“中欧公众参与的制度与经验”研讨会会议纪要

选择字号:   本文共阅读 4464 次 更新时间:2009-08-27 01:46

进入专题: 公众参与  

宪政研究所  

主办:中国政法大学宪政研究所;英国瑞慈合作中心

协办:北京大学人大与议会研究中心

主持人:杜新丽(中国政法大学教授)

致辞人:张保生(中国政法大学副校长);Simon Sharpe(欧洲联盟欧洲委员会驻华代表团一等秘书);蔡定剑(中国政法大学教授,宪政研究所所长)

主持人杜新丽:各位老师各位嘉宾大家早上好,“中欧公众参与的制度与经验”研讨会,现在开始,该研讨会是中国政法大学宪政研究所与英国瑞慈合作中心关于城市规划公众参与的结项会,该项目历时三年多,得到了欧盟委员会的大力支持。今天我们荣幸的邀请到欧盟委员会驻华代表团一等秘书Simon Sharpe先生,中国政法大学副校长张保生教授,来自欧洲的公众参与的著名专家,和国内学界的知名学者,以及建设部和地方建设部门致力于公众参与事业改革的一些官员们,对于大家的到来我们表示热烈的欢迎。下面我们将请SimonSharpe,张保生副校长和蔡定剑教授为会议致辞。首先有请张保生副校长。

致辞人张保生:各位学者各位来宾,今天由中国政法大学宪政研究所和英国瑞慈合作中心联合主办的“中欧公众参与的制度与经验”研讨会在香山隆重召开,我首先代表中国政法大学对参加这次会议的各位来宾以及远道而来的外国学者表示欢迎。同时向这次研讨会的召开表示衷心的祝贺。中国政法大学宪政研究所自成立以来为我国的民主事业、宪政建设开展了许多卓有成效的研究。蔡定剑所长为首的研究团队和我们国内很多高校和很多机构的学者进行了很多很有成效的合作,同时与国外的有关机构、学者就中国民主法治建设进行了非常密切的合作。我作为主管学校科研工作的副校长,对以蔡定剑教授为首的科研团队对我们国家人民的热爱,对民主法治建设的关心和努力致以崇高的敬意。希望这次会议在我们的共同努力下取得圆满的成功。谢谢各位。

主持人杜新丽:谢谢张校长,下面有请Simon Sharpe先生致辞。

致辞人Simon Sharpe:尊敬的各位专家、学者大家早上好,我很高兴参加这次研讨会,也很高兴有机会再次来到香山。上次我来香山是为了欣赏美景,这次则是为了享受一场生动的讨论。在座的各位很多是公众参与方面的专家,而我不是,所以我的发言会很简短。在此我想以欧盟机构为例说明公众参与仍然是我们大家还在为之奋斗的艰难事业。2004年欧盟成员国政府签署了欧盟宪法草案,宪法草案的目的是改善成员国的合作方式,提高合作效率。但是宪法毕竟是所有法律中最重要的。因此欧盟政府认识到他们的公众必须参与到宪法是否获得批准的决定。在大多数成员国,公众以间接的方式参与宪法草案的表决,由公众选举的议会代表投票批准欧盟宪法。而一些国家则采用了更为直接的公众参与形式——全民公投。其中有两个国家的公众投票反对了宪法草案,这意味着宪法草案不能被通过。此后,成员国政府进行了协商,通过协商对被否决的宪法做出了修改,并赋予其一个全新的名字——里斯本条约。除爱尔兰一个国家之外,欧盟所有成员国决定不需要以公投形式决定是否通过条约,条约的命运将由这一个国家的公投结果决定。但无论条约是否获得通过,欧盟都将遭到批评,因为其他国家以条约的微小修改为理由不让公众参与条约的批准。因此欧盟的公众参与决策看起来出问题了,为什么呢?很多分析家认为宪法草案遇到的问题是一个更大问题的症状,这就是所谓的欧盟民主赤字,公众参与不够,因此欧洲公众不信任欧盟的执政机构。什么是民主赤字呢?欧盟由欧盟委员会主席和二十几名委员(委员相当于部长),但他们都不是直接选举出来的。欧盟有欧洲议会,但议会选举投票率很低,因为民众认为议会并没有真正的权力,最重要的决策都由理事会制定,但是理事会召开的会议不对公众开放。在这种情形下存在的风险是众所周知的,如果欧盟不能找到一条有效途径来提高公众,那么它将丧失正当性。人民会怀疑领导人是服务于政治精英的利益而不是公众利益,人民便不会支持欧盟,地方政府讲不执行那些不受民众欢迎的欧盟政策,那些反对现行秩序一些政党,甚至一些地方主张成员国退出欧盟的政党会得到更大支持。大多数欧盟成员国都有相对成熟的民主制度,但欧盟自身仍处于民主的初级阶段。那么欧盟怎么才能够进入下一阶段呢?评论家们提出了很多建议,包括选举欧盟主席、赋予欧洲议会更多权力、提高理事会透明度。我举着个例子事项说明在欧盟公众参与决策仍然是个令人头疼的问题,但这个例子是比较高层次比较抽象的。对于公民个人来说实际问题更为重要,没有什么比影响他们居住地的决策更重要的。所以我们今天这个研讨会关注城市规划的公众参与是非常合适的。我很高兴欧盟通过欧洲民主人权工具支持这个项目,促进中欧专家之间的相互学习。我知道宪政研究所进行了大量高水平的研究,我坚信这些研究将成为研讨会的良好基础,也衷心的希望大家能够进行卓有成效的讨论。

主持人杜新丽:谢谢Simon Sharpe先生,下面有请蔡定剑教授致辞。

致辞人蔡定剑:尊敬的各位嘉宾早上好!我想介绍一下这个项目,让大家更好的理解我们会议的目标。2005年,英国瑞慈中心的Nicola女士给我来信希望能够和我们进行有关中欧公众参与方面的合作。从那给时候起将近四年过去了,我们的项目也将要结束了。四年间我们宪政研究中心学到了很多东西。今天实际上是这个项目结项的会议,在将近四年多的时间里,我们邀请到了国内将近20位专家参与项目的研究。2006年底,我们曾经在海口和海口规划局合作开过项目发布会,也邀请了国内最著名的公众参与专家和国外的专家。今天,我们发给了大家两本书这是我们研究的成果。一本是《公众参与——风险社会的制度建设》,可以说是对国内公众参与现状的一个相对全面的研究报告。另外有一本是《公众参与——欧洲的制度和经验》,这会是我们研究团队的六位专家在欧洲进行了六个月的公众参与研究。我们在欧洲见了很多的专家、政府官员。我们的合作方有三方,还有法国的巴黎政治学院也为提供了很多的帮助。我们将中欧的公众参与现状和制度介绍给大家,是想通过研究推动我们国家的制度建设,这也是我们宪政研究所的宗旨,我们不止是进行理论研究,还在力所能及的范围能推动一些制度建设。我们也和一些规划部门建立联系和合作,包括海口规划部门和深圳规划部门,还有北京市和青岛规划部门。这些年,我本人也写一些文章和建议,做一些演讲宣传公众参与。当然现在的合作还不够深入。我们也致力于公众参与的法律制度建设,07年我们国家颁布了城乡规划法,《城乡规划法》中有规定了公众参与,但是我们的法律是比较粗的,地方会制定实施细则,我们在地方立法中推动写入公众参与,把公众参与变成可操作性的制度,为地方立法提出一些建议。我们的项目是短暂的,但我们的工作目标是长远的。我们之所以选择要在城市规划中选择公众参与,是我们感觉到城市规划的公众参与非常重要,但在中国非常缺乏。我们知道中国当今的社会矛盾非常多的就是涉及土地使用和拆迁问题,中国五大信访案件类型之一其中就有因土地拆迁引发的信访。这些矛盾的根源就在于老百姓对拆迁的规划一无所知,只有当他们墙上写了拆字的时候才知道要被拆迁,解决问题的根源就是规划中有公众参与。老百姓、利害关系人参与到规划中,这样规划的执行过程中才不会有推土机前的抵抗。这就是我们研究的切入点。通过我们几年的推动我们也感受到城市规划中的公众参与越来越受到重视。所以我们的项目仅仅是开始。这次会议分两部分,第一天公众参与理念方面的介绍,有中欧的专家介绍。第二天主要是城市规划中的公众参与,我们不仅仅是谈理念,而且还有实践。项目结束,但我希望是更新的开始,也希望大家今后继续支持公众参与,共同推动我们国家的公众参与制度。再次感谢大家。

主持人杜新丽:谢谢,那么开幕致词结束,也希望未来的两天大家能够讨论愉快。

第一专题:公众参与在欧洲和中国的发展

上半场(8月14日上午9:20-10:45)

主持人:张千帆(北京大学法学院教授)

主题发言:

9:20-9:50 欧洲的公民参与:模式与挑战(YvesSintomer:巴黎第八大学社会学教授)

9:50-10:30 意大利托斯卡纳省的公众参与实践(Agostino Fragai:意大利托斯卡纳大区制度改革和地方政府与公民参与关系局局长)

10:30-10:45 公众参与在中国的发展(蔡定剑:中国政法大学教授,宪政研究所所长)

主持人张千帆:蔡教授今天上午委托我主持第一阶段的讨论。城市规划中的公众参与非常重要,近些年为什么中国为什么特别强调公众参与?因为我们没有正规的民主法治国家的民主参与,选举机制非常不发达,导致了很多社会矛盾。我们国家是实行人大制度,但是人大制度完善来日方长,因此公众参与在中国就显得非常重要,几乎变成了成为代议制民主的替代方案。当然公众参与不止是公民聚在一起聊聊天,而是有一套完整的机制。欧洲国家在公众参与方面积累了很多经验,今天上午很高兴有两位外国教授前来发言。我们首先邀请Sintomer教授发言。

发言人Sintomer:首先,我非常感谢主办方邀请我参加会议,期待与各位交流,感谢各位,感谢中国政法大学。实际上,我为大家介绍公众参与在欧洲的发展,其在欧洲发展过去30-40年遇到困难和变化。为什么说?欧洲各国的状况非常不同,有各种不同的公众参与项目。欧洲政党意识形态不同,有人把公众参与当做一种现代化的工具,有人认为它能够推动社会公正,也有把它当成大众所要授权的工具。这里我们不禁要问这样一个问题:公众参与是一种流行还是全球化的趋势?各国公众参与实践能否找出共同点。然后我们可以看到它究竟是一种政治方式还是冲突管理方式?

首先需要讨论的是公众参与的定义,不管是在欧洲还是在拉丁美洲,它有着不同的属于,参与式民主、参与式治理、协商式民主、市民参与。我们实际上可以给它一种广泛的定义,广泛的市民参与的意义:未被选任的市民参与决策制定的联合。如果想更精确,必须有更精确不同的模型。我们来看一下欧洲的公众参与的发展。有时我们对公众参与的分析过于片面,公众参与不止有一面。还有一个问题,因为现实中不同的案例太多,我们分析只能针对一个独立案例,我们容易在个案分析中迷失,而失去一种全球视野。所以这就是为什么我们需要一个方法论,一个类型论,为公众参与绘制一个理想图表而不是经验性的图表,在这个图表上找到各种形式的公众参与。我们必须建模,模型包含五个标准:背景,意识形态,参与程序,集体行动的动因,参与模式与传统政治之间的关联。

接下来用下面五个标准构建的六大模型,是韦伯的理想类型,实践中的公众参与并不是与之完全相同。具体国家和城市的实例可以在图上找到位置,可以通过图了解发展趋势,最后有参与案例的分析。

1.参与式民主:意味着市民不仅仅可以对决策讨论,而且还可以作出决定,更像是代表民主与直接民主的结合。这个流程从上至下,草根治理,强调民社会间自治,而且是非常政治化的流程。给大家的例子:巴西的参与式预算,其他拉美国家的参与式预算,里斯本公约的公投。这种模型的民主的困难,很难从理智上动员大众,公众参与与国家关系不清。

2.亲民式民主:与第一种模型非常不同,在当今欧洲非常流行的。亲民的含义:微观,决策者和市民沟通的亲近。市民没有决策权,更多的是倾听过程,我称之为选择性倾听,市民可以参与具体讨论但是不做决策,但是决策者自行决定,而且无需向解释市民解释。所以这种模型中决策从上至下,没有民间自治与草根动员。在欧洲,这种民主最明显的表现形式,地方的邻里委员会,成员被选举或挑选,代表民众与政府进行交谈。这种民主的挑战:市民可能被欺骗,探讨与决策者的行动不一,本身地方居民层面的行动与国家现代化行动的关系以及合理性受到质疑。

3.参与的现代化。典型例子在德国。在这样的模型下,国家和公民的目标是国家现代化,公众参与是国家现代化工具。这一点可以从德国政府的口号可以看出,让我们的公共服务更有竞争力而非私有化,而竞争力的前提是让公众参与。实际上这样的参与的现代化的模型有很多工具可以采纳,公共服务的客户的意见,质量检验,市民/客户反应研究小组,民意调查,市民评判委员会。这个模型也是从上至下,没有民间社会的自治和草根层面的动员。面临的挑战:它希望能够不仅在日常生活,还能在政治改革中让百姓层面,缺乏社会层面的考量。同时不能总是把市民当做消费者,而应该让他们真正的参与其中。

4.参与式公共——私人——伙伴关系,或者称为“参与式市场规则”,模型下最重要的工具是市场。市民通过市场行为发挥影响力。在参与式的伙伴关系中,通常参与方包括商界、政府、国际组织,但是如果看参与规则,则市民也被融合进来。这是个很新的概念,刚刚被世界银行提出。消费者被动员同商界和政府共同为高质量公共服务做定义。在这种模型上的问题:市场力量太过强大,超过市民力量。也需要明确市民参与与国家管理之间的关系

5.社区发展,常见于拉丁美洲和北美以及欧洲受英式思维影响的国家。这个模型中社区被放在非常重要的位置,社区不仅能为项目做决策,而且可以发起项目。不是国家和市场,而是社区做决定。挑战是你不能够局限于自己所在的社区,更应该放眼全局。

6.新社团主义,国家发起召集所有利益相关者讨论某一具体问题。这个模型在欧洲很多国家尤其二战后盛行,很多欧洲国家的社会系统按照这种模型管理。社团主义的发展历程中参与势头在上涨。挑战:如何让所有的个体市民都能够参与,如何吸引新的参与者,通常都是旧的参与者,如何吸引新的参与者如NGO进入。

总结一下,公众参与具有多样性的特点,不同地方背景下产生的制度有相同点。我们可以看到,具体的项目之中体现出了很多共同点,没有最好的模型,不同条件体现不同的特点,没有最优模型。欧洲公众参与不仅仅是流行现象,而且是一种社会发展趋势。在上个世纪,在欧洲包括在世界各地产生了很多福利国家,福利国家的产生过程非常奇怪。它的产生涉及不同的行动方,工人希望变革现状,商人反对变革,国家寻求强大和现代化,乃至于教堂,各种不同行动方的火花碰撞下产生不同类型的福利国家。福利国家也有不同类型,包括自由、保守、社会保守。无论何种福利国家,都需要公众参与,在同一个平台上进行讨论确定最适合具体情况的模型。

主持人杜新丽:谢谢,有请Fragai局长。

发言人Fragai:大家好,我想简单的向大家介绍托斯卡纳大区有关公众参与的法律的制定过程。首先,法律的建设,为什么要制定这样的法律?法律的目标?谁来管理整个流程?谁来参与?整个流程运用的方法和手段?

首先向大家介绍我所负责的大区。托斯卡纳大区总人口约350万,2008年全国选举的投票参与率:83.70%。25%的托斯卡纳人认为他们真正的参与进政治中,并对此有兴趣。大约一半的托斯卡纳人是政治、经济或者社团的成员(如政党、非政府组织、联合会、企业协会、合作组织)。传统上说,也有很强的和普遍的公民意识:公民对地方事务参与要多于意大利的其他地区。尽管托斯卡纳有很悠久的参与传统,但是近10年中政府日益意识到与公众有越来越远的距离,而且以前常规的与市民之间建立政治经济和谐关系的手段不再够用和有效。在这样的背景下,2005年秋季选举出来的托斯卡纳区政府做出明确承诺,制定一部关于公民参与的新法,扩大公民参与政府事务的形式。政府希望在确定法律内容时,达到公民直接参与的最大化;同时使制定法律过程本身成为参与事项的一个典型模型;也希望立法程序不仅适用于大区,也能够推广到大区内市一级层面。由托斯卡纳区公民参与局来负责这一项目,并由一个指导小组协助。项目的参与主要是市民、志愿者和地方利益相关人的专门组织和研究人员。

在此流程中两个重要阶段:第一个阶段是第一阶段工作的关键词是参与和宣传,托斯卡纳区总共联系了2700人。在区内的所有协会、委员会和组织的全部成员都以信件或者会议邀请的方法被告知。开放了一个网站(200,000访问者)和发行了一个时事简讯。第二阶段是寻求合作。组织了多场公众会议和几个工作组,听取协会、市民和组织的方案和想法。第三个阶段是,在各种市一级别的选举中选举出了500人参与了城镇会议,主要起到监督指导作用。讨论运用了现代的技术手段,投票形成了一个法律草案作为法律文本的基础。500人的参与并不局限于这一天的会议,500认得会议选举出代表进入下一个流程中。有2700人直接参与了讨论,还有进200,000万人通过网络进行了讨论。意大利的其他区,地方政府和大学国内以及国外,都很有兴趣了解我们的做法对立法体系的积极影响,同时该法律增加了在很多区政策中的参与机会。

通过公共参与制定法律的流程并没有拖延立法时间,相反前期的充分参与可以减少后期投票中可能的争端。整个立法流程指定的时间在六个月左右。我们发现通过公众参与立法流程我们得到了意想不到的好效果,正是因为充分听取基层民众的想法使得立法过程产生有益的新理念。通过这种参与式的立法可以在决策者与公众之间产生一种透明的关系,使得以往难以决策的问题变得容易。这种立法程序的适用性非常广泛,可以适用于很多的领域。城镇会议的模式由于组织管理费用比较高,所以只有比较大的问题才采用这种模式。其它模式成本低一些,模式相近也可以达到同样的效果。城镇会议的模式举例的是500人参与,更具复杂程度也可以增加人数。不同圆桌之间通过网络连接,每个桌上的讨论都被传输上网,一天可讨论传统模式中几天讨论的东西。

下面简单的谈一下参与方法在托斯卡纳的进一步运用:大区级别上公众更多参与公共安全保健卫生方面的法律。同样的模式通过了为年轻人营造就业机会的法律。最近刚刚在都灵举行的会议讨论了生物基因认证上的问题也采用了这种模式。在托斯卡纳的32城市开始使用参与程序,立法程序或项目涉及的城市都是托斯卡纳非常重要的城市。法律运用情况的一些实例:

1、蒙塔约内是托斯卡纳区的一个中世纪小城市,有着不凡的记录,被一个德国的跨国公司所收购。小城镇进行了公众参与讨论,形成了建议,这些建议被小镇政府完全采纳。市民建议对小城镇投资3.5亿欧元,德国的跨国公司在谈判后接受了居民的提案。

2、平原公园案例,The“Piana”是一片超过3000公顷的草原,怀抱四个城市(佛罗伦萨,普拉托,塞斯托和CampiBisenzio),以及两个省(佛伦伦萨和Prato)。虽然这是一个绿化很好的区域,但是也有很多大型的基础设施,包括一个机场,高速公路和其他几条重要的道路,一个垃圾处理设施,一个联合运输和物流中心和铁路中心。在平原上不同政府对同样问题采取了相互矛盾的态度和做法。与这片地怀抱的几个城市和省协商一致,已经决定在这片地域推动一个城市规划的公众参与。

3、Prato有18万人口,是托斯卡纳大区的第二大城市,以高品质的纺织产品著称。上世纪90年代以后大量华人移民,现在成为了欧洲第三大华人聚集地。因此小城镇的改造的公众参与非常复杂,涉及其他领域方面的设施。因为其经历纺织工业的危机,很多设施面临改进或调整。所以公众参与过程中有很多公共代表,既包括本地居民也包括来自中国的移民。图片展示了参与Prato会议。参与人有150人参加会议,其中50人自愿报名、50人随机挑选、另外50人代表城市不同地方。

4、湿地PadulediFucecchio的邻近区域将要建立一个用以净化的基础设施项目,对处理生活和工业废水起到很大作用。项目希望能够在环保人士、周边居民、打猎爱好者直接达至和谐。之所以要建立水净化系统,进入湿地水流量大幅度减少,希望通过水净化系统将经过处理的中水引入湿地当中。环保人士与打猎爱好者争论中水工厂究竟应该输入多少中水和工厂的地址。9月份开始的公众参与程序将有助于:决定此基础设施建造的最佳位置,决定可以放进自然保护区的净化水的争取的质量标准,以便更好的保护环境。Padule作为该地区重要的可持续发展资源,讨论其定位。

主持人杜新丽:谢谢来自托斯卡纳的Fragai局长,下面有请蔡定剑教授发言。

发言人蔡定剑:大家好,今天我想谈三个问题。

首先是公众参与的概念。概念与我们今后公众参与实践的发展方向密切相关。公众参与的概念和理论大约是上世纪九十代开始传入中国,并逐步升温、兴起。近年来还有一些初步研究公众参与的著作问世。但公众参与在我国仅仅是有些地方性实践,对这一理论研究仍然非常缺乏,日常大众包括一些政治家使用公众参与的概念是模糊而缺乏科学的确定性。当下国内人士提到公众参与的时候,往往只会想到公众参与的一些表面现象,例如公示、听证、咨询、公开征求意见等等。俞可平教授是比较早就涉足公众参与研究的学者,他认为,公众参与就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。他所指的公众参与是非常泛义上的一个概念,包括:投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等等。他理解的公众参与的范围非常广泛,从民主选举到民主决策,从民主管理到公民的街头行动。青年学者贾西津有同样的观点。

王锡锌教授主要在行政立法和决策过程中研究公众参与,政府相关主体就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题,允许公众以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程,并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。

从百度里查公众参与,是一个很实际的描述性概念,它是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内有目的的社会行动。

但在我看来,上述概念有的不失过于宽泛,有的不失过窄。所谓参与(Participation)就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为;而对公共机构来说参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑,并最终在公开和透明的方式中达成决议。但是,作为一种制度化的公众参与民主制度,应当是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时,由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息,听取意见,并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接以政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话,遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。

公共参与这个概念强调公共机构和公众在公众参与过程中的互动性。其中,公共机构是公众参与的主体,而且是主导方。公众是参与方,一般是被动方。但是,中国公众参与有自己的特点,公众还不完全是被动方,有时在公共机构决策和治理过程中,公共机构没有主动开放公众参与的情况下,来自民间的和社会的力量通过媒体、网络等公众舆论的手段,对某一公共决策或治理行为施加影响,迫使公共机构与公众产生互动的过程。只有单方的行动而没有互动过程的行为不能称为公众参与。公众参与的对象包括:立法、公共政策制定和公共事务决策、公共治理。公众参与的方法是参与双方能产生互动的各种行为。所以,我们所说的公共参与排除以下两点:

一,公众参与不包括选举,不等于政治参与。我们研究的公众参与不是泛泛意义上的公众参与,而是作为一种新生的民主制度来阐释的。它是与代议制民主相对的,是作为代议制民主的一种重要补充形式的民主制度。当然,它不能包括、更不能取代以选举为核心的代议制民主的本身。

二,公众参与不包括街头行动和个人、组织的维权行动。我们说的公众参与是一种制度化的民主制度,它强调政府的开放有诚意听取并吸纳公众的意见,公众参与的核心环节是政府与公众的互动,公众参与决策和治理的过程。如信访、维权行动和集体申诉等,也不包括如游行示威罢工等街头行动,街头行动是一种意见表达,但不是一个政府与公众互动决策和治理的过程。不把街头行动纳入公众参与也是一种政治上的考虑,不让公众参与变得太敏感而能得以顺利发展。讲街头行动、抗议、上访排除出公众参与的范畴也有助于规范中国的公众参与。

按照我的理解,公众参与在当前中国的发展主要可分三个层面::第一,在立法领域,公众参与主要有两个方面:一是立法听证,二是立法游说。第二,在政府决策和公共治理领域,公众参与主要有:环境保护,公共预算,城市规划,公共卫生,公共事业管理等领域。第三,在基层治理方面,公众参与主要有:一是农村村民民主治理,二是城市社区中的民主治理,三是新型居民区中的业主自治。另外,从推动公众参与的社会力量的角度,我们专门对非政府组织,公共知识分子和律师,以及媒体在公众参与中的作用和角色进行了研究。这些领域中的公众参与发展很不平衡,效果也殊异。

第二向大家介绍一下公众参与在中国的发展特点。

公众参与成为广泛的社会行动和热门的政治话语是本世纪初以后的事,特别是2003年以后发生一系列的公众强烈要求参与的事件,使公众参与越来越成为中国的社会热点和焦点问题。

公众参与在中国兴起有它社会政治发展的逻辑。这就是市场经济的改革和发展,公民的财富和利益日益增加,独立、多元的经济主体日益成长和壮大,独立、多元化的利益产生独立和多元的权利诉求。而旧的以管制为目的的法制有的严重不适应公民要求,政府在市场化过程中自身也被利益化了,因而公器私用侵害公民权利也非常严重。如城市拆迁和农村征地中的利益掠夺和利益侵害就是这种表现。中国近几十年城市现代化高速发展过程中,城市规划几乎是没有作用的,中国公民开始越来越强烈地、自发、自觉地为自己的权利而斗争。权利保护的要求通过社会的、传媒的、司法的和政治参与的各种途径表现出来。这就出现近几年中国社会公民社会与政府和法律尖锐冲突的景象。它使我们强烈地感到,来自社会民间的力量正在强烈地冲击着中国的现行体制,强烈地要求参与公共事务决策,即政策和法律的制定过程,以及参与行政执法和对政府的监督过程。

公众参与在政治上的得到认同。是在中共党的十六大提出:“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与。”并对推进参与式的民主决策提出了具体意见:“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度等。”可见党提出公众参与是将其定位很高的。公众参与和协商民主理论很快在国家领导层作出积极反应,其中有很大的政治考量因素。1989年“六四”以后,中国的政治改革由“体制”改革变成了“方法”和“技术”的改革。领导层认为,涉及到民主、选举、党的领导的改革都被认为是可能削弱党的权力,而变得敏感不可为。但是,政治体制改革又被作为党的执政合法性的一种普遍社会诉求,而又不得不提起。所以,在每次党的代表大会上虽然还是要提政治体制改革,但越来越没有具体内容。当公众参与,特别是协商民主理论被翻译进来后,一些党内的知识分子被认为是可以提升国家民主新的增长点的一种民主形式。一些学者的解释是,参与式民主是西方学者在批判代议制民主后提出的,他们认为它是可以替代选举民主或代议制民主的一种新的民主形式。对公众参与这种政治上的高度肯定,使民间自发增长的公众参与有了政治依托和发展空间。知识分子、媒体和公民社会借助这种政治话语,推行公众参与的各种改革,践行公众参与,拓展公众参与公共决策和治理的空间,从而大大促进了公众参与在中国的蓬勃发展。

从上可见,中国的公众参与开始出现,但并没有形成有效的制度,参与面临着重重的困难和阻力。发展很不平衡,效果也并不理想。只能说这些公众参与的意义代表着一种要求与希望。居民有强烈的参与要求,但是法律支持不足,而政府部门不太支持业主的参与,使得参与很大程度上是以维权的方式出现。

公众参与出现的动力:有一些是地方政府的改革创新,有一些学者推动的试点,有一些是公众推动起来的公共事件。它的发动形态有两种:

一是政府主动提出的公共议题进行的公众参与,政府主导参与。其中有一些是真实的参与,如在环保方面和立法方面,这些参与取得了良好的效果。有一些是假参与,参与只是为了过法律关,甚至通过程序把参与变为操作的结果。

二是公众提出的公共议题,多数的议题得不到政府的反应,并不能成为有效的公众参与,而只是一些公众的行动或建议。少数公众议题通过各种因素成为公众参与很好的案例,但是,它有不可复制性,而不能成为制度。这是中国公众参与的困境。所以,中国公众参与具有以下特点:

第一,外力推动性。中国的公众参与不少是自下而上、由外至内的压力推动型。纵观公众参与的历史发展和横观公众参与许多有影响的标志性的公众参与事件,无不以公众推动和来自民众的压力有关。公众发动公众参与提出公共议题的方法主要有:向政府上书、提出政策或法律专家建议稿,提起法律程序如行政诉讼等,在媒体上作出报道、发表评论,提出公开质疑等。公众参与的这些手段的作用在于让某一事件成为公共事件,进入公众视野。

这一特点反映了我国目前政府公众参与开放得不够,政府还不能满足广大民众日益增强的公众参与的要求。这种圧力型的公众参与并不是一种正常的公众参与,政府处于被迫状态,对政府的合法性和形象会造成不利的影响,有的可能会具有风险。所以政府需要进一步开放公共事务决策中的公共参与,才能变被动圧力性公众参与为政府主动性公众参与。

第二,媒体传动性。公众参与靠多种合力作用才有效,媒体在其中起着关键性的传动作用。由于公众参与很多靠外发型的推动,而不是靠政府内在的动力。所以某一种力量有时很难改变政府的决策,参与的发生往往通过某个学者或公民发起,律师或权威专家起来支持,各种媒体或网络轰炸性报道,从而引起政府的高度重视。公众参与是通过某一社会问题聚焦成为公共事件,由众多的公众参与才产生效果。很多公众参与成功的案例都可以看到这样一种过程和形成的合力。

第三,政府改革型。政府发动公众参与都是以改革的名义。目前政府采用的公众参与方式主要有听证、公开听取公众意见、展示和咨询、民意调查、座谈会等,方法简单,形式有限,而且这些形式使用起来也非常僵硬,有的成了装饰性的形式主义。如城市规划已经规定规划草案必须要有公开展示,但实际上一些地方目前最多是在规划大厅搞一个公告、展示。公众看不到、也看不懂那些规划图纸。没有动员、激发和用公众可达性的方法做公众参与,就不可能有真正的公众参与。公众反映最多的听证会,已经被广大公众认为是一种假戏假唱的一种形式,在价格听证方面使听证会戴上“逢听必涨”的不好名声。

公众参与在中国目前尚处于初始阶段,公众参与呈形式化、表演化和被操纵的危险。政府在公众参与上的态度也是矛盾的:一方面觉得参与式民主不像选举民主那样有危险性,参与式民主有可控性,想发展这一民主形式。另一方面又不愿意为参与式民主付出时间和金钱,认为参与式民主会影响发展和效率。由于公众参与也不是法律的硬性要求,又没有对人民负责的政治压力,所以政府对公众参与的动力严重不足。

最后我想谈一下公众参与的困境与前景。

一个有效的公众参与所应具备的制度条件至少是以下方面:

第一,以选举为基础的对公民负责任的政府。我在国外就有专家向我坦言,认为中国没有真正的选举民主,不可能实行有效地公众参与。只有这种责任才能促进公众的意见得到政府的真心倾听,政府才会真正尊重公众的意见,而不敢忽视民意。

第二,政府的信息公开和透明化程度高。公众参与以有效的信息为基础。没有充分透明的信息,公众只能是“肓参”,提出的意见就没有意义。在绝对意义上甚至可以说知情权是参与权的前提,缺少充分准确的信息公众将失去参与能力。有偏向的、被控制的信息可能会导致错误的参与,甚至把公众参与当作实现政府不良目的的工具。政府透明和信息公开是两个必需条件。公众参与中政府负有无保留地提供所有相关信息的义务。

第三,公民社会的存在。公民社会包括:经济上独立、自治的公民;有独立理念的公共知识分子;有不完全被政府所控制的媒体;有草根非政府组织的存在。由于公众是参与的主体,这些因素能增强公众的能力,使之成为能与政府相互对话的条件和基础。否则,个体的、没有组织的、没有粘合的群众,不可能进行有效的参与。公众参与必须形成“有组织的声音”。

以上是形成有意义的公众参与三个基本条件。我国目前只部分具备这些条件,一方面说明我们进行公众参与的困难和有效性局限,参与面临政府对公众意见不负责任的“形式化”和“表演化”的危险。另一方面说明公众参与在中国还是具有相当大的发展前景,特别是政府信息正在走向公开和透明,公民社会的正在逐步形成,特别是网络社会和公共空间的形成,为公众参与提供了一定的空间。

没有自由选举为基础的代议民主制,中国能搞公众参与吗?这是我去外国考察时外国专家对我提出的质疑。也是所有要推动公众参与在中国发展的人都必须面对和回答的问题。公众参与确实要以选举为基础的代议民主制度为基础,这种制度由于建立了官员对人民负责的政治上的联系,官员必须随时倾听民众的意见,并要证明自己政策的合法性,因而促使官员有动力去进行公众参与,并保证公众的意见能得到应有的尊重。

公众参与从根本上改变了政府传统的获取民意的方法,由封闭转为公开透明,由政府和官员主导一切,变为公众能主动参与,特别是利害相关人有权利参与。可见,公众参与使政府的决策治理过程由过去的“官控”变为“民动”,从而使决策和治理变得更加科学、客观和反映民意。公众在公共决策和治理过程中也能有相当大的主导作用,因而官员就不能主导一切。这是公众参与最大的功效。

在我们国家在很多领域公众迫切需要公众参与,公众参与能给政府决策和治理提供丰富的制度资本,如果建立某种公众参与就可以大大改善政府决策和治理状况,从而提高政府的合法性,更好地实现“以民为本”的执政理念。公众参与还可以提高政府依法行政的法治水平。在城市规划中,推行公众参与将从根本上有利于和谐社会的建立。公众参与可以从根本上解决当前城市拆迁中出现的“钉子户”和暴力拆迁问题。没有公众参与的城市规划必然导致大量的上访和暴力抗争,强拆是造成城市居民与政府冲突和社会不稳定的重要原因。有事先的公众参与,就不容易有事后的暴力抗争。可见,公众参与是建立和谐社会的最重要途径。

尽管我们必须承认没有民选产生的责任政府,会大大降低公众参与的实效,甚至会使公众参与形式化、被操控利用。但是,一旦公众参与成为制度,也会倒逼政府使公众参与从虚假走向真实,从形式返归实质。因为公众参与的公开透明本性,使政府行为能受到公众的监督。公众参与也是推动政府从参与式民主走向选举民主的一种契机。

参与式民主在当前无疑面临着困境,一是缺少制度基础,二是少有法律保障,这使得公众参与缺少系统而呈碎片化。我们看到公众参与在一些实践层面已经做起来,但我们看到的景象,都是一些孤立的点,而没有连贯的面。参与都是一些断断续续的片段,没有成为各部门普遍存在的常规制度。

让公众参与变成法律上的刚性规定。中国目前各方面的公众参与要不要做仍然靠政府领导的“觉悟”,而不是法律设定的程序,成为政府部门的责任和义务。由于法律的缺陷和政府的动力不足,中国公众参与的发展,民间力量的推动就显得非常重要。要使公众参与在中国有真正的发展,必须从法律上解决参与应作为政府决策和治理程序过程的刚性制度问题。如城市规划中,应该在地区、城市的总体规划中,在规划图则阶段,在具体规划项目的申请、建设过程中,都必须保证公众参与和利害关系人的意见表达机会。这样,公众参与才会真正运转起来。

中国现在各地进行的公众参与技术少、方法简单。在现有法律规定中,只有听证会、论证会、座谈会和公开征求意见的方式。在很多人看来,一说到公众参与就是听证会,这是非常片面的。尽管听证会是国外最为普遍、常用的,公众参与的有效方法,但它作用有限,主要用来收集公众意见,还不是一种很深层的参与手段。这一引进被放大了的公众参与(在很多人看来,公众参与就是听证)方法又被我们的一些政府做成形式主义、表面文章,失去公众的信任。所以,没有从方法上的改进和引进,把公众参与做得生动、引人、有效,公众参与在中国的命运也会陷入困境。

引进国外的国外公众参与方式和技术有利于提高公众参与的质量。而这些方法是使公众参与具有生命力的重要因素。如市民评审团(CitizensJuries)、市民调查群(Citizen’Panels)、焦点小组(FocusGroups)、公民论坛、公共调查(EnquêTePublique)、公共辩论等。参与方法不是小问题,像北京酒仙桥地区拆迁所做的让居民投票决定是否同意拆迁的公众参与,就是有良好的愿望,而没有用好方法而无功放弃。所以,中国公众参与要很好地发展,学习和引进外国的公众方法和技术是十分必要的,也可以自己探索适合调动公众参与的各种新方法,开花结果。

下半场(8月14日上午11:00-12:00)

主持人:王占阳(中央社会主义学院教授)

11:00—11:15 点评(1、毛寿龙:中国人民大学教授;2、张莉:中国政法大学副教授)

11:15-12:00 自由发言、讨论、提问

主持人王占阳:刚才两位欧洲专家为我们介绍了最先进的公众参与经验。蔡教授对中国公众参与进行了全面的分析介绍。下面有请两位专家为三位专家发言进行评议。首先有请中国人民大学的毛寿龙教授发言。

点评人毛寿龙:很高兴有机会参加会议。简单谈三点。第一,参与实际上很重要,无论在民主国家还是在民主不发达的国家,参与是政治上的大变化,很多具体的问题,包括公共服务提供决策都需要来老百姓的参与才能够取得更好的绩效,获得更好的政治基础。Sintomer教授总结了欧盟的六种重要的参与模式,还介绍了每种模式的优势和挑战,又讲了政治社会方面形成的背景,各种模式不同环境下的主题和效果。Fragai局长讲了参与的方法,立法、城市个案。由此我也想到我们中国也有类似的话题,比如中国人在外的社区紧张问题。中国也有这样的问题,例如宁波、义乌、奉化的外来人口的管理,一些社区管理模式的变化获得了很大成功。义乌有很多的阿拉伯人,阿拉伯一条街,需要参与的方法进行管理有助于让外国人融入当地社区。由此想到广州非洲人的冲突问题。意大利的参与方法经验对我国处理很多问题都很有帮助。蔡老师讲中国的公民参与问题。我感觉在有很强政治意义,尤其在高端政治民主很难变化的情况下,但公共服务又需要公民参与发展,至少在经济领域,如果有更多的国民参与,劳资关系会缓和很多。也包括很多社区层面的冲突也会缓和。政治层面,地方政府需要上级任命与下级工作取得权力合法性根源,如果公民参与能够有助于地方政府解决一些具体问题。现在很多参与没有政府组织,是一种散在的参与。杭州一方面有开放式的参与决策,另外一方面杭州最近的几件事件当地老百姓对这几件事并不是很关心。杭州的有序参与和网络散在的参与都存在,如何很好处理散在的参与使之成为建设性的力量仍需努力。

主持人王占阳:谢谢,下面有请张莉教授点评。

点评人张莉:我更多的是在听了外国专家和蔡教授的报告之后,结合我学习研究公众参与的一些体会。我主要说三点内容,首先是为什么在欧洲出现公众参与,动因何在?1、欧洲为什么有公众参与,对它的理解有助于帮我们认识中国的情况。2、什么是公众参与,与协商民主,我个人更喜欢称之为论理民主的关系是什么。3、未来中国开展公众参与的重要方面。

1、欧洲60、70年代离民治民选民享的政府——林肯的理想越来越远。主要有两方面原因。首先,代议制民主的危机,出现民主赤字,周期性的选举使得公民成为被动公民,缺乏全民的日常参与。只能通过在下一轮选举选下不合格的官员。民众在70年代提出要用日常监督替代定期的监督,用过程监督替代结果监督。其次,对行政决策的反思,传送带理论下行政机关没有决策权,技术官僚用专业知识将价值判断转化为技术问题,用自己价值代替民众的价值,更有甚者政府官员以权谋私。两个因素60、70年代欧美国家出现了新的社会运动,有人称之为多元化运动。民众对代议制民主和行政决策的不满引发参与的想法,理论推动制度建设,理论和制度建设是权利诉求的结果。如何建设性的化解,合理利用这种冲突。

2、要区分参与式民主和协商民主(论理民主),说到底论理民主与参与式民主是不同的。论理民主实际上为为参与民主提供了补充,论理民主为参与式民主加入了正当程序的理念,用普遍讨论的过程去完善结果的公正性。通过刚才意大利专家介绍我们发现,很多人在参加市镇会议的时候有先见,通过协商他们会修改自己的立场。

3、中国应该怎么做?三句话:概念理解要全面。制度建设要科学。文化建设要巩固。概念理解要全面,正如蔡老师所言,中国出现工具化公众参与的风险,因为他们没有理解公众参与所承载的价值体现,宽容、官民平等、多元主义与公民理性、话语理性,如果我们不看到这些概念背后的价值,很可能就把它变为第二个听证,逢听必涨,歪曲了听证的价值理念。公众参与不应当成为改善行政效率、实现社会和谐的一种权宜之计,在理想下应该服务于增强民众权利,实现良好公共治理的终极目标。一定要理解准确,有良好的动机去用,有诚意的去使用它,否则不如慎行公众参与。还有就是在进行制度该在的同时要进行文化改造,甚至是文化改造,西方各国是存在差异的,文化对差异有很大作用。法国讲究平均主义和国家中心主义,可能不利于深层次的公众参与的发展。我认为中国需要公民文化建设,改造文化,官员改造和民众改造。官员改造涉及到了发展代议制民主这种基本民主形式,发展参与民主的同时必须两条腿走路,发展选举民主。还有就是要培养公民的参与信心与能力,用理性的国事讨论代替只关注局部私人利益的讨论。

主持人王占阳:谢谢张莉教授,下面进入提问环节。

朱芒:请问蔡定剑教授,对公众参与的不同概念理解、不同的使用方法会对制度建设造成什么不同的结果?

蔡定剑:公众参与是对代议制民主的补充,我排除选举和公民维权掉,是为了让公众参与能够进入规范化运作。选举民主和维权对领导都很敏感,如果包括对我们政治环境就不太有利了。

郭光东:能否请两位外国专家评论一下中国的公众参与?

Sintomer:中国的情况我确实太不了解,我希望我在会议结束以后能够有所认识。我想说的就是请大家注意公众参与,这种传统意义上的非常规参与代议制民主这种常规的参与形式有一定的互补性。有些地方代议制民主的选举投票率很低但是公众参与非常活跃。

Fragai:中欧的情况差异太大,尤其是文化差异。但是至少是有一些共性,立论基点有三:1、中欧都存在公众参与,至少存在参与现实。2、都有一种愿望让尽可能多的人参与到国家和社会公共生活。3共性是在全球化的背景下,公民的诉求是有共性的。也是二者所能找到的共同点。

王成栋:请问Sintomer教授,参与第三种模型,公众参与是国家现代化的工具,国家竞争力的表现,请解释一下两者的关系。

Sintomer:首先需要澄清的是,增强国家竞争力的口号并非由国家自身提出,而是由工会这样的团体提出。德国的这种公众参与实现现代化与新公共管理运动有关。新公共管理运动将市场化管理引入公共管理,减少行政层级,扩大部门间的沟通,加强评估和绩效考核等措施。另外就是基于德国社会国家的现实,讲究公共产品、服务的供给,公共服务不是一般商品,公共服务的使用者如何评价它的满意度?另外需要认识到专家理性、专家知识的有限性。普通民众作为公共服务的享受者有更深的体会,如果让他们评价会更有效率。所以政府用民众来补充专家理性的不足。还有一个因素就是西方公共改革阻力很大,民众的参与有助于减少改革的阻力。通过改善公共服务,公共管理改革无疑会增加国家在更广泛层面的竞争力。

邢海峰:公众参与局与其他政府相关主管部门的协调机制和工作关系是什么?如何让其他相关主管部门配合他们的公众参与工作?

Fragai:在意大利,10-15年前名目繁多的政党起到了民众与政府沟通渠道的功能。目前政党数目减少了,代表和传达公共意见的能力降低了。所以公共管理部门需要新的渠道途径以更有效的加强公共管理部门与公众的沟通关系。我们的公共参与法的目的就是鼓励各个层次的政府能够利用国家资源让公共更好参与重大决策之中。更简单的说就是创新的立法程序、设定法律能够让我们以现代手段取代过去数目很多的政党在民众与政府间起到的沟通作用。意大利地方政府5年进行一次,这种选举并不足以在民众与政府间建立有效的沟通,需要建立更加全面、日常、常效的沟通渠道。公众参与实际上对政府公共服务品质提升起到非常重要的作用。举例说明:我市有个市立医院,急救室与停车场150米,由建筑师和工程师设计,很多普通市民发明了新设计,讲停车场变为两层减少了跑到急救室的距离。这就是一个说明专家设计与公众需求差异的小例子。如果医院建设就有好多的公众参与就不会出线改建的过程。

常少扬:请问Fragai局长,地方政府与公民参与关系局在意大利是普遍的设置还是特例?请简单介绍一下职能?

Fragai:很多大区和市级政府并没有专门设立局,而是由政府中的某个人负责组织协调。这种情况下公众参与被边缘化。只有在托斯卡纳,我们设立了专门的局,在政府各个部门之间起到公众参与的协调作用。在我看来,政府有一个非常强烈的政治意识愿意让公众参与进来。

王占阳:我请问Fragai局长一个问题,中国有众多百万、千万人口的大城市,您认为意大利的经验在中国有无可行性?

Fragai:我觉得尽管托斯卡纳的公众参与模式还在探索阶段,但是我认为需要突破的大问题不是参与人数的多少,而是如何弥补数字鸿沟。问题不在于参与人数,而是如何更好的利用更好的技术手段,比如互联网,让大众更好的进行公众参与。

第二专题:公众参与在中国的现状

上半场(8月14日下午14:00-15:45)

主持人:吴先宁(民革中央宣传部部长)

主题发言:

14:00-14:15 中国基层治理中的公众参与(李环:中国政法大学副教授)

14:15-14:30 媒体在中国公众参与中的作用(展江:中国青年政治学院教授)

14:30-14:45 NGO在中国公众参与中的作用(李楯:清华大学当代中国研究中心教授)

14:45-15:00 点评(1、郭光东:南方周末编委兼评论部总监;2、贾西津:清华大学副教授)

主持人吴先宁:大家好,下午的讨论主题是公众参与在在中国的现状。由我来主持,首先请李环教授做“中国基层治理中的公众参与”的发言。

发言人李环:大家下午好,我在课题中负责“中国基层治理中的公众参与”,根据我们队公众参与的定义和根据基层治理公众参与的主要情况,我们确定关于基层治理的公众参与包括农村村一级,城市居民委员会、商品房小区的公众参与以及基层参与式预算。

农村基层治理中的公众参与包括,民主决策、民主管理和民主监督。村务公开和民主理财小组属于民主监督。民主决策包括村民会议和村民代表会议。民主管理包括村民会议和村民代表会议;制订村民自治章程,村规民约,村民代表会议议事规则,财务管理制度等。

城市社区治理中的公众参与。与居委会相关的民主决策、民主管理、民主监督。民主决策的主要内容包括:社区整体规划改造方案,社区公益事业发展规划,社区资金筹集方案与费用摊派。民主监督的形式包括协调会,评议会和听证会的“三会”制度。

城市住宅小区中的公众参与,新型商品房小区中的公众参与的主要内容从物业管理条例规定了权利义务,但是从实践来看包括:与物业管理公司的关系、对业主委员会的监督制度、维权活动等。参与的形式主要是业主大会。

基层参与式预算的改革主要的内容是政府拿出财政预算的一部分,通过征求群众意见,确立几个拟建的项目,由居民代表或者村民代表投票决定选择哪些项目;居民代表或者村民代表并在项目实施和项目完成之后实行全程监督

中国基层公众参与的评价我们沿用了这样一个评价体系:代表性,透明度和责任,成本和可持续性,参与的效果和存在的问题。

主持人吴先宁:好的,谢谢李教授,下面请中国青年政治学院展江教授发言。

发言人展江:大家好,我主要谈我文章的最后一部分,中国公民参与与媒体角色。我大概谈七个问题。

(一)公民社会组织的合法身份与媒体呈现问题。现在看来NGO所面临的问题要复杂得多。总体来看媒体对NGO的报道非常有限,并非媒体没有兴趣,而是官方的设置了很多限制。

(二)发展公共领域与理性参与问题。我们需要发展处一个公共知识分子和媒体为主要参与平台的领域,我认为在当今中国社会与其我们更注重公民社会不如更现实的关注公共领域,也就是我们讨论问题。我们要讨论问题的前提是以理性和批判性作为基础。官方可能利用互联网媒体的非理性来做出一些限制,最近网络实名制的声音就在官方内部有抬头。但是我们从公共领域的完善自身我们必须面对这个问题。作为公共领域的参与者如何维持一个较好的互联网的环境是我们必须面对的问题。

(三)媒体开放与地方官员阻挠问题。我个人觉得胡锦涛去年讲话6月在人民日报做了讲话以后,加之去年信息公开条例,信息的开放呈现出新的局面。但全国范围内官员对媒体报道政府信息公开普遍的呈敌视态度。这个现在有很多的案例。

(四)媒体的精英主导与草根缺席问题。在都市报这支影响中国舆论的很强大的力量里面,它有着传统大众传媒的弱点——传播者向大众传递,公众参与不可能。互联网出现有改观,即使在互联网里意见领袖和年轻精英也起了很大的主导作用。

(五)信息公开制度完善问题。《信息公开条例》去年五一实施之后,信息公开媒体大量报道使其做为一种观念在中国初步生根。然而《政府信息公开条例》只是条例,即使是法律对官员有多大约束仍然值得怀疑。条例位阶的太低,而且条例本身并没有规定相关的仲裁问责的条款,对官员约束不足,刚性不足,只是理念性的东西。

(六)媒体“公器私用”和新闻腐败问题。媒体自身的腐败的问题,个人认为达到惊人的程度,中国在全世界转型国家中媒体腐败一定是数一数二的。以新闻换金钱,勒索性和勾结性的腐败在媒体大量出现,媒体大量出现公器私用,特别是电视媒体。

(七)媒体问责与干部制度问题。

媒体近年在查究官员失察渎职做了很多工作,但是问责制缺失,媒体戏称“高调问责悄悄复出”,或被问责后“长期带薪休假媒体”。媒体本身只能呈现反映问题而不能解决。

主持人吴先宁:谢谢展江教授的精彩发言,下面有请清华大学的李楯教授做主题发言。NGO在中国公众参与中的作用。

发言人李楯:大家好,讲几个问题。首先是我们出了一本《中国公民社会发展蓝皮书》提出中国已经从总体性社会转型从公民社会。公民社会已然形成。民间结社大于法律规定,实际空间大于制度空间。房地产开发商不仅能够形成自己的组织并且能够影响政策的制定,如果这就叫做公民社会那么我们的社会会不会进一步结构失衡?

中国在计划经济时代属于一种被称为总体性社会的社会。总体性社会是一种不同于发达国家也不同于发展中国家的非常特殊的一种社会。两个问题:总体性社会之前我们是不是传统社会,还是已然形成了一种公民社会?我们非政府组织不是在改革开放后才发展,而是历史上就有。第二是改革开放之后,总体性社会结束,我们是进入了公民社会还是后总体性社会?共和国六十年中有三次大量NGO削减,实际上都是政府行为所致。我们再看非政府组织的类别比民政部门多得多。青工妇组织、群防群治小组、计生协都有数十万、甚至上百万之多的组织。人民团体,社会团体、民办非企、基金会,事业单位(内挂相对独立机构),民办非企和事业单位性质相同,差别只是后者纳入政府财政编制,民办非企要自己搞钱,上述这些组织是有一定的相似性的。按商业注册的非营利组织公盟是典型。很多民间组织不可能达到按企业注册的标准,有很多民间草根组织和志愿者组合。大量国际非政府组织的活动。还有大量在中国活动的国外、国际非政府组织。

为什么会有这么多的非政府组织?有人说是市场经济发展的必然产物,利益多元的表现。说实在我不同意这种说法,我认为是资源配置方式的改变,很多组织同时获取体制内外的两种资源,比如人民团体和事业单位,既从体制内得到资源得到拨款,还从体制外,从国际上、从基金会拿到大量的钱。同时要考虑到开放之后对外的需要和应对国内工作的需要。对外成立人权研究会,对内成立大量计生协会。政府精简机构中的变形,轻工业部、纺织工业部便形成了轻工协会、纺织协会。政府部门还要设立新权力,90年代老的司局长都要在自己管辖设立协会供自己退休后供职。当然还有的是有问题要解决有主张要行动。比如向城市环保、规划等组织。

有人提出了这样一个概念,中国的NGO不同于发达和发展中国家,形同而质异。甚至我说是名同而质异。因为形都不同,全国妇联由中编委定编,人员享受公务员待遇,办公经费纳入国家预算,用地免费划拨。以社会团体负责人由主管部门确立,设立分支机构由主管部门审批,开会、接受外国资金都由主管部门决定。这种情况下我们民间组织如何呢?同样是计划经济体制走来,受计划经济体制影响。有人讲公民社会讲公民性,不再有敌对意识。我们的民间组织公民意识的缺乏,总体性社会意识的延续。民间组织不但和政府之间不信任,而且和民间组织之间互不信任。有一些很有影响的民间组织,对外讲人权号称人权卫士,对内专制独裁。在中国的国外的国际的NGO组织越来越失去原则,认为中国特殊,认为在中国就需要如何如何。有一个问题民间组织内部和政府内部,国内国际的NGO,首先他们不是交互关系的复杂,是自身关系的存在矛盾。我们政府副总理级别的官员强调一定要发挥NGO的作用,然而另一种声音却说NGO是颠覆现政权的力量。政府很多人怀疑NGO是不是异己力量。外国组织在中国所信奉的理念和在中国的做法越来越成为两张皮。

在各方都有认知错位的情况下,政府对待NGO的基本策略是“视为异己”和“纳入体制”的政策和策略,要规范,要管理。于是有这样几种具体政策。双重管理:安排人事;掌控行动。第二类就是,分类应对:有些由直接组建;有些积极支持;有些听任发展;有些严格控制;还有些绝对禁止。第三是分级设立,控制每个行政区划阶层都形成政府批准的空间独占:只能参加,不能组建,避免竞争,便于管理。大量草根组织多数违法,它们经常和政府打交道,政府有时把钱给没有账户的草根组织,通过政府背景的NGO,但是不给他们合法化,进行有选择制裁:并无明白标准,早跟组织个个自危,形成“底限意识”和自我约束。

NGO既要在规划中有要在规划执行中发挥作用。我们有规划法,国务院刚刚原则上了规划环评的条例。据闻有关NGO的条款不断一减再减。民间组织在规划和规划执行中起作用主要主要在:以人为本,还是为了城市形象、官员政绩;具体表现在:旧城和文化遗产、景观、城市风貌保护;私有房产保护;再有就是城市的教育、医疗、文化等设施布局;城市交通中的公正性,比如行人、自行车,以及公共交通和地下铁等;还有涉及到城市管理中的公正性:是否允许摊贩;群租房;棚户区;环境和生态问题:污染;垃圾处理;本地物种保护。

民间组织对规划和规划执行要想方设法的找出信息,因为信息有时不公开,之后通过传媒发表出来,找出痕迹之后要求信息公开。民间组织与人大代表政协委员、专家合作密切,它们的行动策略是问题化。它们的行动有临界点,比如这些年时不时的出现到政府门前去散步。

如何能够让NGO的参与更好的发挥作用。中共中央十七大之前《关于构建和谐社会若干问题重要决定》中我们社会缺乏权益保障、诉求表达、利益协调、矛盾排除四种机制。我认为其中尤为关键的是诉求表达,要有制度化的诉求表达渠道NGO才能够参与。这种情况下必须坐实宪法,使公民所有的权利、公民组织能够行使宪法早有规定的权利。更重要的是公民性的形成,改革是自上而下改革。问题究竟出在哪里了?如果下面民众有公民性上面没有,就是制度改进问题。如果反之,政府有民间没有那么就是教育养成的问题。最麻烦的是上下都没有,那么是非常糟糕的,我们从上至下都需要考虑如何养成如何修补公民性。如果公民性养成,那么就能够在不同的组织和人之间达到一种利益的协调达至一种和谐。做到在个人间以共同意识为前提的相互善待非常重要。能够化解冲突、沟通、谈判、我选。不显现在NGO或者起不来或者一起来就是极端问题,只有社会各方都学有原则妥协,我们的社会才能够做到以人为本,才能够对内是和谐社会、对外和谐世界、人与自然和谐相处。

主持人吴先宁:刚才三位教授都就自己的题目做了精彩的主题发言,下面有请南方周末的郭光东先生做一个点评。

点评人郭光东:各位好,我来自中国第一小报,很高兴以媒体的身份做一个点评。浮光掠影的说一说粗浅的看法,李教授介绍了中国的村委会、居委会、和物业小区业委会。展江老师简短的介绍了自己的文章。展江老师是我们媒体圈非常尊敬的教授,对媒体提出了很多的批评和希望。我觉得至少南方周末一直是按照他的希望走的。李楯教授通过分析以,官方的NGO和民间的NGO,贵族和草根的NGO做了对比,显示了其中的荒诞意义。以翔实的数据展示了世界最大的NGO的荒诞之处。我想绕开说几句,我个人很高兴参加这个会议,形式很新颖,不仅中国人讨论,还有外国朋友的参与,外国朋友的参与有助于让我们从习以为常的话语、行为思维中跳出,以旁观者看待中国。又感到很难和外国朋友交流,涉及到概念问题有些词语很难翻译成外语,比如我们前段时间为翻译“不折腾”折腾了好久。还有怎么翻译“散步”,上海抗拒磁悬浮的“购物”,什么叫“讲政治顾大局”,什么叫“群体性事件”。所以我觉得和外国朋友的对话中我们独创了很多政治的话语很难交流翻译。但是我还是想在中外之间做一个嫁接,我认为公众参与本质上就是群体性事件,这要看我的分类,群体性事件有暴力和和平的群体性事件。和平的公众参与我们的官方和公众经常谈,但是好像不太好用。暴力的群体性事件我们更盛产一些。还有一种分类方法就是官方的群体性事件和民间的群体性事件。官方的群体性事件是有组织的群体性事件,比如两会时网络上的“人人问总理”,还有领导召开的茶话,还有一些领导起兴会上网和民众交流会。但是这些都是即兴创作,没有任何制度意义。民间的群体性事件,更像这个词的本来含义,也就是打砸抢烧。是非常无序,但是我现在却发现这种无序状态正在日益变得有序。很多当事人有这样的经验:比如一个村的村民被污染企业长期坑害,去找当地政府,政府说企业贡献了大量GDP,民村要讲政治顾大局;找律师,律师说司法局要我们讲政治顾大局,不代理;找法官,法官说群体性事件,讲政治顾大局不受理;最后找媒体,又会被逯军那样的官员问到“你到底是代表党说话还是代表人民说话”;最后上网发帖又被网管讲政治顾大局的删掉,最后只能聚众进京上访,信访官员说你们要讲政治顾大局回当地解决。最后一圈下来到处讲政治,没处讲问题所以最后他们要讲自己的政治,最后上街去讲,用暴力去讲。虽然我们没人愿意看到暴力。后来人们悟出规律,不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决,从无序反而变成有序,正如鲁迅所言:世上本没有路,走的人多了变成了路。但这是一种非常危险的逻辑,使我们将本身体制内、法律内能解决的问题都政治化了,本身成熟的公民政治参与是政治问题法律化,如果我们将非常规的路走成高速公路的话,社会将是什么样不言而喻。

主持人吴先宁:谢谢光东先生的点评,下面有请清华大学的贾西津教授继续点评。

点评人贾西津:谢谢蔡教授邀请我参加今天这个主题鲜明的会议。正好我们刚刚完成了一项公民参与研究,出了一本书也就是《中国公民参与案例和模式》,其中主要研究了六个案例,我只想把我书中的最基本的框架提出来回顾一下刚才三位讲解人和郭光东的评论。我想从内容、形式,各个角度去看待公民参与。Arnstein,Sherry教授在69年的书“ALadderofCitizenParticipation”提出了公民权力(citizenpower)这个概念,我觉得者是观察公民参与的很好的视角,我们关注的是公民作为个体在参与事件中有多大的作用或者说公民在多大程度上控制了结局。Sherry教授将参与分成了三个层次。

1、公民控制,公民对最后结果有最后总的决策权。此时公民意志是直接决定因素。代议制民主就是如此。这是一种最强的参与。2、公民有影响力,但是最终决策是综合其它因素决定。公民可以去提意见,可以去咨询,但是最后的决策是通过另外的一个脑子,比如政府作出最后的决定。公民的影响力是间接地。3、公民没有影响力,是被治疗的、被教导、训导、被纳入到某一个框架,决策者有某一个意图,大家需要理解、需要贯彻某一个意图。这样大的层次可以分析出真假参与、参与究竟有何程度、哪些公民有决策力、哪些决策力很弱。

对于中国而言我们从很少公民参与到转向最高层次公民参与我们所应遵循的原则,可能恰恰应该将刚才的三个层次反过来。第一,公民应该有不参与权,摆脱治疗的层次。就像郭光东所言,我们的生活很多都是政治化的,是讲政治顾大局的,我们的生活不全是政治,应该保障公民又不参与政治、不参与政治化解决、有不表态的权力、有不选择政治正确的权利。首先要有一个与政治无关的公民自由生活的权利,这是最基本的层次。只有有此保障才能有积极参与。第二,保障公民的自治权,宪法中言论、信仰、结社的权利,组织成立的权利,这种参与未必是积极贡献,未必在我们做决策的时候能够得到很好的公民建议,但至少公民需要表达的时候是无阻碍的,未必说所有领域都会有积极的公民参与时,但是当公民参与出现在某一领域至少应该是制度畅通的。第三个层次才是,逐渐建立制度化公民控制的权力结构。包括一个代议民主的框架,最后能够逐步发展进行政治制度的体制改革,形成公民控制、公民自治的社会,只有这样形成的积极公民参与才是有意义的。

主持人吴先宁:下面我们开始自由发言讨论时间。请毛教授——

毛教授:1问郭光东,人们为什么喜欢足疗不喜欢头疗(治下不治上)。2问李环,基层参与中老百姓希望清官的心理对公众参与有什么影响。3问展江,在中国媒体作为特权阶层,它的特权地位和受迫害心理对公民参与的影响?4问李楯老师,百姓的公民性不足的情况下学者会议有多大用?

郭光东:曾经南方周末对基层民主有很高热情,投入大量报道,报道村委会、居委会。但是慢慢发现离我们的期望越来越远,发现村民们选出来的永远只是二把手,因为还有个支部书记是一把手。这样民主的作用有多大?居委会除了偶尔上门查下租房子的都不知道他是干什么的。真正的根源还在上面。所以我们更希望把关注放在高层而非基层。

李环:真正的公众参与都是从基层开始的,刚才谈到的集中基层参与的障碍都是在高层的。虽然阻碍基层参与在于体制性因素,但是我们不能就此说基层研究的意义不大。回应毛教授,现有体制下大家总是期望清官,因为至少他比昏官好,他对公众参与有些积极作用,但是总体上来讲我们不能寄希望于清官,但是不能依赖清官,还是必须重视制度建设。

展江:毛老师说的媒体的特权和地位还有受迫害地位。中国现在媒体现状非常复杂,参考一下胡锦涛的分类有三类媒体,第一类媒体是官办媒体喉舌。第二是都市类媒体,大众城市的都市报、南方周末和一些法治类、经济类的面对经营和一般公众的报纸。第三是网络媒体。前两类是官办的,第三类市商业的。现在最有想法的媒体是后两类。都市类媒体和如财经杂志是在在中国政治生活中有很重要的作用。当然都市类媒体也有差别,有些赚钱已经到了发疯的程度。但是也有比较好的如新京报、南方周末这样的报纸,但是这类报纸只影响精英。从体制而言官报中派生的都市报本身是不受待见的,但是后来却超越了第一类媒体,所以这一类媒体和媒体人是最具有反叛意识的。尽管如此也有香港了解大陆的学者称为“党营舆论公司”。所以中国媒体以所有制和立场等的分类千差万别。所以媒体多样性也和中国社会多样性一样。媒体特权不可否认,以媒体腐败为例,像人民日报这样的媒体勾结性腐败。而饥不择食的小报主要是勒索性腐败。人民日报和那份发行量不到一万字的光明日报都又享受全额拨款了。至于受迫害意识,我觉得再都市报中工作的主要是35岁以下的,观点与老的在党报中的工作者不一样了,所以那种一方面觉得是党的孩子又觉得不受疼爱的意识已经不太存在了。

李楯:大约100多年前1908年,清政府时期集会结社律。10几年前提出结社法,后来民政部起草了5年但是后来立不下去。我个人不同意中西文化的说法。有些个非政府组织和政府同质性很强,能够成行的民间组织也要建立党组织。那些人类共通的在中国行不通?我个人不这么认为。我觉得主要是因为中间有一个计划经济体制时期的存在。这是关键性所在,改革存在结构性和体制性障碍,很难突破,至少我现在几乎看不到从哪里突破。孙立平教授特别提出市场经济必须和法治和利益制衡并行才行,否则就会形成就权力体制与市场形成非常糟糕的结合,在向市场经济中形成一种腐蚀性。用社会学的语言讲就是一种“共谋”。实际上是各方共同造成的局面。我觉得现在的关键是能否平稳转型,看我们的智慧。上智下智结构内部的改动是改良。上智下愚变结构是改革。下智上愚是革命。上愚下愚是造反。我们能否在观念能否平缓过渡中有所突破找到增长点,改变我们的情况。NGO民间自身有问题,但首先要看上面变,党政系统不变变革代价大,而且也很难变,不好的状况的形成各方都有责任。我觉得要改变中国的状况,有良知的人都要尽到自己的责任。尽管我们还不是法治社会,但我们要遵循法治理念有规则的推动改变,否则我们将付出更大的代价。

陈维民:请教李环教授,目前出现的业主自治和居民自治未来哪种更能体现出未来的公众参与?请教展江教授。网络的公众参与如何能够更好的发挥作用?

李环:谢谢陈秘书长。我认为是业主自治更能体现未来公众参与的方向。业主自治的代表性、自发性和行政机关的关系来看更是一个自发的独立的形式。能够代表业主各个阶层意义的参与途径,透明度和责任相对来说更高。但现在仍然有很多问题,除了行政权力的控制,它本身也存在亟待完善的地位。我觉得正是最广泛的基层动员和公众参与才能代表今后中国社会未来民主化的方向。居民自治并非一种真正自治,更多是动员式民主,被称为政府在居民的腿,是政权基层的延伸,承担了大量的行政事务,人员编制都是对上负责不对下,是一种打引号的自治。居民自治异化了,行政色彩太浓。

展江:互联网的作用主要取决于官方的态度,最近两三年出现了我称之为网络驱动型公民参与。最近一两年来群体性事件中传统媒体发挥的作用越来越边缘化。互联网的性质,绝大多数网站私人开办成本很低。比如我就和张鸣老师开玩笑说他的博客相当于一个私人办的报纸。关于互联网管理的法律问题,依法管理是空话,关于互联网管理最高的效力层级的知识人大常委会的一个决定和若干部门制定的很多的办法,依法办法没有任何上位法支持。压制民意,也就是用《治安管理处罚法》处罚一些谣言,乃至最近用刑事诽谤罪追究网民发帖。最近山东曹县诽谤案的成功还是有互联网、乃至传统媒体的积极参与。现在互联网发挥作用不是观念问题,是法律法规和官员态度的问题。地方官员不让本地媒体报道本地问题,而又能在一定程度上阻挠外地媒体报道本地问题,但是互联网是控制不了的媒体。于是有官员哀叹:没有互联网的时代是多么美好。下一步的发展恐怕还是要依法管理,一旦出现官员打压媒体的案例,我们通过媒体加以谴责,再者就是大一些诉讼,只要是多出现几个山东曹县的案例一定会对打压起抑制作用。媒体的参与法律环境还是最重要的。

主持人吴先宁:有请王教授。

王占阳:谈谈我的感想。政府为什么总是抓住NGO民间组织不放,从历史上来看很可以理解。革命时代的原则是组织起来,组织起来就有力量。革命成功后对这种力量有着天然的恐惧。建国初期政府廉洁,而现在政府腐败,更加缺乏信息。将来的出路何在?局面的变化取决于社会里和政治力的对比,最终决定性的突破点还是民主选举。

主持人吴先宁:有请张鸣教授。

张鸣:媒体人讲社会责任和金钱之间如何权衡,孰轻孰重?

郭光东:问题很尖锐啊,我坦率的回答。首先我们肯定要吸引眼球,我经常和编辑记者讲如果这篇报道道理再好、再高深但是没人看都是垃圾。我们要生存、要广告必须吸引广告商,要将读者卖给广告商,一定程度上讲我们就是在卖良心,但是我们的良心又是市场上的稀缺资源。在中国媒体上敢说卖良心的可能并不多,用良知换金钱。我一直都说南方周末是藏龙卧虎的地方,很多人放弃了高薪,不做律师、操盘手,为了新闻理想投奔南方周末为了新闻理想,所以两者都有。

任剑涛:我觉得有几个基本的悖论。对李环,我们讨论公众参与,到底是立于公还是立于私,立于私不是公众参与,农民维权必须超出和房地产商,要对政府和立法,私人为了私人利益参与是为了私人生活。对展江兄有个预设提,你以不承认多元治理来追求媒体在公众参与中发挥效力,因为你对媒体有商业利益有轻蔑态度,而商业就有商业贿赂,与商业活动不可能完全切开。公共参与一定要承认大市场、大社会、大政府,三足鼎立才是公众参与,如果你说追求商业利益危险了一定要在权力领域展开媒体的公共活动那么我认为这样的媒体是不可能存在的。对李楯老师也有一个基本的悖论,我们对中国前景怀着越来越悲观的态度是因为我们个人生命有限个案本身成功较少呢,还是对前景的判断呢?如果是对前景的判断是悲观的,那么公众参与意义何在呢?因为讲公众参与就一定是有一个进步主义的假设,以悲观心态面对进步主义假设我们谈公众参与意义何在呢?

下半场(8月14日下午16:00-17:30)

主持人:常少扬 法制日报副总编

主题发言:

16:00-16:15 PX事件和公众参与:一种政治化的参与模式(王锡锌:北京大学法学院公众参与研究与支持中心教授/主任)

16:15-16:30 公众的制度化和非制度化参与(任剑涛:中山大学政务学院政治学研究所教授/所长)

16:30-16:40 温岭公众参与的经验(陈奕敏:浙江省温岭市委民主恳谈工作办公室副主任)

16:40-16:55 点评(1、张鸣:中国人民大学教授;2、朱芒:上海交通大学法学院教授)

主持人常少扬:各位,我们开始开会,下面进入下一个环节,我是法制日报常少扬,受主办方委托主持这一环节,下面有请北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌教授发言。

王锡锌:感谢,今天上午蔡教授已经讲了公众参与在中国的定义应该掐头去尾排除掉选举和街头行动。当然这样一种定义在中国的公众参与的背景下可能还值得商榷,我们可以给蔡教授关注的公众参与一个标签“法律化的公众参与”。法律化或制度化的参与固然是美好的,但是其本身需要一些制度化参与框架的依托。但现在我们正好缺乏制度化的参与框架,现有的制度化参与框架比如听证、公告评论、座谈会等都存在空洞化的趋势,所以我们除了应该关注制度化法律化的公众参与以外还需要去关注其他的一些形式和行动策略。我也从这个角度谈一谈法律化之外的参与行动,之类参与可以被笼统的归类为非制度化的公众参与。我在这里所介绍的仅仅是一个个案,也就是从2007年初一直延续到2008年代的厦门PX项目所涉及到的公民参与这个个案入手简单提及介于制度化法律化的参与和街头行动之间的参与模式,我把它界定为法律化的政治参与模式。在本质上这种参与涉及的是法律上的权利问题,但是参与者或行动者的行动策略是通过政治压力和社会影响来间接影响地方政府的政策。

先简单的解构一下厦门PX的几个阶段。从参与框架来说包括以下几个阶段。一、问题在界定。厦门市政府07年走完了PX合法的法律上的立项程序。3月份政协委员的通过研究重新界定了PX项目,项目虽然合法,但是规划环评上存在问题。二、社会动员,发现问题后委员对民众进行社会动员,通过手机和互联网进行信息的传播和组织。三、社会动员进行到一定阶段后。厦门市政府试图通过解释,通过回应、解释想要改造公众的偏好,治愈公众的意志。四、之后6月1日直接的临界点行动,行动者走上街头到工业区、市政府门,几千人持续了近24小时,以沉默的方式进行诉求的表达。这种行动模式不同于一般的街头行动,仍然是在中国的法律框架中进行,因为根据游行示威法游行需要申请,但是并没有被定义为游行示威,市民组织在一起被称为散步。五、面对这种松散的集体行动,政府在PX个案中采取了非常有建设性的做法——将项目暂时搁置,再次环评,包括了规划环评,进行了公开征求意见和开放式的座谈会,超过90%的市民反对PX项目上马。六、政府和专家、公众在意见后取消PX项目,随后前往了漳州古雷半岛。

PX中的参与是介于法律和街头行动之间的行动模式。行动模式产生后产生了连锁效应,成为了社会学系的公共知识。因为PX事件之后很快就发生了上海的磁悬浮事件,发生了在南京路购物的行动。5月份成都出现了类似的喝茶。之后这样类似的模式又在广州出租车罢运中出现。因此分析PX具有典型性的意义,不是孤立的个案,而是一个行动的样本。从参与和集体行动的角度观察具备哪些要素?

第一,行动的组织并非由利益组织和NGO发起,组织是临时的一次性的甚至是概率性的。并没有明确的组织行动和动员系统。

第二,集体行动的动机是具体的、个案化,动机是同质的个体利益驱动使得松散的人群临时的聚合利益在一起,是一种聚合利益,不存在整体利益的诉求,一旦利益达到组织瓦解。

第三,街头行动采取了一种临界点的行动,街头行动但是没有暴力,试图在法律底线内采取行动,结果却是问题政治化和社会化。本来是法律问题,但是法律渠道无可表达,因此政治化、社会化问题,构成一种压力影响政策变化。行动的基本要素事实上也是中国大量群体性事件中共同的要素。群体性事件与PX事件的不同就是它失控了。而且这种模式始终存在失控的危险。存在两种方向的失控危险,如果政府仍然坚持立场,那么暴力看起来似乎不可避免,最后走向对抗。向另一种方向失控,政府看到来势汹汹的社会压力,政府决策可能会暂时考虑到压力而走向决策的非理性化。如果注意到以上两种失控的危险,制度内利益表达渠道不能发挥作用的情况下如何进行利益表达?我个人认为也许在结构层面上也需要更多的关注,在结构层面上的参与都是边缘对中心的再次确认。如果按照citizenpower来界定的化公民是没有权力的,如果将权力界定为公民直接影响结果的能力,那么公民的角色是虚化的,无论游戏规则设计的多么美、多么公开,那么他们仍然会发现他们无法控制结果。那么核心的问题仍然是角色调整问题。更重要的可能需要强调的还是公民充权的问题,充实公民权力,改变它们的角色。谢谢大家。

主持人常少扬:好的,下面有请任建涛教授。

发言人任剑涛:因为公众参与主要是对个案进行实证研究,然而理论又非常复杂。我想对公众参与做一个理论化的注脚。我发言的题目是公众的制度化与非制度化参与。公众的制度化参与是公众参与的当然之意。然而任何国家、任何政体公众参与是必然,换句话说公众从来不可能被排除出制度之外,真正的差别是民主国家是公众的制度化参与而非民主国家、非现代国家是公众的非制度化参与,或者是暴力性参与,或称群体暴力性事件。我想简单分析四个问题,

第一个问题是公众参与与国家结构和政体差异,我的一个预设是公众参与是任何国家都不得不正视的一个问题。问题是古典国家公众参与是非制度化的。现代国家中公众参与是国家结构的必须,是国家制度保障的,而不是国家结构的点缀。刚才王教授提到的PX事件是国家结构的点缀,因为有社会高层经营介入,先后参与的院士有6位之多,否则政府能够轻而易举的灭掉这个事件。但是动员了上层精英,尤其是统治精英中的科技精英,所以政府觉得棘手。这样的事件对说明国家结构是否需要公众参与是意义不大的,因为非民主的现代国家结构是不需要公众参与的。现代和非现代国家结构对公众参与的本身的内在需要和排斥性是不同的。

政体上看,现代民主政体和非民主整体差别很大,现代民主国家要把国家结构区隔为三个领域,国家权力、社会自治和市场价格。民主政体下的公众参与会区分为国家政治领域和社会领域,政治领域就是立法参与,而社会领域就是公共事件。民主政体中这两种参与也是必要的,因为他是民主政体三个领域互动而形成一个稳定国家结构的必须。而对于非民主整体也不需要这种参与,因为非民主政体下国家权力通吃,在此结构下国家并不认可社会空间下对公共参与的参与。李楯教授谈的那么多痛心疾首的问题最重要的原因,为什么要成立那么多公民组织,你们想干什么?这实际上是国家权力对公民组织的一种动机追问。动机追问导致了对社会空间的结构性排斥,所以从最苛刻的意义上讲中国根本没有公众参与,因为我们没有公共空间与国家空间相抗衡。但是中国又处于一个转轨社会,要力图从集权转向民主、从计划转向市场,但是又没有成功。结构上中国是集权政治但是运行上分权政治。我们作为一个转轨社会有新旧冲突,公众处于什么位置?公众参与处于什么空间?是否有机会?我认为是有的,今天公众参与虽然没有政治和法律地位,但是有社会空间,因我们对私权产生了对公权的压力,因为民商事关系中,土地的转让中有集体土地权利的侵吞,商人和公民的冲突,但是有一个中国的背景,那就是权钱一定要勾结,权钱勾结是中国转轨的标志。权钱勾结是转轨的必然,我们需要的是更好的制约权钱的勾结。制约就在于哪些基层治理的事件中产生了多元的利益诉求。虽然我是保留我的两居室,保护我的宅基地,我是以民法来要求我个人的生命和财产不受侵害,但是这种对生命和财产的保证一定要转化为要有公民的政治自由、抗议的政治自由,对私权的爱护就有公权的支持,公民的参与形式趋于多元化。

中国公民今天要求一种发泄私人趣味的公共空间。小问题不断逼近大问题。从此意义上转轨国家公民参与发生一些转变,从三方面简单概括。1、政府事物作为公众事务的特性为公众所熟知。2、公众与政府共同创造了参与的渠道。公众对政府事务处置过程与后果关注正在走向组织化、理性化、行动化。大家都愿意趋近于理性化,但是如何趋近需要政府和民间长期智慧教育和博弈过程。3、中国公众参与虽然有转轨契机和社会空间,但是我们要以补课的心态去推动公众参与。补什么课?中国公众参与的制度盲点与缺失环节。推动公众参与使得政治性参与、行动性参与和社会性参与共同存在。制度盲点包括:1法律缺口,公众参与的法律保障严重不足。2制度供给,政府基本上限制公众参与,提供的规则不是鼓励有序参与而追求非秩序参与。尽管有示威游行法但是从来不批。3政府的具体举措限制使得公众的参与趋向暴力化,行政空间的公众参与同样不足。4程序缺陷,公众什么程序参与是不明了的在缺失环节也要搞清楚,有以下几个缺失环节:(1)制度误区,我们的政党是赢家通吃的心态,接受不了一个国家权力之外的社会、市场空间,一切公民组织、公共诉求都被认为是造反。以革命出境衡量公民对一亩三分地的热爱。(2)公众能力与政府能力的孱弱,需要公众与政府的双方的自我教育。双方都需要知道对方的边界博弈才能够有理性的界限。(3)组织缺失,中国的公众参与都是非组织化参与,组织化的参与使得政府容易理性对话、能够避免暴力。(4)负正效益,多重的负面效益会导致公众参与政治效能和行政效能的降低。最后的结论,中国公众参与需要民主政治的转轨和国家结构的转型,这就需要我们的民主政治、需要现代国家结构,也就是承认国家权力、社会自治和市场空间三足鼎立。民主政治就是要内在的需要公众参与发挥它的政治效能、行政效能,否则中国的公众参与永远是只是探讨的自娱自乐的理论问题。

主持人常少扬:下面我们有请浙江温岭的陈亦敏主任讲话。

发言人陈亦敏:温岭的公众参与有十年的历史,有几个特点:1公众参与的渠道——民主恳谈,是我们十年前创立的公民参与的品牌,想通过民主恳谈的渠道引导民众参与公共事项的决策、管理和监督。我觉得公众参与有助于促进公民社会的形成.2参与的内容,教育、经济产业政策、城市规划、市政建设公共项目、公共预算。政府所有的公共事项都是我们参与事项。3我们有三种方法产生参与者。第一是自愿参加,我们民主恳谈会之前五天通知,大家自愿参加不用报名。第二是随机抽样。第三是各界代表,我们邀请他们参加。我上午听了意大利的局长的介绍我们觉得类似。4参与的方式,在民主恳谈会上大家都有平等的机会表达发言,让每个人都有机会发言可能比较困难,我们有两种方式,分小组讨论之后综合表达意见,或者将所有参与者集中到大的会议室和政府沟通。后一种方式尽管发言人不是很多,但是能够让政府面对所有参与者。反复讨论后通过博弈达到共识。5参与的结果,政府对恳谈会上提出的意见进行归纳梳理,他觉得有道理的合理的收集起来根据多数意见决策。有些学者质疑政府是否真正的能够吸收合理意见还是听听而已,我们一般来讲各个地方的恳谈会在这么公开的场合大家都知道某一位有什么意见是否合理,政府不吸收压力很大,所以一般都会吸收。政府的大部分方案在民主恳谈会之后都会修改,有的甚至全盘推到。当然也有些乡镇对老百姓的意见置之不理。有个乡镇的政府曾经要规划一个小学,必须要穿过一个公路,群众都非常反对,政府有自己的考虑希望通过建设小学提高规划地区的地价,虽然大家反对,但是镇的书记当场拍板小学在原址修建。但是尽管政府没有按照多数参与者的意见办,但是政府始终没敢在新址修建小学,所以民主恳谈会虽然失败,但不是没有作用,公开性的好处就是政府感到有压力。所以我们温岭的参与是真实的参与、有效的参与。有助于我们中国的民主化进程和公民社会的形成。

主持人常少扬:好的,下面我们进入点评环节,首先有请中国人民大学的张鸣教授。

点评人张鸣:我们讲公众参与,必须首先认清我们所处的时代和情景。以前我们处于极权主义时代,现在我们退到了传统帝制,充其量是身处有亲民色彩的帝制,再退就是国民党时期、威权时代。再退就是北洋时期,我们退是因为我们曾经走岔路了。现在我们退到了预备立宪之前的大清,很多事情很别扭。我的理解中央对公众参与基本是脑筋不转的,希望有意见通过正常途径表达,上告,不通,民众闹事,政府拿办民众闹事的头儿。把老百姓逼成暴民,当然也有例外,以前对学生比较宽容,传统帝制时代对学生很宽容,但是现在好像对学生也不宽容。西方的公众参与是在代议制民主的补充,而我们连基本的前提,游行、集会、示威都没有。政府谈、民间谈,谈的东西都不一样。政府的公众参与是征求意见、集思广益、民主集中制,我们讲的不一样。但是我觉得我们现在的情形和帝制时代的情形的还是有所不同,现在有网络。技术因素的变化非常大,网络改变了这个时代,而且网络不容易被封锁。第二是话语不同,威权时代话语仍然存在,很奇怪的现象,威权时代的话语仍在讲,但是很多新的词语也需要讲,新旧在一起光怪陆离。这么讲的好处是旧的话语逐渐去昧,新的话语逐渐改造者这个党的思维。第三是中国发展不平衡。整体上推到大清,但是有些地方退的比较快,退到国民党了,国民党的时代就是有些地方成为窗口,好处是有传染性,建立了新的正当性,进步主义的正当性,这样的示范时间多了,鸡同鸭讲说着说着就会发生变化,领导人也更新换代耳濡目染。变化可能在悄然间发生。

主持人常少扬:下面有请上海交通大学的朱芒教授。

点评人朱芒:我从行政法的角度做一些评价。我想用法律制度和公众参与之间的关系。我做了一个示意图说明法律制度和公众参与之间的关系。纵轴是公共政策学者们经常讨论的问题,最低的是政府收集信息,最高的是公民对政府行为有拘束作用,是民众的公决。贾教授和蔡教授的阶梯也是在纵轴上。横轴是法律上的行为约束度,右边是法律上必须要采纳的,左边是裁量的。两个轴形成四个象限,我做的工作就是把中国收集的案例放到四个象限,看看主要的形式和趋势是什么。第一个案例是王教授的厦门PX案件,它是实质上是两个案件,前一个是行使公民的宪法自由,我感兴趣的是后半段,第一个阶段完了以后形成的座谈会听取意见,听取意见收集信息而非听取参与者表决,制度上没有保障,听取的动因不在框架中而是在框架外,是前面的压力所形成。现在大多数的动因都是在框架外的压力。不是政府违法而公民要维权,而是公民要表达,要考察决策的正确与否而非合法与否。今后还有重要案件是否还会使用PX案的规则,个案能否使得制度沉淀扎根?我个人调查是有一定的形成规则的。PX案件之后的很多案件有同类性,有很多基本的要素,但是不在我的框架中,但是有共性,这类案件基本是在象限三,我看到的很多规划方面在象限二,基本都是听取意见,约束度也不够。任教授的报告我感到比较宏观,从整体国家社会转型角度分析问题,实际上他说到了严格意义上的公众参与必须要与民主整体为前提,那么实际上我感觉到了有这样一个问题,不是个案中是否有公众参与,而是个案参与结果的保障。参与可能很好的完成,但是政府不去做怎么办,我的理解可能和任教授有些不一样。但是我非常同意任教授关于参与动因的分析。两级的动因,私人的动因是私人的财产权。那么政府的动因何在呢?很多时候就是避免麻烦,减少政府可以预期的麻烦的话政府可以接受参与,这种工具论的参与观在现阶段中国不可避免。共同生活空间的权力意识还是没有看到。我对陈亦敏主任的报告非常感兴趣也非常关注,我觉得个案中参与确确实实是公众参与,甚至文盲都在参与,如何引导他们恰恰是很有中国意义的,个案能将制度推向哪里?我看到是第三象限往中间偏,如果承诺有法的功能约束力更强那么可能进入第一或者第四象限。但是可能受到领导任期的限制。我是不希望以后更多的动因来自于外力,而是可以在轴上讨论动因,那时我们会议的主题法律化制度化才真正有意义。

主持人常少扬:下面进入发言阶段。可以提问也可以说自己的看法。有请Sintomer。

提问人Sintomer:向所有在座各位提问,中国公众参与的主体中,哪些主体积极推动、哪些对公众参与有所保留?

张鸣:我觉得实际上真正的推动者是明白其是怎么回事的知识分子,民众、群体性事件的参与者并不认为自己是公众参与,大多数只是关注自己的利益,最不喜欢的是官员。

刘开明:我今天听了一天,有乐观有不解。我上月在德国看到一个转型指数报告,政治参与转型指数中国和北朝鲜一样,我很悲观不解,但是一看指数又相差不远。49年以后党和政府还有百姓都有赢着通吃的观念。任何事情百姓都希望政府帮着解决一切问题。我们要理解中国处于转型时代。政治参与是公众参与很重要的一部分。中国处于转型时代,在哪些方面转型?哪些力量哪些动力去转?我深深地感受到体制内的变化不是没有,体制内是蜕化,退的最大压力,全球化和市场经济导致私人空间出现,私人空间的出现使得大多数的私人抗议都是和个人利益相关,胆识每个个人利益又构成社会利益,社会空间形成。深圳和广东看中国和北京看中国感受是相当不同的。深圳政府虽然很保守,但民间很活跃不买政府账,政府却那他们没办法。如果越来越多中国的百姓不依赖党和政府来生存,而且生存的不错,是有助于公众参与的。所以从经济的领域对公众参与的促进是很有帮助的。知识分子可以超越个人利益,如果仅仅有底层很难超越个人利益,知识分子可以超越个人利益去建立制度。但是总体上中国的知识分子并没有形成统一的阵线,并没有达成共识,没有形成统一的力量。其它比较成功的转型国家,我们看到知识精英影响政治精英和商业经营,形成压力最后实现转型。

提问人Allegretti:有两个问题问温岭陈主任:1、所谈到的公众参与的情况,按照欧洲模式引入,受到儒家文化影响的国家受到社会等级观念的影响,中国是否存在这种情况?2、欧洲公众参与的作用,边缘人士得到他们应得的权利,温岭有没有类似的情况保障这些边缘人士的权利?

陈亦敏:1、中国不是等级社会,但是不同阶层的话语权是不同的,弱势群体对场合存在不适应,问题的分析、判断、表达能力不同。2、开始我们并没有注意这个问题,温岭经济比较发达,外来人口比较多,总计有80万左右,占外来人口的一半以上。我们的民主恳谈会,既然大家愿意来都可以来,外地人从道理上也应该可以。但是几年之后有外来人口提出这种要求,我们也满足其要求。对特别维护外来人口的利益有一个行业工资协商民主恳谈会。整个行业的工资和工时有代表工人的协会和行业协会进行谈判,政府居间调停。

提问人Fragai:问所有人,中国民主化之中的社会,谈到了很多方面,大家都没有谈到一个方面,工人能够在促进民主化和公众参与方面能够有什么作用?

王占阳:现在工会都是政府或老板养的,成了发卫生纸卫生巾的组织。工人没有为自己利益伸张的组织。49年以后很久没有工会意识,但是现在已经有所认识了,开始出现少数独立的工会,但是有怎样的发展取决于执政党的意愿,因为说到工会就有阴影,波兰的团结工会。工人利益得不到伸张,但是不能说工人不起任何作用,工人通过群体性事件对中国的政治进程发挥自己原先没有想到的作用,总的来说增加了社会压力。

张鸣:工人的主体是农民工,以前工会不管农民工,现在想管但是管的非常差,传统工会不管传统工也不管农民工,有维权但不是传统工会组织的。

刘开明:农民工有很强的参与抗争意识,深圳08年有5万多件劳动争议案件,广东有1万多起集体行动案件,农民工向组织工会但是不被政府认可。以前政府经常逮捕领头人,现在不了。我劝告政府不要逮捕,因为中国现在所有的群体性事件都是具体的、私人的经济诉求,如果堵死了很容易转化为政治诉求。

第三专题:城市规划中的公众参与

上半场(8月15日上午9:00-10:30)

主持人:Nicola Macbean 英国瑞慈合作中心主任

主题发言:

9:00-9:30 英国土地利用规划体系中的公众参与——以实务工作者的视角

MarkWalton 英国Alliance Planning公司副主任,特许城镇规划师

(15分钟+15分钟翻译)

9:30-9:45 中国城市规划公众参与:回顾与展望

金晓春 中国城市规划设计院高级规划师

9:45-10:00 点评

1、陈保中 上海市委党校教授

2、刘开明 深圳当代社会观察研究所主任

主持人Nicola:大家早上好,现在会议开始。希望今天的探讨会像昨天一样精彩,今天的主题是“城市规划中的公众参与”。

然后进入今天的发言环节,第一位发言人是MarkWalton先生,英国AlliancePlanning公司的副总监,是有经验的特许城镇规划师,他在英国参与了很多项目,包括城市改造,水处理,以及可再生能源等各个方面。今天,他将以实务者工作者的角度,和大家探讨一下英国的土地应用规划体系中公众参与。

发言人Walton:首先非常感谢大家邀请我参加这样好的研讨会,昨天我仔细聆听了各位的探讨。我想说的是,我本身并不是一个学者也不是一个教授,我只是一个城市规划师,我在英国有15年的从业经验,所以今天我希望从一个实务工作者的角度和大家探讨一下公众参与,也希望大家能从我今天的发言中有所获益。

大家可以从屏幕上看到这个英文版的幻灯片,那是因为我之前对幻灯片做了一些修改,增加了一些图片,以帮助大家更好地了解我们的课题。同时,大家可以在你们的本子上找到中文版的翻译。

来介绍一下我今天的发言内容。首先我将对英国城市规划体系中的公众参与做一个背景介绍。然后为大家介绍在国家层面的法律的最低规定,以及地方的相关要求。然后为大家举两个案例,这两个案例是在英国中部的城市开发项目,这也是我的公司正在参与的两个项目。最后为大家做个总结。在我的总结中,实际上是想对昨天我听到的大家提出的一些有意思的想法做一些回应。也希望能获得大家的一些反馈。

首先来做一下背景介绍。在英国,公众咨询体系是在1945年引入的,坦率来讲,当时的咨询水平还是处于非常初级的阶段,相对我们今天的标准,(当时的咨询水平)是非常低的。并且在过去的四、五十年,它的发展非常缓慢。在60年代时,由于英国缺少这种有效的公众咨询,因而公众非常反感,他们走上街头提出了很多抗议,结果,正是由于有了这些抗议,他们认为他们没有足够地融入城市的规划体系中,所以当时的政府决定做一个调查,并且得出了一个报告,在1969年发布了这个报告,这个报告中提出了很多建议,包括如何推动公众参与的建议,这些建议都被采纳到1971年的城镇规划法案当中,成为法律的基本要求。除了1971年的法律对咨询提出了最低要求之外,国家同时提出在规划决策时,必须要考虑到公众和其他被咨询人提出的意见。在1971年之前,很少收到公众的回馈,因为整个咨询的体系并不是有效的。所以,在英国,所有公众提出的意见都必须得到相关当局的认真对待和处理。我知道,昨天在大家的探讨中,很多人担忧在英国,老百姓提出意见后,政府官员是如何对待这些意见?我在幻灯片上并没有写这些信息,现在我为大家介绍一下在英国采纳民众意见的流程。

就像我之前所述,在英国,当地政府必须考虑通过公众咨询后得到的大家提出的意见,他们如何采纳呢?当地政府会发布一个报告,这个报告会收集所有他们采纳的意见,同时解释为什么他们根据这些意见得出了他们的决策,如果有意见没有被采纳,也会解释原因。然后这些报告都向公众发布,并且在网站上发布,公众可以看到这些报告,并且知道自己的意见是否被采纳。

接下来回到幻灯片的介绍。在1971年之前,整个咨询流程实际上是从上至下的过程,政府只是把他们的相关规划发布出来,然后让老百姓自己来看,自己提出意见,所以实际上是老百姓自己过来(提意见)的过程。很重要的一个发展是,70年代后,当地政府越来越意识到社区参与的重要性。尤其是在英国工党1997年执政以来,提出了“程序前置”的方法,这个做法就是在制定规划时让公众参与进来,也就是说,让公众很早就参与到城市规划这个程序当中。这个“程序前置”的方法,其目的就是赋权给社区,让社区的公众能真正参与到和他们社区相关的规划方案,我们可以看到在2004年和2007年,在英国的新的规划法案,实际上是把“程序前置”的地位提高到法律的高度,推动他们的发展。

在这张幻灯片上,我为大家列举了在英国,公众参与在城市规划中的最低法律要求,实际上,我这里提出的是英国的规划申请,而不是城市规划。因为城市规划更多的是关于分区方面的考量,但他们的规定是相似的。我今天讲的主题是针对规划申请在公众参与方面的法律的最低要求。

看这个幻灯片上,通过昨天的探讨可以知道,这些条件在中国的某些地区也适用,实际上,在英国,是全国都要符合这个最低法律标准的。这个包括:在当地报纸上发布公告,在规划方案所在地以及临近地发布通知,以及向受影响的居民发布通知,还有一条,向当地法定单位发布征求意见通知,这里所说的“法定单位”包括环境部门,非政府部门以及相关的政府部门,他们的职责是保护环境和保护公民的利益。

大家可以看到,有一个最低法律要求:在发出通知后到最后结束的时间,不得少于21天。我想说的是,这个是法律上的最低要求,但是在接下来我的介绍中,大家可以发现,公众参与是一个非常漫长的过程,在实践工作中,可能需要几个月甚至几年的时间才能完成这个公众咨询。除了有国际层面的法律规定外,当地政府也有制定《社区参与说明》,在这个文献中他们需要列明地方层面对公众参与的相关要求,这些具体的要求已经在我的幻灯片上写明,在这里,我只想强调其中的一点:面向利益相关者,包括环境、团体和公众进行预先申请咨询。也就是说,不是在规划结束方案出台后才让公众参与,而是在一开始就已经让公众参与进来。

接下来为大家进行两个案例分析。相信大家会对这两个案例很有兴趣。提醒大家一点,我在这里把两个案例的顺序倒过来了,我会为大家先讲坎利社区的重建项目,大家可以直接翻过去。

坎利社区位于西米德兰地区,也是我工作的地方,大家可以看到幻灯片左上角的图片就是重建项目所涉及的区域。在这个社区,除了有些老的房子外,还有新房子的建设计划,在左下角的图片上,可以看到老房子的状况,这些老房子的条件不是很好,当时的打算是,要么把它们拆除,要么进行重新装修。同时,政府希望能在此增加一些社区设施,包括医疗中心、社区中心和商店等等。当时我所在的公司就是在准备规划申请,在我们提出规划申请之前,首先要征求当地居民的意见。所以,在整个鼓励公众参与的过程中,我们采取了各种不同的方法,其中一个很特别的方法就是,我们事先和地方政府达成协议,让地方政府同意我们进行的社区咨询和公众参与的方案,也就是说,当地政府知道我们在公众参与方面要做什么。

大家在幻灯片上可以看到我们采取的一系列方法。其中一条就是,我们会定期出版

《时事通讯》。《时事通讯》是每月出版,将其分发给当地的三千多户居民和企业,让他们及时了解整个项目的进展。同时我们定期举办社区论坛和交流会,并且我们会对交流会的通知广发广告,鼓励更多当地居民参与并提出意见,帮我们改善这个重建项目的计划。我觉得在我们这个项目中,很特别的一点是,我们针对儿童和年轻人做了特别活动。因为我觉得在这样的项目中通常会忽略儿童和年轻人的观点,所以我们这次的项目中,特地在当地学校组织了论坛,并且在年轻人中进行咨询活动。这个右下角的图片就是我们在年轻人中的咨询状况。

在这个上面,大家可以看到,我们专门邀请了规划援助机构,我将在下午为大家介绍规划援助结构。让规划援助机构进行专门的宣讲,我特别想强调这一点,大家可以看到最下面,咨询期是2006年夏季到2008年12月,我们在2008年12月才提出了我们的规划申请,也就是说,整个过程持续了18个月时间,我们现在正在等待政府的批复。我们本来期望他能在8月给我们批复,但现在看来,应该是9月,即下个月,政府才能给我们最后答复。

现在为大家介绍第二个案例,是我们公司参与的第二个案例,即达文特里城镇中心改造的项目。这个实际上是以零售为主的一个在发展的提案,在这个图上的红线区域的就是我们希望能够对当地的零售进行再度发展的改造区域。我的公司,一方面受开发商的委托,另一方面是要准备规格申请,同时要承担预提交。在这个幻灯片上显示的就是,因为我们要进行零售的开发,所以会有一些新的商店,而本身这个区域会有一些街道,大家可以从幻灯片上看到,我们的新的商店是如何融入到原来的社区,这个是我们新的想法——如何让新建商店融入原来的社区。这个深色的框的部分就是新设的商店。

有了这个中心的改造后,可以使得达文特里城镇的商店数目比原来翻一倍,所以这个项目对当地政府来说非常重要。他们非常担心,如果没有这个项目的话,这些商人会被其他的城镇吸引随之会影响到整个城镇的发展,越来越没有未来。一方面,如前所述,当地政府非常希望推动这个项目,但另一方面,他们也希望这个项目能获得地方的支持,所以公众参与非常地重要。首先,我们整个参与的流程是2007年12月开始的,当时我们开了一个“利益相关人”的探讨会,这些“利益相关人”包括环境组织以及当地的一些社团组织。我们探讨的内容就是:哪些问题对于当地居民来说是至关重要的?以及哪些障碍是我们必须要克服的?

所以,通过这个讨论会后,我们发现市民最关心的两点:第一点是,因为这个地区以前是一个停车场,所以市民担心因为这样的改造工程导致他们没有停车位了。另一点是,本来这些地方已有一些建筑,担心新的商店无语与原有建筑相融合,破坏了原有的格局。我们是在5月份组织了一个“公众咨询展示”,左上角这张图片显示的就是展示厅的样子,实际上我们是在公众到来之前拍了这个照片,并不是说没有人来。因为来咨询的人特别多,我在这个过程中太忙了,没有时间去拍照片。这里抱歉不能给大家展示当时的盛况。

通过这次咨询,我们收取了公众的意见,帮助我们对规划计划进行改造。这个项目很特别的一点是,我们使用了一个工具,这个工具可以说是第一次在英国使用。就是在左下角上显示的,我们把这个工具称之为“共建未来”——这是一个游戏。这张照片显示了当地居民正在玩这个游戏。在这个游戏中,我们问参与人这些问题:对于你所居住的这个社区,哪些是你喜欢的?哪些是你不喜欢的?哪些是你认为需要改善的地方?哪些是你认为很重要的地方?同时我们也问他们对这个地区的愿景是什么?你希望这个社区的未来是什么?然后我们还提出了一个很重要的问题:如果只给你两个名额,你觉得对你来说最重要的两件事情是什么?通过这样的做法,我们可以确保:对于这个方案,对居民来说是最受欢迎,同时也是对他们最有利的。

通过这个咨询和玩的新游戏,我们的开发商收集了很多公众意见,他们现在正在改进方案的过程中,根据我们收集的意见,我们发现,很多公众他们担心没有了停车位。所以开发商说他们将对此进行改进。正是因为这样的改进,开发商发现他们的预算可以节省一百万英镑,相当于一千万人民币。

现在,如前所述,开发商正在重新改进他们的规划计划,最终的申请将于2010年的春季提交给政府。为什么这么迟呢?因为现在英国的经济环境不太好,开发商正在和相关的承包商重新协商合同,因而推迟到2010年的时候才能提交这个报告。

我刚才给大家介绍的案例,希望大家能觉得很有意思。接下来,我将做一些总结,同时回应一下昨天我所听到的各位的一些想法。

首先,要让公众尽早参与进来,也就是,在整个规划设计出台之前就能让公众参与进来。这样做能克服很多困难同时缓解公众的担忧,同时还可以知道,公众的担忧究竟是与这个规划有关,还是他个人的做人原则使其对此产生反感。

通过刚才的这两个案例我们可以看到,公众参与的过程是非常耗时的。我在第二个案例中,我也向大家展示了公众参与对开发商来说,实际上是可以省钱的。而对于政府来说,政府当初推出“前置流程”这个概念,就是他们觉得长期来看是可以节省时间的。但目前为止,我们还没有看到这个方面的迹象,整个过程还是很漫长。

但我是完全支持这个项目的,为什么这么说呢?因为我觉得这个项目不仅仅是让人们可以获得相关信息,同时也让公众对与之相关的计划进行评议,提出他们的意见甚至帮助改变这个计划。这样,当地居民对这开发计划更有拥属感,同时也觉得他们是这个项目的一部分,而不会觉得这个项目是强加到他们身上的。

这个时候,你们可能会问这样的问题:是不是有更好的参与就意味着有更好的规划设计?一方面,有了更好的公众参与可以让我们的计划得到政府批准,另一方面,它是不是会带来更好的设计?我觉得它是可以带来更好的设计的,同时还能带来很多正面的效果,因为我们的公众不仅仅有权利发表意见,同时也有权利对整个规划进行掌控。

在英国,这样的规划申请要提交给规划委员会,规划委员会是由当地的议员组成的,即政府人员。我们提交的是一个报告,这个报告会阐述所有收集到的意见,不管是支持这个项目的还是反对的。另一方面也有专家关于应该做出什么决策的意见。但最终拍板决定的还是这些议员,而这些议员实际上也会受到公众的影响,因为公众是有机会与之进行正面接触来影响他们的判断。

所以,尽管一个项目会得到很多公众的支持,但最终它仍旧是一个政治决定,因为它是由政治家来做的决定。并且,政治家会解释为什么某个项目尽管获得了很多公众支持但他们没有接受或者为什么他们接受了这个项目。还有一种情况:如果这个项目是非常有争议的,那么尽管它有很多公众支持,但它可能仍旧会遭到反对。

主持人Nicola:非常感谢Mark的发言,实际上,刚才Mark为我们介绍的流程非常复杂,但今天下午他将为大家介绍“规划援助机构”,介绍这个机构的一些职能,而这个机构的作用就是能帮助我们推行我们的公众参与。

接下来发言的是金晓春,是来自中国城市规划设计院的高级规划师,刚才金先生跟我说他曾经在英国的大学待过,我想他对英国和中国的系统应该都是非常地熟悉,希望他能够给我们一些有用的反馈。

发言人金晓春:大家好!很高兴有机会和大家一起交流和参与这个话题。昨天和今天听到很多专家发表了很多很有见解的讲演,我受益良多。今天,我将从规划师的视角,对中国的城市规划中的公众参与做一些研究。本来是要对中国整个的城市规划做一个概要性的系统描述,昨天又加入了一些新的内容,但时间只有15分钟,又修改了一下,所以我的幻灯片做得有些碎片化,希望大家谅解。

现在,先为大家概要介绍一下中国的城市规划系统。中国的城市规划与西方相比,开展得比较晚,根据我收集到的资料,最早见于报刊的理论探索是1995年,是我们发表于国外的城市规划的文章。实践的最早是在1999年,青岛的城市规划展览。普遍地开展是在2003年以后,这个是有原因的,之后会提到。

主要的呢,是内容上讲,有三个大的方面。第一个,中国为什么需要公众参与?第二个,中国公众参与的现状、方法和存在的一些问题。第三个是展望,比较简短。

对于第一个问题,中国城市规划为什么需要公众参与?我总结了三个方面。第一个方面就是社会的问题,即经济社会发展到一定程度有社会需要;第二个是公众参与意识的提高;第三个是法治环境的要求。社会方面,经济高速发展,城市建设的急剧增加,引发了很多社会问题。中国实际上是从改革开放后经济快速增长,95、96年的时候,人均GDP突破了700美元,这个在城市化中是一个转折点,城市化是要加速发展的,同时是在98年前后,又遇到了金融危机,政府大量投资,在基建规模上不断扩大,引发了一系列社会问题,这个是城市化水平的发展变化,明显是和经济增长相匹配的。再有一些例子,在争议拆迁的过程中,靠警察去维持秩序。这个是大家熟知的“重庆最牛钉子户”。我从刚才Mark的讲演中知道英国的城市参与的起始点是:1947年,英国的库克法将城市规划权从所有权中剥离了,以前二者是一起的,现在两权分开了,政府掌握了规划权,私人掌握土地所有权,这样两种力量之间产生博弈。为什么1968年后,公众参与不满意了,要去上诉说有权知道这个规划,要参与到这个规划,那是以为涉及到他们的利益了。但在我们中国,这是个相反的过程,后面我会提到物权法出台了,实际上我们是另一个方向,把一部分所有权让渡给私人了,同样使得规划权和所有权产生了分离。如果不是土地的有偿转让和住房的私有化,就不会产生后来的一系列问题。因为它本身权利没有分离,权利分离后就会产生很多问题。所以公众参与的起源,西方和我们,路径不同,但起因相似。在这种情况下,政府希望公众参与能成为由下而上的消化矛盾和冲突的一种手段。我这里有很多领导人讲话的资料,由于时间关系就不详述了。

对于第二个问题,公众参与意识的提高。昨天已经有专家专门对此进行了分析,我把这个事件当作一个消极的案例,是被动式的推进公众参与的案例。拿几张图片说明吧,虽然说是散步,但是用文字表达语言:反对PX,保卫厦门。小孩也是手上拿着这个,跟着母亲抗议。后来的座谈会产生了一个大家比较满意的结果。这个事件的起因是由于政协委员的提案透过媒体和院士,最后促进了这个问题的解决,这个事件中公众的影响起到了很大的作用,除了这个消极的案例,市民对自身环境参与意识的提高也是公众参与开展的动力,后面我将在具体的案例中展示这个。

法治环境的要求,实际上是有几个大的法制变化对公众参与促进很大。一个是行政许可法,这个法律中有十几个条款涉及公众,具体描述即申请人、利害关系人,明确确立了公众参与的法律地位。其次,法律对行政许可的监督检查和责任追究制度的设立,实际上是对公众约束行政权利提供了一种渠道。第二个是国家政府信息公开条例,这个实际上是对规划局约束比较大的。它要求了很多规划内容是必须要公布的,包括:国民经济和社会发展规划,这个发改委的专项规划,是规划中的专项规划、区域规划和相关政策,重大项目的批准和实施情况,城乡建设管理的重大事项,征收或征用土地,房屋拆迁,补助费用的发放和使用等等。这些都是在政府的信息公开条例中明确做了规定。第三个就是物权法,物权法是第一次将私有财产上升到法律权利,确立了国家财产、集体财产和私有财产平等保护的原则。因为我不是研究法律的,我不知道这样的描述是否准确。透过这三个法律来看,第一个法律,实际上是确立了公众参与的地位。最后这个是给予公民参与的权利,促进了公民的参与意识和主动性。中间这个是对规划部门的信息披露做了一些约束。

总的来说,中国为什么需要公众参与呢?是社会发展需要新的途径来消解矛盾。如同我们一直引用的美国拉斯丁在1968年做的公众参与基金,那个时代和司改报告是同一时代,都是由于社会出现的新的矛盾需要新的途径来化解矛盾。我们国家也是这种情况,公众意识的增强需要一种渠道来表达自我诉求,这也是公众参与能够开展的一个基础。法治环境的改变推动了政府行为转变,而这点在中国很重要,因为中国是一个集权型政府,政府如果不做出一些让步或者改变,则很多事情很难推行下去。

第二个方面,这个可能多一点。公众参与的现状、方法和存在的一些问题。

第(1)点,开展日趋普遍。2003年以后,城市规划的公众参与越来越普遍了,因为对

政府有要求,并且取得了一定的成效。举几个例子,长沙市控规是2004年的,整个活动的全程我都是很了解的,因为我们一个科技部的项目与其有合作,它从6月份开始到9月份的阶段性数据我们都进行了采集,他们用报纸电视网络等多种方式进行了公众宣传,同时接待了群众来信和电话采访。在短短的不到3个月的时间内,他们收到了群众来信68封,接到了群众电话213个,来访人73次,网络上的访问量极其巨大,是21万人次,网络上的意见回馈也有300多条,这个大大出乎了组织者的预料。第二个是北京的城市规划提前公示,是2004年的,公示过程是在展示馆展出,参观人数达到了2.6万人,现场留言500条,也是反应很强烈。再有一个是南京市的提前公示,是2007年的。效果也很不错,有1.6万人填写了这个表格,最长的写了17页,一万多字,并且这里面的很多内容最后被采纳了。我现在详细介绍的是我们院在2008、2009年在四川灾后重建的规划中进行公众参与的一些做法。我们院在去年四川地震后就进入了震后灾区开展了城市规划,当时的条件是很艰苦的,在整个过程中,开展了6次公众咨询活动,为这个规划制定提供了很好的支持。这6项包括:新县城的选址咨询,总体规划方案咨询,村民的搬迁意愿调查,住房政策调研,心理和生存状况的调查,安置政策调研等这些内容。这个是我们的书记在村里做调研的情景,当时的环境相当恶劣。这个是在青川与村民的座谈,座谈内容与刚才Mark讲的有点类似。这个是和政府公务员进行问卷调查。这个是为村民开展讲座和进行交流。先演讲介绍总体规划,然后是村民提意见和问题,大家互动交流。温总理当时也去规划现场视察。下面的这些不是完整的,只是概要性情况。这条是对农户访谈,包括现在的基本情况、生产生活资料的灭失情况等等,尤其是对其未来生活居住选择的意愿和影响这个方面进行了比较深入的调查和了解。调研范围包括4个乡,18个村和24个农民。这是对搬迁因素的分析,这个是根据调查交流形成的一个表格,对农民调研的安置意向的统计,这个对最后形成规划方案起到了非常重要的作用,很多的规划决策都是从公众咨询中得来的。这个是通过调研得出的一些结论:基本特征、问题。这个是安置取向的一个状况:住房形式的选择、住宅面积的期待状况以及公共服务设施。特别是这个住宅面积期待状况方面,当时政府设定了一个面积:震后拆迁的给60平米,自己投一部分钱的给80平米,调查结果显示村民的期待值是比较高的,一般都在80平米以上,这个对最终的住房规划还是有影响的。

第(2)点,刚才是介绍的内容部分,下面介绍方法。在中国开展公众参与方法很多,

不是想象中的那么少。包括:公示、规划展览、问卷调查、专家咨询听证和网上投诉等等。还有一些比较特殊的我将介绍一下,比如说互联网的公示,这个是现场的公示牌,这个是上海的规划展览馆、北京的规划展览馆。我们的规划展览馆比西方的要好很多,特别现代化,占地也大,但其内容与市民的贴近度还是有些距离。这个是规划宣传车,可以开到社区里面进行规划宣传。这个是专家研讨会和听证会。还有网上调查和网上投诉,但网上投诉这个项目现在并不是很理想。这几年,规划部在推出“态度督察员”,比较遗憾的是,这个督察员制度与公众的信息联络并没有建立起来,公众仍旧是单一的体系。如果能将这二者结合起来,对规划的执行监督是非常有好处的。因为大家知道规划腐败现在呈现不断增加的趋势,重庆的乌安、海南、青岛等很多地方。这个与公众的监督不到位是很有关系的,我们国家靠政府自我监控自我约束,实际上很难约束他们的行为。昨天也有专家提到,很多情况下,他们会产生“共谋”的关系,自我监督很难实现,需要借助一种外力对他们产生作用。

第(3)点,存在的一些问题。第一个是法律法规有待完善,这个有很多方面,我举一个方面,即公示内容。虽然公示法中规定了公示时间是30天,规定了时间内容,但是到什么深度,这个是很重要的。我们经常看到,在网上公示了两张图片,图片是有的,但是看不清楚,它这个也算是有公示内容了,但公众很难通过这么少的信息量参与到规划中。这个就需要地方政府在内容和操作方面做一些更具体更细化的规定。当然还存在一些其他问题:本土化的实证研究有待加强。我们虽然与西方国家有很多相似性,但也有很多个性,特别是产权关系和土地制度方面有太大的差异。但我觉得,土地权和规划权相分离后,其需求仍是一致的,要根据本身的制度构架去设计不同的参与方式。我们总是谈及美国的架构方式,但实际上,如果美国的架构方式搭不到合适的位置,就悬空了。很高兴,现在深圳已经开始做一些这方面的工作,内容简单我就不详述了。技术手段需要提升。新技术的运用特别是网络技术,现在已经广泛引用到规划中来,最大的方面就是网络公示。信息技术还有更多的一些应用,比如web技术和PPGS,这些东西可以使公众更好地了解规划信息,同时产生一种互动效果,我们最近也在做一些基于PPGS的公众研究,估计明后年可能会有些成果出来。这个就是互联网的情况,实际上,互联网的硬件条件比较支持我们在网上开展一些广泛的公众参与。这个是网络的发展技术方面,另一个是我们国家的发展现状,不允许我们像英国那样一个规划做几年,甚至3个月5个月6个月,它是追着你在走,不允许你有那么多时间去开展那样形式的公众参与,但是公众参与还是需要,这就需要在技术手段上加以改进,在如何提高效率上多想办法。互联网,在之后的发展过程中,应该是城市规划中公众参与的非常主要的一个渠道。

最后做个简单的展望。中国公众参与是在2003年城市规划法颁布后得到普遍发展。但是也存在形式化和标准化的问题,但同时在法治环境公共意识的方面已经有了很多积极的变化。我认为,随着社会的不断发展,人们的思想不再像过去那样被束缚了,大家的意识都是在不断提高的。公众的参与作为推进民主的一种手段,一定会得到推进和发展。我们不要反过来想:民主制度决定了我们要不要公众参与。而实际上是公众参与在推进民主化的进程。社会需求要求做公众参与,社会做出来后推进了民主化的进程。我们不要反过来说:“我们没有民主制度,我们不能做公众参与。”引用伟人的一句话就是“前途是光明的,道路是曲折的。”

谢谢!

主持人Nicola:非常感谢金先生刚才精彩的介绍,接下来进入点评时间,我希望点评者尽量简短一点,这样就能有提问时间。首先是陈保中教授。

点评人陈保中:非常感谢主持人以及这个活动的组织者。我应该说是不敢点评,有很多原因,在公众参与这一块,是今年6月份,蔡教授到上海来开会,我比较全面地了解了蔡教授在上海的一些改革,我是很振奋的。因为中国有这么多学者奔忙于全国各地,在自己的能力范围内,在体制中做出重要贡献。所以我来参加这个会议,本意是来听一听的。

两位的发言都很精彩,两位都是专业人士。昨天我以为法国和意大利的经验很典型,今天听了后我觉得英国的做法也很有启发。这个启发是什么呢?我想第一个是制度。它有两个时间点,一个是1947年,那个时候我们还没有解放,一个是1971年,那个时候我们还在文化大革命当中。他们的制度已经很成熟了。第二个还是制度。为什么这么说呢?因为他们能把一些很小的制度做好,把一些细节做实了。我感觉这个非常重要。比如说公示,我们也有公示制度,但是不具体。我出来之前在上海看到地铁站的规划变更的公示,公示的内容就是,本来要造绿化的,改成造一个40多层的建筑,这个对居民影响很大。这个公示本来应该是在周边的居民居住地区,但是结果却公示在地铁站的工地上,那个工地上全是灰尘,谁会去看呢?所以我感觉小的制度设计很重要,包括一些网上的公示,如金先生所说,也是很有技巧的,因为他涉及特地区域的当事人的利益,所以网上公示在今天也会有一些缺陷。这是我的基本想法。我觉得还有两个问题想和专家讨论一下。

一个是,我觉得实体的规划依据很关键。因为很多规划的技术标准,我们公众的参与力度还不够,而这些标准是我们规划的依据。为什么这么说呢?因为上海和北京这几年,很多案例涉及到规划的是,比如阳光权,老百姓排队去信访,开发商说我是经过政府的合法审批的,政府说我是依法规划的。单一的法,这个实体依据本身就有问题。那么这样的实体依据,就使得公众参与的力度还不够。

第二个是,公众参与的能力问题。昨天任教授讲的我很同意,公众的能力不高和政府的能力不高有很重要的关系。政府对公众参与的态度和导向,决定了公众参与的能力。而这几年我们做了些工作,就是在中高级的公务员干部培训班中,进行模拟的听证会,这个工作进行了6年。让这些公务员在培训中,学会去宽容和接受别人的观点,我觉得这个效果还不错。

今天两位的发言都很精彩,由于时间关系,我就讲这么多。谢谢!

点评人刘开明:大家好!感谢蔡教授让我来参加这个会,实际上我是来学习,我不是这个方面的专家,毕竟这个对我来说是个崭新的概念。包括我以及我认识的很多规划处的官员,我有个同学是深圳规划处的处长。

在中国,我们看规划,大多是建筑设计、景观设计、道路设计。所以我们看到的更多的是建物,而没有看到人。十年前我有一个朋友在哥伦比亚大学读人口统计学,同时读城市规划专业,我很奇怪,说这个跨度很大啊?他说不大,这个是plan不是design,design是技术,不看人,而plan则有两个意思:一个是要可持续,第二个是人要参与。而在中国,我们看到的是一个面孔,城市很漂亮,道路很宽敞。最近我女儿读大学,我带她去我曾经生活的四个城市,寻找我当年的足迹,到我出生的柳州,到我读大学的桂林,到我读研的济南,到我读博士的南京。我看到的是大变迁,那个道路由四车道变成六车道,然后变成八车道,没有任何特色可言。而,我到意大利,罗马的市中心是大坑,是几百年前的石头路,而要是在中国,则马上被房地产开发商换掉了,我到过阿西提,是旧金山的教会发源地,全是老房子,道路非常拥挤,但我们却感觉,这才是人类生活的地方。城市是什么?应该是我们每一个人生活的地方,而不是为了满足道路设计师、景观设计师和建筑设计师眼中的“漂亮”。所以我觉得公众参与才是城市plan的核心。

来这里之前,我13号在石家庄看一个工业园,工业园设计得很漂亮,有专门的职工宿舍和厂房。有50个厂房,每个厂房可容纳500人,但现在很遗憾只有10个工厂了,所有工厂都面临严重的缺工问题,我觉得很奇怪,这是为什么?这么漂亮但是孤零零的,没有人来?我对比了广东、上海、江苏等城市的情况,我从工人角度尤其是农民工角度来理解城市发展,我们很多制造业都需要农民工。在上海江苏这些城市,政府非常强势,把城市设计得很漂亮,但我们中国正处于城市转型时期,在这个时期,我们应该考虑到低收入人群的意见,他们是否愿意在这里生活?这个是非常重要的。坦率说,我们广东的工资不比江苏高,甚至和石家庄差不多,但是为什么广东有4千万农民工?一个地区的服装产业的50个工厂招满了工人?我做了一个思考,问他们,他们说那边太漂亮了,但是找不到我住的地方,找不到我要交的朋友,而在广东由于政府没有那么强势,依靠的是地方推动政府的倒退式发展,所以地方社区和居民有很大力量,他们建了很多廉价房和二手房,我们深圳很多人就是从二手楼里起家的。现在深圳有1100万人口,可以说,住在宿舍里的有一半,另一半就是住在农民房里面。他们可以找到任何自己原来的社区,深圳有110多个村子可以完全布置进来,一个村子里的几乎所有人都可以进来,他们可以找到自己的朋友,所以可以看到深圳的社区的农民房都非常热闹。外来工就住在农民80年代住的房子里,他们要租房子要买菜要吃饭。所以中国目前还没有到发达国家,他是转型社会,我们应该考虑如何面对人口需要。想想意大利,它保存了300年前的小镇,但能够赚很多钱,很多人喜欢。

我很高兴,在座有很多规划局局长在,我们应该考虑城市,少点设计,多点计划多点人。这样我们才能赚到钱,多聚集人气,这样城市才有希望。

主持人Nicola:现在的时间,大家可以提出问题。

提问人周梅燕:城市规划是个很有趣的话题,我觉得今天的两个报告和点评都非常吸引人。我想问一下英国的Mark先生。我有两个问题。

第一个,我从刚才的介绍中发现,在英国的城市规划中,公众咨询参与很有意思,但您能不能介绍一下,在公众的咨询参与过程中,我们的规划公司,也就是像您这样的公司,我理解是不是我们下午将要介绍的“规划援助机构”,那么它的角色和地方政府以及利害关系人,他们之间的角色是如何定位的?也就是说,这个规划是谁委托的?谁先提出的?这个互动后的信息,我从介绍中知道,你们既是规划的申请人,也是公众信息的组织人,那么你组织后,信息应该也是由你们反馈给政府进行批准,那么这个过程中的角色和相互关系是什么样子的?这个应该对中国很有借鉴性。这个是第一个问题。

第二个。(主持人说,先一个一个解决。)

Mark:如您所说,我所在的规划公司就是提交规划的申请以及组织公众参与,但最后的决策是由当地政府做出的,而当地政府的成员包括专业的规划师和民众选举的代表,然后我们负责起草整个的规划申请并且对这个申请进行推广,这样就能让当地政府知道他们应该做出什么样的决定,我觉得我们的角色相当于在当地政府和开发商之间架接一个桥梁。

提问人周梅燕:刚刚听了介绍,我们知道在英国的公众咨询时间很长,长达18个月,我想知道,在这么长的时间里,如何保证弱势群体的参与?像案例中的三千多户居民,如何保证每一个人都能参加,是抽样?还是自愿报名?或者其他方式?谢谢!

Mark:这是个很好的问题。像坎利社区这个案例,涉及三千多户居民,实际上我们所作的事情,是希望尽可能地做到最好的公众参与。比如说,我们会发通讯,发给所有的三千户人,我们将信息让所有人知道,但来不来由他们自己决定,有可能他们不感兴趣,或者他们没什么观点。这个,他们自己有权利决定是否参与。

再补充一下,关于弱势群体的参与,这个实际上也是英国过去二三十年担忧的问题,他们一直致力于解决这个问题,今天下午介绍的规划援助机构也就是其中的一个工具,尽可能让更多的人参与进来,这个是政府很重视的问题,也是他们很关注的课题。

提问人高新军:我想问英国专家一个问题,您刚刚提到,英国的公众咨询从1947年开始,慢慢发展到1971年,我的问题是:从公众咨询的开始到它的相对成熟,你们花了多少时间?

Mark:大家可以看到,从1947年到1971年,这已经经历了一个漫长的过程,而1947年实际上是二战刚刚结束的时候,当时英国是由新政府上阵,而新政府执政的时候做出了一个决定,就是将土地权国有化,还颁布了相关的法律,促进了公众参与在英国的发展。同时,在1947年也有相关法律,如同金先生说的中国的情况那样,但这些法律的条款并没有得到很好的执行。

然后,从1947年到60年代之间,确实有很多人向规划局提意见,这些人都是受过良好教育的中产阶级或者高产阶级的人,显然老百姓获知很少,便很少提出他们的意见,直到60年代末期的时候,公众有很多民怨,这才开始了公众参与的重视和发展。

下半场(8月15日上午10:45-12:00)

主持人:杜新丽(中国政法大学教授)

主题发言:

10:45-11:00 中国城市规划公众参与的现状与建设路径(邢海峰:住房和城乡建设部城乡规划管理中心规划处处长)

11:00-11:15 要规划阳光,也要阳光规划——在城市规划中逐步推进公众参与和社会监督的探索与思考(展二鹏:青岛市规划局总工程师)

11:15-11:30点评(1、高新军:中央编译局比较研究中心研究员;2、李凡:世界与中国研究所所长)

发言人邢海峰:

刚才金先生进行了回顾,我想从我的视角来谈一下我的认识,有以下四个方面:

一,制度需求。二,我国目前已经开展的城市规划现状进行概要评价。三,目前法律对城市规划的要求进行简要分析。四,对我国下一步城市规划路径的基本认识。

从制度需求来说,金先生已经进行了详细分析,我想从规划角度简要做些分析。正如昨

天各位专家所说,我国正处于社会经济的转型期,传统计划经济和市场经济,各种制度都交织在一起。因此我们的规划工作也面临一系列问题,特别是我们昨天已经提到的:私权的逐步认可,以及市场经济给城市规划带来的各种不利因素,出现了很多弱势群体利益受侵犯的事情,这样使得公众参与越来越急迫和重要。所以从我国整体的社会发展来看是需要公众参与的。另外,从规划管理部门角度来说,也需要公众参与。就是说,我们在实施规划过程中,发现,如果能让公众参与规划,是很有利于规划实施的。

那么目前我国的城市规划现状如何呢?我想参考一下国外的公众参与阶段的划分标准来归纳一下我国的公众参与现状。

一个,是按照国外有关专家对这个规划的公众参与形式来说,目前大概分为五个类型:无参与、传统式的协商、半公开以及公开的理想化的参与。每一个类型都有一些指标来衡量,按照这个划分标准来看我们国家,我们国家有的地方开展得比较先进,但有的地方比较滞后,我国虽然开展了很多实践活动,但总体来说,应该属于无参与或者少量参与或者传统式协商的阶段,这是从它的效果来看的状况。

第二个,也是参考国外的标准,分为三个阶段八个层次。而我国总体来看,应该属于公示展览,调查问卷等象征性的参与还是很多的,很少有完全的决策性参与。目前看各地,公众展示已经是比较普遍的做法,比如各地设立的规划展览馆,以及在新闻媒体上对规划的公布等等。一些地方也对涉及相关利益的时候进行一些听证,听证所达到的程度我们另当别论,至少他们已经开展了这样的活动了。总体而言,从政府决策者和规划师的角度来看,只是理论上承认了公众参与的重要性,但没有将公众参与提升到最终决策或者最终目的的高度。

总体评价大概就是这样。另外,对于一般弱势群体和一般市民来说,被动式参与和事后参与的情况是比较多的。从我们接触到的情况中可以反应这一点,在城市中,比较多的就是采光权的问题。就是居民将楼建起来后引发的日照间距不够等种种问题而上访告状等情况还是比较多的。总的来说,他们是为了维护自己的权益而被动参与规划。

看我国的规划参与的推动力,我将其归结为三个方面:

一,学术界,如我们今天与会的各位专家,就是其中的重要组成部分。从九十年代中期开始,专家们参照国外的一些做法,为中国的公众参与摇旗呐喊,做出了很多贡献,起了很大作用。

二,政府在推动公众参与方面也是很重要的角色。一方面,我国政府的行政改革要求透明化公开化,这是个大的趋势。所以对于规划局而言,无论是形式还是实质,都要求做一些公众参与的活动,包括公开公平等等,这些都是法律要求的整体改革。另一方面,规划部门本身将公众参与作为一种政治权衡的手段。根据我们以前做的很多调研,对这些问题认识比较轻的,有些规划局局长,将公众参与作为分解部门压力的手段。如果将其完全公开,交给公众提出意见,那么,部门受到的来自上司和社会各界的压力就转移给公众了。规划一旦公开后,领导要求修改时,就会面对公众带来的压力,压力处理不当可能引发一些社会问题。所以,政府在做决策时,可以将公众意见作为一个砝码,用公众参与来加强和强化决策的正当性和权威性,由此来说服另一些力量,比如上司和开发商。

三,公众。公众也是很重要的推动力量。这是与我国目前的市场经济和私权逐渐被肯定相联系的,对个人利益的关注要求更多公众参与,另外还有整体民主意识的增强。

以上是三个方面的推动力量。

下面谈一下政策和法律要求城市规划中的公众参与。我重点谈两个方面:

一方面,我国领导提出的新的“以人为本”的科学发展观。这个是从具体政策来谈,落实到地方政府时,还是会带来一些压力。“以人为本”的要求落实到具体部门时,不仅仅是基本的城市景观的设计,还包括利用城市规划来调控公共资源,促进社会公正,以及维护弱者利益。至少在形式上,或者某些层面上需要考虑到这个问题。举个简单例子,我也曾经参与一些相关法律法规和政策的制定。决策者在考虑落实中央大政方针时,比如考虑弱势群体的利益,农民,外来务工人员,他们的基本利益应在我们的决策中有所体现,而不管其落实程度如何。城乡规划法规定得比较详细,包括批前的公示和批后的公示等,时间不少于30日等等。下面一个问题就是如何让法律具体化,具备可操作性,如何将其进一步完善。

对于我国城市规划基本路径的认识,我归纳了四个方面:

建立透明的规划管理宣传渠道。

在我国,这个方面在逐步完善,相对做的比较好。比如一些规划展览馆、网上公开公示等。有些地方有创新,比如上次我去的广东,他们在村镇参与这块也开始注重参与,因为规划如何实施是面临的比较大的问题,老百姓如果不认识不理解,越是基层,规划越难实施。广东的创新之处在于建立了“助村规划师”,就是对规划的开始形成直到最后的实施进行全程跟踪,村民有什么问题都可以随时解答。这样,一方面有利于村民了解规划,并且能表达自己对此的诉求。

二,完善公众参与的一些编制机制。

限于时间不做展开。我国在公众参与的编制问题上还存在一些问题。举个例子,不同层面的规划有不同的参与方式。包括刚刚Mark先生也提到了英国的很多参与方式。而我国,从宏观到微观的参与方式存在很大差异。比如,概念性规划,可能更注重前期的和分阶段的参与。但我们的法定性的规划,我国具体的对老百姓影响比较大的是控制性的规划,很多指标直接涉及相关居民的利益,这些也需要具体的居民参与得很深。实际上当规划公布时,老百姓也是非常关注的,因为这个涉及到他们的切身利益。比如楼层高度、日照间距等,都会影响他未来的居住环境、房产是否升值或贬值的等问题。因而,不同层次的规划应有不同的参与要求。

三,发挥人大和社区组织的作用。

人大这块不再多谈,涉及体制问题。社区这块,在目前的中国体制下,不管社区的作用发挥多少,可以依托政府组织或者半政府组织进行协调和沟通。上层的规划部门,可能因为人力限制等,对基层的老百姓需求并不能完全了解。而老百姓的需求也缺乏向上反应的渠道。为此,我们可以考虑成立类似NGO这样的组织,比如社区发展规划委员会、物业委员会之类。

四,转变政府职能,为城市规划中的公众参与提供基本保证。

公众参与和政府分权实际上是共生的,只有政府将其部分权力下放给公众后,才有可能真正保证公众参与。所以最后实际上还是涉及到体制问题。我觉得这也是个渐变的过程。在这个方面,有些部门的法规已经做出了一些尝试,比如城乡规划法,目前我们也在做这样的研究——如何将公开公示等等要求进行到可操作层面。我们有一系列法规正在研究等待实施。对于地方政府来说,规划实际上是地方释权的问题。未来的地方规划和相关办法也是很关键的部分。

最后说点题外话。昨天我们的有些专家也说了,对于我国的公众参与可能抱着比较悲观的态度,我想,从改革开放这三十多年来,它带来了很多问题,但同时是有很多积极方面的,所以我作为一个相对年轻的人,对我国的民主公众参与还是抱有谨慎的乐观态度的。虽然它的路还很长,但是它是在一步一步地走的。规划体系的建立,是从无到有,特别是改革开放以来,确实与老百姓关系越来越密切,而老百姓呢,对此也是越来越关注。而政府也承受着压力必须推动它发展,其他各方的力量也使其朝着积极的方向前进。当然,它的问题也是很多的,所以我抱着谨慎的乐观态度。

我的报告完毕,谢谢大家!

发言人展二鹏:

各位专家好!非常抱歉耽误了这么多时间。首先,感谢中国政法大学宪政研究中心邀请我们参加这个城市规划的公众参与专题的活动,这个活动非常有意义也很特殊。我们这一年也参加了其他活动,与建设部一起参加公众参与项目。这次很高兴来此向各位专家学习。

我主要以青岛为例,谈一下城市规划中的公众参与方面公开公示的做法。结合青岛的实际情况,同时提一些可以讨论的问题。我大概讲以下一些内容:一,青岛的城市概况。二,像青岛这样的城市,介绍一下其管理体系以及大背景下的社会性问题。社会性问题是指有社会意义的,对社会产生影响的,被社会关注的问题。由于规划工作而给社会带来的效应。三,我们城市规划的一些做法。顺便介绍一下,青岛市规划局是在2001年率先提出“阳关规划”,而青岛的规划也有些戏剧性的变化,我们也在向其他城市学习。四,因素和关系。主要谈谈城市规划中的博弈:规划与开发商的博弈、规划与区政府的博弈,还有各级政府在开发建设上的博弈。但是在政府和群众之间没有博弈,尤其在建设方面的公开公示,我国要走的路还是很远的。以上,第三点和第四点是我的重点讲解内容。最后提一些问题我们共同讨论。

今天正好是青岛的第19届啤酒节开幕,这个城市,大家可能比较熟悉,市区面积是1400万平方公里,人口300多万,去年GDP达到了4000多亿,尤其是人均收入也达到了大概3000美元的水平。青岛是港口城市、制造业基地,而且是海洋科研基地,全国海洋专业的院士,60%在青岛。现在又在研究“蓝色经济”——城市和地区发展的重要引擎。另外,青岛还是重要的旅游城市,文化名城。新的总体规划已经报到国务院了,到2020年人口1200万,城市人口500万。我并不是重点介绍青岛情况,而是我国的沿海地区发展到现在这样,就提出了城市规划中的公开公示和公众参与的要求,而且经济发展越快,这个要求越高。所以,城市发展的建设决不是一般的硬件建设,这个只是一方面,而重要的另一点应该是制度方面的建设,法规、城市运营方面的,原来的总规划师陈总,就说过发展环境非常重要。青岛2000年以来,编制了大量规划,包括很多专项规划,最近专业界也认为专项规划是非常重要的标志。同时加强了地方立法,专家咨询,公开公示,还有听证会。还有“航空在线”——每个星期早上八点到十点,所有青岛的规划局、国土资源局等部门的一把手在网上和电话中直接回答市民提出的问题。这个效果是非常好的,有些一两年解决不了的问题,上线一次就能解决了。青岛还有个特殊自然环境条件,所以在规划方面有其特殊性。一个是地形的影响,另一个是历史条件,青岛是1897年被日军占领,所以第一个规划是1990年做的规划。青岛的城市布局有个非常明显的差异:过去是南北差异,90年代初行政中心东迁后又出现了东西差异,城市的整个发展是不均衡的,对规划有很大影响。所以,在拆迁、完善交通设施方面会有些敏感问题,有时候可能引发较严重的上访问题。

在此,我想强调两点:

一,区政府非常重要。我们的考核制度决定区政府是地方经济发展的组织主体,尤其是

分税制和土地收益问题,所以区政府在规划中积极性很高,给规划带来压力。同时,政府部门之间的制约或协同作用,对规划的编制实施和管理,以及对公众参与有很大影响。

二,城市规划中的社会问题。(1)日照景观有开放空间。青岛的海岸带有很多公共绿地,在城区里有很多山,有些是批准的规划项目,有些是未批准的,因而产生问题,有很多为此上访的群众。另外有一些规模很大的住宅建设项目,因为挡光问题而无法实施。开发商说“每天从我们公司开走一辆桑塔纳”,因为贷款利息很高,不能开工就没法办,挡光问题解决不了就不行。其实挡光问题有些“合法不合理”,青岛的景色很好,如果某户居民在一个地方住了5年了,每天能看到海,突然有个楼虽然间距等各方面都没有问题了,但是它挡住了视线,这个就需要协调,这就是“合法不合情”的问题了,关系到如何去协调。另外一个就是开放空间和对公共绿地的占有的问题,如果出现问题,政府还是比较积极地去解决的。(2)就是关于公建设施配套和市政基础设施问题。举个例子,如果某小区要供热站,将其规划好了,但周围都是居民,大家都想要供暖却都不要供热站,因为有噪音、垃圾和粉尘等各种污染问题。于是出现了上访,现在项目已经两年多了,实施起来非常困难,现在是强行推进。另外关于建设城区和旧城区的拆迁改造,尤其是建设城区比较特殊,因为青岛有很多老城区。比如,原来已经按照旧的法规批准的项目,因为经济方面的原因与人打官司耽误了开工,现在出台新法规,间距等规定改变了,于是该项目又实施不了了。还有些项目是打完了官司后法院拍卖的项目,所以需要跟法院协调,因为法院判决是非常严肃的。这些方面的因素都十分具体。另外的情况:还有些项目,几万平米已经快速地全部拆迁了,拆迁后却发现成本等各方面不能平衡,重新修改规划影响非常大,因为城区非常长,于是两年都搬不回去,政府每年都要赔钱,每年不断接受上访,因为老百姓在外租房子住。类似这些情况,在规划局的正常管理中这个是比较重要的工作量,还好不是每天一次,大概每月发生一次,工作量非常大。老企业改造当中,涉及到有些企业要变限,工业用地要改成居住或者商业开发,涉及到规划条件问题。如果不能平衡,则该项目不能开工,就会出现工人上访。因为涉及安置问题。另外还有城市规划与环境地质安全的问题,周围都建好了,突然这个地方又要建高层,会出现环境影响,有地质安全问题,有时候也出过问题。因为高层建筑的建设需要很深的地基。另外,比如高速路,原来规划好了,现在要改道,原来是没有问题的,一改道其他居民就有意见了。铁路建设中也有类似问题,现在青岛的铁路牵涉面是非常大。(3)关于高层次的规划变更问题。这个不会涉及具体项目,但涉及大规模用地调整,是对城市有长远影响的。

总结一下,规划建设中的社会问题和矛盾的产生,以及群体上访事件的发生,肯定与规划本身是有关系的,跟项目开发的政策模式都有联系,但是与规划的公开公示和公众参与的方式,以及公开公示是否及时,内容是否完整,程度把握怎样,是否恰当,都有关系。同时,相关的规划衔接以及相关部门对整个规划的把握程度,包括行政职能方面是否协同这些都很有关系。

下面也就是要讨论对策的问题。各个地方的做法都是基本一样的,尤其《城乡规划法》这个新的规划法颁布实施以来,各个地方都按照法律规定而规划。青岛还有两个自己的暂行条例,即《规划行政许可的暂行规定》和《公开公示的暂行办法》。包括规划的批前公示和批后公示,重大规划的提前发布,包括规划厅、规划展等。现在青岛总体的规划上交国务院,正处于公示期,十几天的时间,去参观的有三千多人,收到反馈意见二百多条,网上点击率大概是一万七千(前两天的统计),现在可能接近两万了,说明市民对此也是非常关心的。还有组织规划听证会。规划听证会有两种形式:一种是根据城市重大规划,按照法规要求必须要听证的。另一种是审批前要听证,包括专项规划。另外出现问题,涉及到相关利益了,要求听证的。第五个问题是群众来访和媒体采访。对规划局来说,群众上访是很被动的,不希望他们上访。而对于媒体采访,则比较紧张和慎重。实际上应转变观念,对于群众来访,把问题讲清楚就没有问题了。只要规划本身是没有问题的就不用担心上访。而这个其实也可以作为公开公示和公众参与的一种方式。最近说的比较多的,有些重大项目人大常委会在报纸上发布消息,请市民报名旁听,另外利用其他方式发表意见。还有市政会的办公厅,会在特殊情况下邀请一些特殊代表,一般是专家、权威人士或者大企业的老板,向其咨询一些经济问题。另外还有城市规划委员会,其中很重要的是专家咨询委员会,为政府决策提供很多咨询意见。我们还在研究成立一个决策委员会,也是为了公开公示和公众参与,当然这个是高层委员会了。

接下来是因素和关系。伴随着城市规划中公众参与要求的不断提高,以及利益的多样化,使得城市规划的定位在发生变化。以前将规划作为技术工作,而现在,规划需要花费很多精力,无论是编制、审批还是后期的实施协调工作,还要学会做宣传工作,让大家知道你想干什么,你要怎么做,对谁会带来什么利益,打算如何协调,这些都非常重要。另外,城市规划与相关部门的关系也更加复杂,大家都在学习。所以,通过对这些因素和关系的分析,应该能更加全面深入地了解公正公开和公众参与,更加了解我国城市规划中的公众参与方式和特点,这个有助于推动观念的转变,以及制度的建设和完善。我认为,在技术上我们可以学很多东西,包括上午专家讲的信息化等,现在条件是前所未有的技术支撑。但同时在法规上,我国是立法大国,我们已经建立和完善了很多规章制度。我认为最重要的还是观念转变,相关部门要协调,运行机制要统一。城市规划中的利益协同和博弈会长期存在,对于不直接产生个体或群体经济利益影响的规划审批,即使存在各种批评,也不会出现激烈的社会性问题,否则就会引发激烈的社会抗争,有时少数弱势群体甚至所谓“钉子户”的坚持不懈,同样会产生具有社会巨大影响的经济效益。由于体制、机制和社会观念的影响,在规划实施过程中的各种关系在管理中的作用至关重要。

总体来看,城市化和市场经济发展水平,城市发展环境以及各级部门在城市规划建设中的协同程度,对公开公示和公众参与的效果有决定性影响。

最后是几个问题:一方面,城市规划在强化实施公众参与,这个符合法规要求,也符合发展趋势。另一方面,政府,主要是规划部门,对公众参与和社会监督的意义还是阶段性的认识,这个不能完全适应发展要求。这个差异还会继续存在。而我们中国有自己特点,与西方相比,我国的公开公示和公众参与在内容体制和定位上也应有自己的特点和重点。最重要的,是要在观念上认同:公众资源管理过程,即信息的公开公示,是面向全社会所有人的正当程序和基本权利。这个是不可缺少也不可取代的需求,这个需求一定会逐渐增长。而基本观念和主体定位的转变,对于促进我国城市规划中的公开公示和公众参与,包括促进相关机制的建立和完善,必然也对城市的全面协调和发展产生深远和绝对性的影响。

如果不是这样的话,因为长期面对市场压力,还有经济增长的竞争需求。所以一方面需要积极推进,更重要是法律保障和社会支持,要有相关的社会评价体系,只有这样才能落实公共政策,落实面向普通的基层的民众,落实相关低收入家庭的公共政策,这样才能不破底线,还能守住政府目标。而我们开展公开公示和公众参与也是为了守住底线。确保公共政策和公共利益优先。所以一方面要依法落实公共资源配置,坚持政府为主导的整体规划和政策性管理,另一方面是在市场背景下,推进政府职能管理向服务转型,并扩大加强行业组织对城市规划实施的协同保证作用。为公开公示和公众参与提供更加有利有效的环境和专业平台。

“授之以鱼,不如授之以渔”,如果把采用规划的技术手段来解决日照间距等问题,那么解决环境景观、配套设施和市政基建等方面的问题可以概括为“规划阳关”。而将依法在规划管理过程中坚持公开公示和公众参与的过程和方法,可以概括为“阳关规划”。从构建和谐社会和促进科学发展这个意义上,应该是“阳关规划”比“规划阳关”更为重要,所以,如何实现二者的统一协调,如何改善二者的被动局面等问题,需要思考和探索。

这个图片是在四川山上拍的照片,我们回来讨论的时候就会讲:值得我们政府思考的是,人们迫切需要的,往往与我们给他们规划的是不一样的,所以我们应该创造条件让他们知道我们要做什么,要怎么做。

总之,我们要“规划阳关”也要“阳关规划”,依法实现“阳关规划”就是为了更加长远的“规划阳关”。只有这样,城市规划才能适应社会发展需求,才能得到全面贯彻落实,才能在满足人民日益增长的物质文化需求的同时,为建设小康社会的目标和发展社会主义民主政治做出应有贡献。

对我国的公开公示和公众参与保持乐观,我相信经济发展总会带来社会发展,这个是非常开放和令人期待的前景。

谢谢大家!

主持人杨阳:

谢谢展工程师的演讲,现在有请高新军研究员做点评。

点评人高新军:

谢谢主持人,今天这个专题主要是城市规划中的实务,发言的各位专家都是做实务工作的,他们谈了自己的经验和体会,通过其实践经验展现了中国城市规划的现状和前景。

我想他们都是实事求是地做出了分析和评价,提出的问题也是切中时弊的,完善该制度的思想也很有可操作性。这说明我们并不缺乏思想敏锐的理论家,关键是如何实施。对此我谈一个观点:第三方监督。

我认为公众参与实质是第三方监督,即,在城市规划中,除了政府和企业外,还要公众作为第三方来做监督,这样才能构成完整的实施体系。在他们的关系架构角度来看,政府的规划部门作为提出方案的一方或批准方案的一方,而企业是实施方案的一方,他们二者之间需要第三方,帮助政府完善方案同时监督企业的实施。由于第三方是生活在这个城市里的利益相关者或者其代表,他们自身的利益使其具有动力。

这儿有个问题:如何让第三方监督有效呢?我从上午的Mark先生的讲演中有所启发。我想它是从无效到有效的一个渐变过程,这个过程对中国来说,一开始应该是比较开明的官员听取民众意见,后来由于大规模城市建设,民众的意见逐渐增大,政府迫于民众压力,制定了听取民众意见的法律,有限度地让民众参与公众决策的过程。现在我们有了规划法,而这个实际上是政府适应民众参与和反应民众压力而做出的妥协和让步。在这个过程中,老百姓也会发现他们过去是一盘散沙的状态,他们自己会不满意,因而形成民间组织,调节自己的参与方式。而一开始,政府可能会对此不太满意,对这些组织可能会取缔或压制。但在这个博弈中,会发生一些变化,政府可能会变得很主动并扩大。政府会明白让百姓更多参与是大势所趋。这个时候,这两者之间的协作和联合,我们的公众参与会真正起作用,变成一种制度行为。在英国是1947年发现问题,到1971年解决问题,这之间也是很漫长的过程。我们国家真正发现问题是2000年,2003年才开始。这个确实需要一个过程。

很自然也产生一个问题:现在我们还没有达到英国那样的水平,我们该从何入手呢?我个人的看法来自《士兵突击》的一个口号——不抛弃不放弃。“不抛弃”就是要坚持下去,规划是一个漫长的过程,这以及是一个规律,不以人的意志为转移。“不放弃”就是要不断摒弃暴力思想,我觉得我们的社会是可以和平转轨的,不一定要依靠暴力。举个例子,台湾的蒋经国先生曾经说过,他放弃了训政而转移到了宪政。实际上他也是被当时台湾的形势所迫的,他选择了和平的转轨方式。我们要有妥协,不是对抗方式。这样,我们才有希望。

我就点评这么多。

谢谢!

点评人李凡:谢谢主持人!

我们一直都在研究城市规划问题,这个城市规划中的公众参与是第一次听到。听了以后很有意思,我们可以与其他公众参与方式做个比较。在中国,城市规划中的公众参与是一个参与方面。第一点,公众参与是参与什么?参与周边社会和大家感兴趣的事情。城市规划中的公众参与和这个基本一样。第二点,参与程度比较低,基本是周边地区。一种是你开展览,百姓自己看,另一种是社区参与,大家都提意见,一起反馈。公众参与意识越来越高,热情越来越高,但参与层次比较低,大部分是事后参与的。政府已经做出决策后才听公众意见。总而言之,公众参与的意愿在增高,但参与的制度形式比较低。

公众参与应达到更高的层次,即,第一个,有NGO的参与,或者组织比较好的NGO的参

与。第二个是议会的参与。比如,人大的参与,但具体形式我们还不清楚,仍停留在想法层面。

参与方法比较简单,公示、咨询、讨论和投诉等等。但总的特点:整个过程公开程度并不太高,究竟是如何修建一条路?如何建起一座楼?透明度并不高。老百姓们都是,你找他,他说两句;不找他,他就不会主动去了解。

我希望我们的公众参与最好有人大介入,其实完全可由人大出面组织听证会,主要组织两个方面的人参加听证会:一个是开发商。我在三个官员的介绍中没能看出开发商在想什么,如何得知其想法我们并不知道。这个时候,应由人大出面,举行开发商的听证会,让官员媒体全都参加,了解一下开发商在想些什么?我们老百姓想些什么?大家一起对话对话,还有政府规划局的官员们,大家一起坐下来,谈谈这种可能性是否存在?这个东西应由人大来做,如果人大能做这个,那么城市规划的公众参与就可以上一个新的台阶,就能提高公众参与的程度,也可以较好地解决城市规划中的民众不满意问题,更好更有效地解决问题。

这个是我的想法。谢谢!

主持人杨阳:

现在已经很超时了,这样,剩下两位发言,每位不超过两分钟。先远道而来的吧。

Simtomer:刚才Mark讲的1947年开始有城市规划中的公众参与,主要原因是开发商,官员和设计师都不愿意让公众参与,有很反对公众参与的情绪。后来才很快有了公众参与的发展。

郭新天:

这个会是城乡规划立法,人大征求了蔡教授的意见,今天听了各位的报告,很有启发。

地方规划部门是如何考虑这个问题呢?天津情况是这样的。我们的行业从95年开始发展这个,当时基于认识程度和发展状况,是建设项目实施的规划编制中,比如城市整体规划的编制过程中,我们也会有征求公众意见,搞公众参与活动。后来,法治过程加快了,在规划编制阶段,公众参与地位越来越高。2000年后,这项工作就越来越正规化了。

我们天津当时遇到了些阻力,主要是规划公示方面。我们在要改造的地方征求意见,当时是以居委会作为社区代表,还有相关企业单位,我们要保证基础建设的百分百公示。我们解决了一些问题,但开发商可能会有些不规范的地方,可能会回避一些代表,居委会基层组织的情况也比较复杂。

城乡规划法实施以来,从决策层来说,征求公众意见越来越正式。今年六七月份,天津有两次大规模的征求意见活动,一次是天津发展战略,另一次是市文化中心的规划方案,向全市人民征求意见。这个是市委市政府组织的,媒体大规模宣传,在征求意见的十天,来访的老百姓达到三万多人,来信是两千多封,电话是两千多个。还有些团体自发组织了研讨会,来提意见。最后对前者提出了六百多条建设性的意见,而对文化中心则提出了一千多条意见。公众满意率是97%,在这基础上,七月份又对其他六个规划设计方案进行了公众参与,这次有近四万人去规划展览馆参观,电话邮件和来信都超过了第一次。

从这个工作上,我们感觉公众参与还是与政府组织很有关系,如果没有媒体大规模报道,则公众参与反响不会这么强烈。所以政府的大力支持确实很重要。

一个是,中国的公众参与应与自身国情相结合,不能照搬别的国家的做法。在思想上有一定超前,但行动上一定要稳定。第二个,这个发展过程应该是渐进的,不能一步到位,前途是光明的,道路是曲折的。要由“精英参与”转变为“大众参与”。第三个,我国是以政府为主导的,如何获得有效的公众参与是值得探索的。第四个,在创新方面应有所突破。比如在英国,他们有自己的方式,开发商为其行为负责。而在中国。开发商是等到政府审批的时候来界定是否合格。那么,我们是否可以将公众参与放到开发商阶段?这个是可以思考并且研讨的问题。

最后,希望专家们在理论研究的同时,是否也能进行一些实践参与呢?哪怕是从最小的方面做起,从自己的社区开始。

第四专题:社区参与和弱者参与制度实践

上半场(8月15日下午14:00-15:30)

主持人:朱维究(中国政法大学教授)

主题发言:

14:00-14:30 英国的规划援助机构(Mark Walton:英国AlliancePlanning公司副主任,特许城镇规划师)

14:30-15:00 让弱势群体发声(Giovanni Allegretti:葡萄牙科英布拉大学经济学院社会研究中心高级研究员,建筑师)

主持人朱维究:下午上半场的第一场的发言,由英国的Mark先生作主题发言,题目是“特许城镇方面英国的规划援助机构”;第二场,葡萄牙科英布拉大学经济学院社会研究中心高级研究员、建筑师Giovanni先生的发言主题为“让弱势群体发出声音”。

发言人Mark:今天早上我已经介绍了我是一家专业的规划咨询公司的副总监;我还有另外一个身份,是一家由志愿者管理的英国规划援助机构。接下来,我要向大家介绍什么是规划援助机构,为什么需要规划援助机构以及这个机构的主要工作和如何运作。

上个世纪五十年代六十年代,在新法案的帮助下城市规划中的公众参与从低级别的阶段发展成熟起来,公众也越来越多地表达了参与意愿。公众对参与效率低和缺乏参与表示了愤慨。相关的报告使得公众参与在英国发生了天翻地覆的变化,专业的规划师机构也希望能够做出自己的努力,所以他们成立了规划援助机构。专业的规划师有的就职于私营的公司,有的就职于政府部门。他们有担忧,很多项目组织者把项目放到更贫穷的地方,因为穷人不太多表达自己的意愿,而富人表达自己意愿的能力较强,因此越来越多的项目被放到穷人区。主要面临两个障碍,弱势群体缺乏规划相关知识,他们也不知道应该在什么时间提出他们的看法。规划者达成了希望解决这些问题的共识,于是组成了规划援助机构,例如如果他们太穷付不起费用,我们就提供免费援助。所以在1973年英国皇家城镇规划学院成立了这样的机构,在特权人群和弱势人群间起到了协调、平衡的作用。1971年后英国的公众参与事业蓬勃发展,规划援助机构在英国推动公众参与方面走在了前沿。

规划援助机构独立于中央和地方政府,也独立于开发商。2004年英国政府开始推广公众参与,政府开始为这个机构提供资金到2011年3月份。这也是一个讽刺的地方,规划援助机构确实是一个独立的机构,但现在是由政府提供资金。规划援助机构的分支在英国形成了网络,整个英国有十一个规划援助机构的服务中心。各个地区的服务中心有付薪工作人员,也有600多个志愿者。这些志愿者都是专业的规划师,他们日常就职于政府机构或私营公司,提供有偿服务;但是同时也在规划援助中心提供无偿服务。有一个全国性的支持机构负责各个服务中心之间的协调工作。

为什么我们需要规划援助机构。我们希望有更多的公众参与到社区的发展中来,克服参与的障碍,亲近各种社会群体,这一切和政府当前的指导政策一致。

援助机构主要从事两方面的工作:具体个案的工作;社区的规划。具体个案的工作主要是帮助人们了解整个规划系统。英国的规划体系是非常复杂的,涉及到很多的法律条文、规章制度。这也是开发商愿意付费聘请专业的规划咨询机构的原因。而公众看到这样的告示、公示也不知道该做什么、这样的通知意味着什么,也不知道如何提意见。我们可以提供规划、诉讼方面的服务;而且人们也可以向我们咨询,什么时候以什么样的方式提出意见。所以规划援助机构一方面提出建议,另一方面进行大量培训和教育,正如上午展先生说授人以鱼不如授人以渔。我们实际上是在政府机构和公众代表间的桥梁,有的时候公示的信息太过技术化、复杂化,而公众所希望了解的是这样的公示对他们有什么影响。我们的服务对象是社会弱势群体,在提供服务之前我们会验证我们的服务对象是否符合这样的条件。

规划援助机构是一个很独特的机构,机构的人员一方面在公司等提供有偿服务,另一方面又在提供志愿服务。我们有相关规则来确保不会出现利益冲突,比如说避免参与到与其相关的社区工作中。

发言人Allegretti:刚才英国同事所介绍的帮助公众参与城镇规划的援助机构,这种经验在欧洲是独一无二的。在欧洲其他国家,具其所知,也只有西班牙的一个省份有类似的尝试和经验,但还没有到这样的程度。我想从以下五个原则来阐述如何让更多的公众参与到决策过程中来。

由于想要达到的目标不同,参与的模式也会发生相应的变化。不管怎样,一个非常重要的原则就是,无论什么样的目标和模式,在制定的整个参与流程中,不应该因为时间、空间的设定错误产生将新的群体排除在外的要素。参与的过程也是一个民主化的过程,这个过程要保证视角的多元化,这一点比民主化更重要。根据我们在国际上的经验,如果没有设定明确的参与目标以及参与模式的时间、空间,那么在参与的过程中将出现将某些人排除在外的现象。正如昨天的一位教授所言,如果没有给公众适当的参与表达的途径,那么公众的参与意愿可能转化为一种暴力的、不适当的发泄,这反而可能更加不利于公众参与和决策过程的展开与进行。在前面的讨论中,很多人都认为公众参与的重要目标是营造一种和谐的社会气氛,没有合适的方式,就可能转变一种抗议,从而成为公众参与的严重阻力。在公共参与过程中可能出现的公众参与和无声抗议共存的情形。

还有一点原则就是,有时同时对所有人开放参与并不是最好的选择,因为你设定的目标的不同,有些意见不同的人参与可能会阻碍目标的达成。在这一点上英国的做法是非常典型的,他们往往会根据不同人群的教育、种族、文化信仰的不同进行分组的讨论。最典型的是穆斯林的女性,首先要让她们学会如何平等表达自己的意见,更有勇气参与到机会均等的讨论中。公众参与的方式可谓多种多样,意大利很多政治家喜欢全民集会的方式来让公众进行参与,但这可能并不是最有效的参与模式,因为不同人群间的话语权不平等,更好的方式可能是举行小范围的讨论会,让小范围的人更有机会表达自己的意见。从组织管理的流程上看小型的分组讨论形成的意见比较松散琐碎,需要组织者进行组合归纳;而大型讨论所形成结论一般比较简单粗犷。

如何在较长的周期内保持弱势群体的参与兴趣呢?在组织公共参与讨论中要保证参与之前明确提出有象征意义的口号。大型集会的场合公共参与的过程中,对于是否有政客的出现也需要采取慎重的态度,有些时候出现是积极的,可以让普通公众感受到政治家的重视,但有的时候会让专家、技术官员感到非常的不舒服。

第五个原则就是大型公众设施的建设、维护和运营整个过程中尽量保持公众参与的存在。整个公共参与流程中需要有监管机制,例如在法国波尔多地区,不光监督项目的公众参与者,而且同时会关注某些不参与公众的人群的意见。

下面介绍一下欧洲在不同的公众参与中的一些基本技巧和建议。首先,要在公众参与过程中要把人作为核心。还有一点就是公众参与的规则一定要通过与参与人交流来制定,这样才能保证参与者的兴趣。还可以利用先进的技术手段来评估公众参与不同流程阶段的质量,例如通过手机投票。在公众参与的流程中,有两类人往往不太愿意参与:一个是社会中的强势者,对他们应该使得公众参与能够左右决策结果,避免强势者通过其他手段绕过公众参与决定结果。第二类是社会的弱势者,建议首先对社会情况进行全面分析,确定在某个决策过程中哪些人属于相对弱势的群体,之后再寻找有无能够帮助他们的协会、机构,通过这些协会、机构的帮助,让这些人参与到决策过程当中。公众参与中弱势群体很典型的就是青少年,公共决策一般在他们眼里是成年人的游戏,成年人的沟通方式很难为他们理解和接受,为此应该采用一些青少年喜欢的交流方式,比如说视频、照片、网络,使得年轻人能够参与其中;对学龄前的儿童设计一些游戏,让他们有参与的意识,要产生让青年儿童看得见的决策效果。还有一些人群如带孩子的女性,组织者需要为这些人提供更好的服务,如照看孩子,提高这类人参与公共决策的兴趣。还有一点就是要经常改变公众参与活动的地点,让更多的人参与其中。在公众参与中要使用适当的交流方式,例如3D图像的使用就很形象;也可以在剧院等地点举行,以减少参与者的焦虑情绪。对公众感兴趣的区域组织参与者进行参观,可以使参与者有亲身经历的感觉,也可以引起周边人的兴趣,达到更好的参与效果。欧洲很多国家也希望外来移民能够参与到公众参与中,但是很多情况下邀请他们参与的时候使用它们熟悉的语言,在他们参与过程本身却是使用当地语言,这可能反而使移民感到排挤,建议通过移民社团使用移民的母语来传达相关信息。在意大利的实例中,很多时候有市政机构向移民发送信件,这样的效果可能比集会更好。在意大利会经常出现对老旧街区的改造问题,在拨款中有35%的用于街区的文化活动,这有助于街区公众活动的氛围改善。在改造中也会先改变一小部分地方,让居民先体验这样的改造结果。最后一点,在公众参与流程比较长的情况下,组织者可以让参与者感受到过程中会有一些小小的变化以鼓励他们继续参与。

提问人刘开明:城市规划中如何对待城市化过程中的“城中村”、“空心村”居民的利益?

邢海峰:以前城市总体规划考虑户籍,现在从常住人口上考虑,现在常住人口并没有完全包含外来人口。但是现在考虑人口规模,如果只是考虑户籍人口已经不能够满足需求。城市化的过程和城市的发展需要这些外来人员,在规划上,如深圳之类的沿海城市已经在城市规划上开始对外来人口的考虑。

提问人郭光东:公民参与中需求和视角的多元化比公民代表更加重要,公民的代表性已经在代议制民主中体现,那么城市规划这样的事项是否不属于市议会所讨论的范围而是普通公民所讨论的事项?如果我的城市要做规划,不是在议会而是政府发动百姓进行讨论,是这样的吗?

Giovanni:我在发言中之所以把代表性和多元化进行对比,是希望大家比较这两种模式。在采取随机抽样的方式抽取的群体是不具备代表性,不能确保所有类型的人群都参与其中,所以我强调更应该注意的是多样性,能够尽量涉及不同的群体。关于我们讲到的农民工概念,类似于欧洲的移民,如果政府推出政策是可能为他们服务,但这些政策不会赋予他们合法的权利,比如投票权、参与到城市发展中的权利等。比如欧洲有很多上班族,他们的户口和上班的地方是不同的,所以没有办法让他们参与工作地点的事情。所以这是他觉得这是多元化参与比民主代表更有效的原因。

提问人陈维民:援助机构的筹资机制如何建立和保证,资金的构成情况?

Walton:现在我们主要的资金来源是政府,如果以后政府不提供资金,一方面当地的政府机构会提供资金,另一方面专业机构会有一些捐款。

提问人朱芒:援助机构如何能够保障援助的时间投入?援助机构成员之间有没有投入时间的约定?

Walton:机构有全职员工,他们会考虑自己能否解决;如果不能解决,会联系志愿者能否有时间和精力解决。

Giovanni:对客户有检验系统,有没有冒充贫困的,获得帮助但是想省钱?

Walton:诚信社会,他们说什么我们就相信他们。但是我们会和客户见面,如果他们很有钱,志愿者可以离开。援助机构除了个体案例援助还有社区规划帮助,社区规划帮助不用太多条件,政府给予资金的好处就是,社区发展项目不会在乎是否富裕,因为目的就是让更多人参与。

主持人朱维究:中国的学者和决策部门交流太少。中国行政改革的过程中是把人家在几十年中解决的问题在短时间内解决,需要更加的科学,需要联系实际,解决好三农问题和城市化问题。中国政府必须要考虑对弱势群体的援助,包括资金的支持。

下半场(8月15日下午15:45-17:00)

主持人:周梅燕(上海市人大常委会培训工作委员会调研员)

主题发言:

15:45-16:00 北京市公众参与规划社区平台的探索(冯斐菲:北京市城市规划设计研究院城市设计所副所长)

16:00-16:15 公众力公司在公众参与规划中作用(范军:深圳市公众力咨询公司总裁)

16:15-16:30点评(1、何鹏程:中共中央党校党建论坛理事长;2、彭根明:北京市规划委员会东城分局副局长)

发言人冯斐菲:北京的金融街中心区,2000年-2003年完成了规划和拆迁,在这期间,没有进行过一次公众参与活动。城乡规划中的参与推动主要是《物权法》和《城乡规划法》。对我们执行政策的部门来说,主要依据是《城乡规划法》。城乡规划中的公众参与原来还是有的,参与范围受到限制,主要是行业专家和行政负责人。原来的这种参与主要是有限的、事后的、被动的、形式上的参与。现在北京推行“阳光规划”,但是仍比较落后。规划的现场公示通知范围受限,时间上对上班族也不合适,公示内容过于专业化,缺乏对反馈意见的收集和整理,规划的公示内容也主要是远景规划而不是民众所关心的当前变动。在做公示的时候,我们心里是没底的。我们希望建立一个常规性的办公室,有一个相关的责任规划师,一个民意调查员还有一个市民监督员,能够定期碰面反映情况,让老百姓有一个相对固定的表达意见的途径。我们现在就是打算从一些小的规划和项目来试验,通过这些来让公众参与进来并能够实现公众的意愿,让公众建立起信心。通过一些实例来看,公众对这些还是挺满意的,公众的要求其实也并不高。这种交流平台在实际运行过程中取得了一定效果,增强了民众和政府沟通的信心和效果,也扩大了社会影响。

发言人范军:我们将自己定义为“参客”,不是看客。深圳环境比较宽松,比较有利于我们的产生和发展。对政府而言,我们的活动不应该是“骑虎难下”,而是“如虎添翼”。我们的理念,民意有度,公心可量。由社会学、法学、城市规划多学科40多名专业人士参与团队。有的项目赚钱,然后利用赚来的支持志愿服务。深圳民政局也推出了一些社工服务,帮民政局做一些公众服务来获得一些收入。

我们会从国外一些机构“山寨”一些工作方式回来。在城市规划中,我们推行从制定到实施的全过程公众参与活动,我们有电话反馈中心等等,我们希望通过一些措施来形成一些民意库和利益协调机制,建立一个规划项目公众参与的规范标准和评价机制,从“被规划”转到参与规划,是公众参与变成一件自然而然的事情。

点评人彭根明:我讲三句话,说起来容易,做起来难;苦在其中,乐也在其中;让更多的人参与其中。

点评人田必耀:行政主导和社会推动两种模式,反映了推动中国公众参与的建设性努力,展示了一种公民精神。政府应该更自觉,更主动。应该重视人大这条渠道,重视人大代表和选民的沟通作用,人大可以将民意反映给政府提高效率。通过人大的调研、视察、听证、信访和座谈等活动,人大的对规划方案的审议意见等更能引起政府更加重视。

朱维究:中国最大的问题是发展的不平衡,也有最落后的农村,但是公众参与对中国人来讲应该是中国人并不陌生的。但是最重要的是如何形成制度和法律,并且让执政党遵守。学界和中国的实务界反差有点大,学者研究脱离中国的实际多一些。

常少扬:我记得郑成思老师有一次和我聊天,他在德国碰到了一位博士生,他研究的素材就是拿法制日报出现最多的词的频率作为研究手段来考察中国法治发展。我觉得从话语的变化确实能够感受到一个国家民族的变化。今天葡萄牙学者讲的一些细节性的技术问题,中国领导层如果有诚意,其实是不难办到的。

高新军:深圳公用事业市场化改革做的非常差,政府就是替外资企业打工的,第三方监督非常缺乏,弄得民怨沸腾。一个本是非常好的市场化的改革走向了反面。即使是深圳这样一个市场经济发达、民间权利意识繁盛的地方仍然是发展不平衡的。

蔡定剑:政府和开发商都是买公众参与服务,深圳受到了香港的影响。深圳的公众力、社会观察所,我们希望能够扶持一下这样的公司,公众的参与能力会大大的提高。

朱维究:我现在觉得今天的讨论有一个问题我们没有涉及:究竟想这样的公司该如何定性,人大、政府、社会组织的定性、定位和分工该如何。

刘开明:在国外,以私人公司的形式来达到社会公益的目标是非常普遍的。服务业不仅是满足物质欲望,还要满足精神目标、社会目标甚至是政治目标。

会议总结(8月15日下午17:00-17:20)

主持人:杜新丽(中国政法大学教授)

发言人:Nicola Macbean(马兰娜:英国瑞慈合作中心主任);陈维民(青岛市人大常委会副秘书长);王成栋(中国政法大学教授)

发言人Nicola Macbean:首先,我想代表我们整个项目中的专家想大家表达这样一个想法,我们非常荣幸能够参与到这样一个对话当中。同时,我也非常同意,现在是时候让这一个对话不仅仅局限于专家之中,而是应该让更多的民众参与其中。回望我们合作的整个过程,我有信心的告诉大家,对于公众参与在决策过程中的作用我们有了一个共识,并向更深刻的共识而努力。从我们这次的研讨会就能体现我们的成果,研讨会的成员包括了政治科学学者,NGO代表,律师等,特别值得一提的是有来自实务部门的代表,来自规划界的官员、学者和执行者。我们在探讨过程中听到了一些很好的观点,例如很多人指出公众参与在中国已真实可见,规划当局在努力服务于公众等。我们还面临着很多的困难,如NGO的发展和公益律师的活动,而例如公众力公司等都是很有意义的发展状况。还有很多领域需要我们的努力,如将公众参与机制化等。最后,我想代表瑞慈中心对相关人士表示感谢,感谢欧盟委员会,特别感谢蔡定剑教授及其助理!

发言人陈维民:作为合作项目委托方和受托方外的第三方,会议上各位的发言给了我很大的启发。开展公众参与,我提三点建议:我们要准确把握公众参与的定位和范围,不要把这个问题泛政治化,这对我们从事这项工作也是有害的;脚踏实地、一步一步做起来,“使民主运作起来”;从我们的实际出发寻找到公众参与在中国的可行路径。

发言人王成栋:这次会议是一个非常圆满的会议。这次会议的参加者涉及学科领域非常全面,中方、外方学者都积极参与其中。特别感谢我们的合作方瑞慈中心和项目支持者欧盟委员会。

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