批判者首先指出,对地方人大宪法监督权问题的现有研究,主要采取的是功能主义的分析模式。但是,由于现有的分析基本上是一种静态的分析,它过于关注规范层面的宪法监督制度建设的技术性因素而忽视其他因素,并且对公共权力配置背后的利益、目标、价值缺乏深入的法理分析,因而是存在缺陷的。批判者同时注意到,由于地方人大的限权功能不完整,导致地方人大不仅对中央而且对地方其他机关都缺乏独立意志,必然受到双方的制约。由这样一个机关行使宪法监督权,必然因为对双方利益的平衡而导致“监督失灵”。而对于应该如何应对这一问题,批判者提出了一种假言判断:在我国如果能够实现中央与地方关系的法律化,明确各自的权力范围,建立起真正的争端解决机制,则地方人大完全可以行使宪法监督权。[5]

另有第三种观点认为,宪法实施的保证权并不能直接等同于宪法监督权和宪法解释权。根据宪法第67 条,“解释宪法、监督宪法的实施”乃是全国人大常委会的职权,对于地方人大常委会来说,显然是没有权力行使此类职能的。[6]上述三种观点的共同特点在于,宪法和组织法是他们讨论问题的一个出发点乃至提出某种主张的依据,对于宪法和组织法这种规定是否经得起深层的拷问,则并没有做进一步的追问。有学者则进一步提出了这种追问。郑贤君提出,从地方人大的宪法地位看,由于地方各级人大并不是全国性代表机构的下属单位,地方人大监督国家法律的执行是牵强的。从国外的实践看,一般都是由上级委任的省长和特派员监督国家宪法、法律的执行。与此同时,地方人大实行的集体责任制在决定事务过程中的特性中的特性与保证宪法、法律及国家行政的要求不符。[7]

总结上述的四种观点,我们可以将其分别概括为:地方人大的保证权决定了它应该享有宪法监督和解释权:地方人大的保证权决定了有条件地享有宪法监督和解释权:地方人大的保证权并不推出其应享有宪法监督和解释权:地方人大甚至连保证权都不应该享有。比较上述观点,实际上都涉及两个问题:现行宪法授予地方人大的保证权是否可以推出地方人大应享有宪法监督权和解释权:宪法是否应该授予地方人大以保证权。这两个问题都直接涉及《宪法》第99 条和《地方组织法》第8 条关于地方人大首要职权的设定。如若正确回答这一问题,显然有必要深入考察地方人大首要职权的历史变迁及其当下处境。

二、地方人大首要职权设定内容的变迁

宪法直接授予地方人大以保证宪法实施的职权,是自1978 年宪法之后才有的一条规定:而地方人大保证上级政权机关的决议的遵守和执行,则是自苏维埃时代开始就有的一贯传统。如果追溯到马克思所称道的巴黎公社,在马克思所称道的巴黎公社模式中,国家权力的配置实际上是一种自下而上的运作模式:法国的一切大城市和农村都应该成立类似于巴黎公社的公社:而在专区一级,应该设立代表大会:各专区的代表则参加在巴黎的全国代表大会。[8]

无疑,列宁所领导的俄国革命继承了马克思的纵向权力设计模式,即自下而上产生的苏维埃和各级苏维埃分层负责的联邦制模式。1924 年的苏联宪法第3 条规定:“加盟共和国的主权,仅受本宪法所定范围和联盟所属职权的限制。除此之外,每一加盟共和国均得独立行使自己的国家权力。”1936 年的苏联宪法延续了这一规定,在第60条中,为加盟共和国的最高权力机关即苏维埃所设定的第一职权仍然是,依据苏联宪法第16 条规定,通过及修改本加盟共和国宪法。显然,这仍然是一种联邦制的设计,在这里并没有直接规定下级苏维埃要执行上级苏维埃的意志。

但是,由于布尔什维克党的中央组织与联盟中央组织之间是一种下级服从上级的民主集中制关系,所以加盟共和国的苏维埃实际上也承担了执行联邦意志的职能。而且,对于加盟共和国之下的边区、省、自治省、州、区、城市及乡村境内国家权力机关劳动者代表苏维埃,其第一职权也被设定为:主持所属管理机关之工作,保证国家秩序之维持,法律之遵行及公民权利之维护,主持当地经济文化建设事宜,规定地方预算。[9]1082 苏联的地方权力机关就显然具备了双重性质,即既要保证联邦和共和国法律的执行和公民的基本权利,同时也要主持当经济文化建设事宜,规定地方预算。也即,地方的权力机关既是国家意志的执行保证机关,同时也是地方的最高决策机关。

早在革命根据地时期,中国共产党在1931年所通过的《地方苏维埃政府暂行组织条例》中,实际上就已经设定了地方苏维埃的双重性质。根据组织条例的规定,从乡到省的苏维埃的首要工作是:执行上级苏维埃的命令,指令,训令,法令,决议,甚至要代收国家捐税等。与此同时,在当地事务方面,则要进行计划并招待该地方的建设事业和组织市政建设等。[10]

这一传统显然延伸到了建国后的宪法制定之中。1954 年宪法为地方人大所设定的首要职权是:在本行政区域内,保证法律、法令的遵守和执行,规划地方的经济建设、文化建设和公共事业,审查和批准地方的预算和决算,保护公共财产,维护公共秩序,保障公民权利,保障少数民族的平等权利。1975年宪法为地方人大和它产生的革命委员会所设定的全部职权是,保证法律、法令的执行,领导地方的社会主义革命和社会主义建设,审查和批准地方的国民经济计划和预算、决算,维护革命秩序,保障公民权利。

对地方人大地位的重要提升来自于1978年宪法。该宪法36条规定,地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、法令的遵守和执行,保证国家计划的执行,规划地方的经济建设、文化建设和公共事业,审查和批准地方的经济计划和预算、决算,保护公共财产,维护社会秩序,保障公民权利,保障少数民族的平等权利,促进社会主义革命和社会主义建设的发展。1982 年宪法则在这一点上明显延续了1978年宪法的设定。该宪法第99 条规定,地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行:依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。

有意思的是,从1954 年宪法到1982 年宪法,从来都没有规定地方人大及其常委会要保证上级人大及其常委会的决议的遵守和执行。而1954 年和1986 年的地方组织法则基本上作了这一决定:1979 年和1982 年的地方组织法则并没有作这样的规定。而且,在1982 年宪法之前,也并没有规定地方人大及其常委会要保证国务院制定的行政法规的遵守和执行。

以上考察可以基本得出的结论是,地方人大保证在本行政区域内贯彻和执行国家法律,基本上是自苏维埃模式成型以来的传统。这种传统与共产党的民主集中原则有莫大关系。但是,保证宪法在本区域内的贯彻执行,则来自于1978 年宪法。而且,从地方组织法对地方人大职权的设定和1982 年宪法要求地方人大要保证国务院的行政法规在本区域内的贯彻执行中可以看出,建国以来在宪法和修改和发展过程中,中央层面在对地方层面的制度进行设计时,有一条重要的线索就是不断强化地方人大承担保证国家意志贯彻的职能。这种贯彻的顶峰,就是从1978 年宪法开始要求地方人大保证宪法的实施,1986 年的地方组织法中再次重申了宪法并没有规定的要保证上级人大及其常委会的决议的贯彻和执行。

由此可知,地方人大要保证国家宪法在本行政区域内的贯彻实施,并不来自于我国政治制度的一般原理,也并不是新中国宪法的一贯传统。仅仅根据1982 年宪法的规定就推演出地方人大应该享有宪法监督和违宪审查权,显然缺乏足够的依据和充分的法理支持。与此同时,通过这一考察我们还可以得出的一点结论是,建国以来宪法和组织法的完善过程中,有一条重要的线索就是中央层面在不断强化地方人大保证上级政权机关的决议的遵守和执行。

这样看来,就职权设定而言,我国的地方人大无疑是具有双重性质的机关:既是上级政权意志的执行保证机关,又是地方的最高决策机关。就职权设定的顺序而言,地方人大作为地方最高决策机关的地位,也在很大程度上是来自于它作为上级政权意志的首要保证机关的地位。

三、地方人大的双重性质及其发展逻辑

如果进一步观察1979年以来我国地方人大的发展,我们还会发现,地方人大及其常委会的发展动力,在相当程度上来自于宪法和组织法的这种职权设定。即当前的地方人大之所以能够有一定的发展,在相当程度上来自于它是上级政权意志的执行保证机关:或者说,正是因为它是上级政权意志的执行保证机关,才在一定程度确立了它在地方层面上的权力机关的地位。

叶剑英在对1978年宪法的修改报告中曾明确指出:“新宪法通过以后,从宪法的原则精神到具体条文规定,都要保证实施⋯⋯新宪法规定,全国人民代表大会的重要职权之一是监督宪法和法律的实施,地方各级人民代表大会也要在本行政区域内保证宪法、法律、法令的遵守和执行。”他甚至提出,为了保证宪法的实施,“我们还要充分发挥工会,贫下中农协会、共青团、妇联和其他人民团体的作用。”[11]而彭真1980 年在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上的讲话中更是明白表明,在地方人大常委会不多的四项任务中,第四项任务就是“主要监督违反宪法、法律,包括是否正确执行党和国家的方针、政策。”[12]因此,无论1978 年宪法的立法意图,还是自1979 年开始在地方人大设立常委会,中央层面一个重要的制度设计目标就是,用地方人大及其常委会来保证“一府两院”正确地贯彻执行国家的法律和政策,保证上级意志在地方层面上得到贯彻落实。

对于那些享有地方立法权的人大及其常委会而言,自设立之日起,便获得了一项重要的职权,即地方立法权。根据统计,近20 年来,享有地方立法权的省级人大常委会已经制定了7000 多部地方性法规。[13]数量如此巨大的立法工作,显然构成了那些享有地方立法权的人大及其常委会的重要工作内容。彭真在1980 年的谈话中虽然提出了地方人大常委会的四大任务:即立法、重大事项决定、人事任免和监督“一府两院”。但是,由于建国以来长期形成的党政联合决策体制和党的干部管理体制的存在,人大及其常委会在重大事项决定和人事任免权上往往只具有消极意义上的同意权而很少有主动行使其权力的空间。这样,尤其是对那些不享有地方立法权的市、县级人大及其常委会和乡镇人民代表大会而言,具有实质意义的权力就在很大程度上只剩下了监督权。当然,对于那些享有地方立法权的人大及其常委会而言,监督权同样也是一项重要的、可以在一定空间内行使的权力,至少是仅次于立法权的实际行使权力。

为了保证地方人大及其常委会能够有效地行使宪法和法律所赋予的监督权,宪法和法律同时也赋予了地方人大及其常委会以包括调查权、审查权、罢免权、质询权、撤销权等监督手段,甚至还一再地酝酿国家层上的监督法,以为地方人大及其常委会的监督工作提供更为充足的法律资源。但是,问题在于,在目前的体制下,在党政联合决策结构没有改变的背景下,监督权的深入行使一方面可能会面临与同级党委的紧张关系,另一方面又因为地方政府还要对上级政府负责,地方人大及其常委会在现实之中也很难经常动用这些法律明文授权的刚性监督手段。

正是这种背景,使监督手段的创新成了我国地方人大常委会、尤其是基层人大常委会发展过程中的一道重要景观。无论是各种评议、执法检查、个案监督、任前考试,还是法律监督书等创新手段,无不与地方人大及其常委会监督权的行使有莫大的关系。地方人大及其常委会在对监督对象做出评判时,一条重要的标准都是“遵守国家宪法和法律、贯彻执行党和国家路线方针政策的情况”。而正是由于地方人大及其常委会在其监督工作中有效地融入了“一府两院”贯彻执行上级政权意志的情况,地方人大及其常委会的监督工作创新也才被上级政权机关支持、总结、提升和推广。

由此可见,在改革开放以来我国地方人大的发展过程中享有监督国家法律执行的权力,构成了地方人大成长壮大的一根重要支柱。这一支柱的存在,使地方各级人大在其它权力的行使空间有限的背景下,能够围绕着监督的行使而发展了一大批的创新手段。而且,正是因为地方各级人大都存在着这样一种类似的权力格局,也使地方各级人大在监督工作中实行联动以提高整体效应的做法成为可能。同时,当各级人大的监督工作在同级政权中面临阻力上,贯彻上级党委和人大意志的做法,也常常会为人大的监督提供有效的支撑。

四、职权设定的反思与地方人大的重新定位

至此,本文试图证明两个问题:在理论层面上,宪法关于地方人大及其常委会要在本行政区域内保证宪法实施的规定,并不能构成地方人大及其常委会享有宪法监督和违宪审查权的充分依据:在实际层面上,我国的地方人大、尤其是它的常委会虽然在很大程度上是作为贯彻上级政权意志而出现的,它的这种职权定位在客观上促进和推动了地方人大制度的成长。

但是,笔者并不以此为依据而认为,这样一种职权的设定就是一种理想的制度安排。就原理层面分析,从苏维埃时代开始到今天为止,地方人大及其常委会的职权设定,在相当程度上是一种与计划经济经济和中央集权时代相适应的制度安排。只有在计划经济和中央集权的背景下,才需要自上而下的授权关系和全国所有的国家政权机关都要服从中央政权意志,甚至宪法本身也主要体现的是中央政权意志的现象。如果按照这一原理推开,我们如果将我国的全国人民代表大会及其常委会视作最高权力机关,就授权原理而言,最高权力机关实际上进行了两个方面的授权:一方面在横向将行政和司法权力授予中央的“一府两院”,自己保留立法和监督权:另一方面,在纵向则将部分立法权和监督权授予享有地方立法权的人大及其常委会。享有地方立法权的人大及其常委会除像全国人大一样做横向授权外,还在纵向上将保证中央和本级意志执行的监督权力再次授予下一级的人大常委会。这样一种制度的建立和权力的授予方式,显然体现的是计划经济所要求的中央集权的精神,即中央作为全国范围内的最高决策机关,各级政权都只是它的执行机关。

问题在于,这种授权的方式和路径与代议政治的原理相冲突。在代议民主制的运作原理下,我国的地方选民直接选举乡镇和县级人民代表大会:而县级人民代表大会再将自己处理省级公共问题的权力授予省级人民代表大会:省级人民代表大会再将处理全国性公共问题的权力授予全国人民代表大会。如果按照这种授权原则,下级人大就不应该承担保证上级人大意志执行的职能,上下级人大之间就只应该是一种在各自法律保证层级和公共事务范围独立地行使自己的职权。

显然,在我国的政治制度中,这样两种授权原理的共存就必然会带来制度层面上的冲突:地方人大既是以当地民意为基础的权力机关,又是上级人大、甚至是上级行政机关的执行保证机关:地方政府既要对同级人大负责,又要对上级政府负责:上级人大的代表本来由下级人大授权产生,但是下级人大则要反过来执行上级人大的意志。

如果说在计划经济条件下主要体现的是权力运作层面自上而下的授权原理,那么,在市场经济条件下则必然要求一国的政治制度采用自下而上的授权原理。在计划经济条件下,国民的意志要先形成一个全国性的总意志之后,再由国家机关层层执行。每一级上级的政权机关都要主导和监督下级政权机关的运作。但是,市场经济的利益和意志的形成则是基于个人到群体再到地方层面之后,再上升到全国性层面上来。在这样一种利益表达和授权机制下,就更加要求地方人大首先要成为一个制度性的民意机关,而不是上级政权意志的执行机关。而在目前我国的人大制度中,上级意志的向下贯彻过程,采用的是一种制度性的实施机制,即由一系列的正式机构来层层保证执行:但是,对于自下而上的利益表达,则缺乏相应的制度性表达通道,而往往只能由公民个人和代表个体以申诉、建议、批评和意见的分散性渠道进行。一旦制度性的上级意志表达渠道与分散性的地方性利益在人民代表大会之中相遇,则往往是上级政权的意志覆盖了分散的、自下而上表达的意志。

这种现象的存在同时也表明,在我国的政治制度设计过程中,实际上是将中央层面的国家制度的设计层层复制到了地方层面,即每一级地方政权都是国家政权的一个缩影。任何一个大的国家意志的执行,都要通过小的国家政权来具体保证实施,从而一方面导致国家政策的执行链条过长而难以控制:另一方面,也导致地方居民的利益表达难以通过制度性的渠道在地方各级人大中形成公共政策依据。但是,随着市场经济的发展、个体利益、群体利益和地方利益向上表达倾向的增强却是一种必然的趋势。

在这样一种大背景下,我国政治制度的改革实际上就面临着一种表面上似乎相互矛盾的要求:一方面要增加自下而上的利益表达和整合的制度通道:另一方面,又必须要自上而下地强化国家法制的统一,保证宪法和全国性法律在全国范围内得到有效的遵守。如果让地方政权、尤其是地方人大同时承担这两项任务,显然是一种矛盾。

在这里,我们有必要回到托克维尔曾经区分过的一对概念:政府集权和行政集权。[14]根据托克维尔的理论及现代政治的基本要求,一国政府体制在处理纵向的权力关系时,应该是政府集权和行政分权。所谓政府集权,即全国性政府应该将法律的制定和实施、外交和国防等事务完全集中于自己之后:而对于区域性行政事务,则最好下放给各层级的政府。而且,这两类事务最坏的组合,就是政府集权加上行政集权,因为这样就带来了政府无限的权力,导致全国人民在任何事务上都完全听命于中央政府。而现代国家为了顺应这一要求,虽然在处理全国性政府与地区性政府之间的关系上存在着单一制与联邦制的区别,但是,在地区性政府之下的地方性政府层面,则普遍实行的是地方自治。而计划经济体制所要求的政治事务和行政事务都要在中央统一领导下展开,其实是很难同时发挥两个积极性的。实际上,政府集权与行政分权的采用,就正好顺应了保证国家法制统一和地方利益有序地自下而上表达的形成。

如果要顺应这一要求,显然就要求中央政府要上收宪法和法律的保证权,下放行政事务的管理权:同时也要求将地方人大首先设定为地方的民意机关,而不是国家意志的执行保证机关。因此,在笔者看来,如果我国的地方人大要适应这种市场经济条件下的新形势,就应该倒转自己的权力机关的形成依据,即将由作为上级意志执行者而成为权力机关的逻辑,倒转为作为地方民意机关而成为地方权力机关。这样,地方人大,尤其是基层人大的职能就不应该首先保证国家意志的贯彻,而是地方民意的实现。在笔者看来,只有在实现这种职能的重新调整后,中央政权才能真正成为有效保证宪法和法律贯彻实施的机关:地方政权也才能真正成为地方民意的表达机关。而且也只有在这种新的权力关系下,才能有效思考和建构中国的违宪审查机制的具体安排。

如果说,1978 年宪法将地方人大提升为国家宪法实施在地方层面的保证机关,表明国家本身实现其政府意志的能力不强,即中央层面没有充分的能力来保证宪法和法律在全国范围的普遍推行的话,那么,在市场经济条件下,完善现代国家建设两个重要方面,显然就一方面是强化全国性政府保证宪法和法律在全国范围内得到普遍贯彻,另一方面则是强化地方政府为本地提供公共物品和服务的能力,而不是帮助国家来执行宪法和法律。如果考虑到我国的地区差异和全国人大常委会已经将地方立法权授予了一些省市级的人大及其常委会,那么我们也可以考虑构建全国和省市两级的宪法监督和违宪审查机制。但是,在县乡两级,则应该将人大完全设定为以地方民意为基础的权力机关。

最后还需补充的是,即使在抽象层面上,宪法规定某一机关要保证宪法实施的条文,也并不构成该机构就成为违宪审查机构的充分依据。最典型的反例是,美国宪法第2 条就规定,合众国总统应以最大能力维护、遵守和保卫合众国宪法。但是这一规定并没有由此而引申出总统享有违宪审查权。我国宪法将宪法和法律执行的保证权直接授予地方人大,其实正好表明我国地方人大实际上承担了某种行政职能,而且在很大程度上是按照行政等级原则构建出来的执行保证机关。这一现象显然来自地方人大一度是一个带有很强的议行合一色彩的机构。因为,在人大闭会期由人民委员会作为其常设机构的背景下,人民委员会就既是全国人大的执行机构,又是国务院的执行机构。但是,在常委会和人民政府实现了机构的分离之后,这一传统规定则仍然延续到了当下。

参考文献:

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[9]肖蔚云,王禹,张翔.宪法学习参考资料( 下册) [M].北京: 北京大学出版社, 2003.

[10]厦门大学法律系,福建省档案馆.中华苏维埃共和国法律文件选编[C].南昌: 江西人民出版社, 1984.

[11]全国人大常委会办公厅研究室.中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编: 1949- 1990[M].北京: 中国民主法制出版社, 1990.

[12]彭真.彭真文选( 一九四一—一九九0 年) [M].北京: 人民出版社, 1991.

[13] 全国人大常委会办公厅研究室. 地方人大20 年[M].北京: 中国民主法制出版社, 2000.

[14][法] 托克维尔.论美国的民主( 上卷) [M].董果良译.北京: 商务印书馆, 1996.

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